行政內(nèi)部監(jiān)控機制研究

行政內(nèi)部監(jiān)控機制研究

一、行政的監(jiān)控的含義和意義

對于中國行政法學(xué)界目前所關(guān)注的“行政自制和行政法治”的問題，其核心問題在于探討為了確保政府及其行政服務(wù)于主權(quán)者——即國民，而進行合法、正當(dāng)?shù)恼姓\行，即需要建立什么樣的來自行政系統(tǒng)內(nèi)部以及外部的監(jiān)控·監(jiān)督系統(tǒng)的問題。這也正是將成為所有國家今后的重要課題，即為實現(xiàn)“法的支配”、實現(xiàn)真正意義的法治主義應(yīng)該具備什么樣的具體制度的思考。

筆者長期以來以日本的政府·行政監(jiān)控的方式，尤其是議會層面的監(jiān)控系統(tǒng)為研究課題，在此簡要介紹一下日本至今為止的學(xué)術(shù)爭論和研究現(xiàn)狀，以期能為中國學(xué)者的討論提供參考。

二、行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督、監(jiān)控及評價

原有的行政監(jiān)督、評價系統(tǒng)

為確保行政運營正當(dāng)進行，所開展的對行政機關(guān)的業(yè)務(wù)實施狀況的評價、監(jiān)督，被稱為“行政監(jiān)察”。到2001年為止，總務(wù)廳行政監(jiān)察局所擔(dān)任的監(jiān)察業(yè)務(wù)為其典型代表。但由于近期逐漸出現(xiàn)了財政危機、預(yù)算浪費、以官僚為主體的政策決策體系屢屢失誤等問題，日本國內(nèi)關(guān)于建立確保行政經(jīng)濟性、效率性、有效性的行政監(jiān)督評價系統(tǒng)的爭論日益高漲。

綜合以上諸多爭論的行政改革會議的最終報告于1997年末出臺，基于此報告1998年中央省廳等機構(gòu)的改革基本法制定出臺。并以該基本法為基礎(chǔ)，制定了中央各省廳的改革關(guān)聯(lián)法，進行了大范圍的行政組織改革。另外，基于前述報告的建議，2001年制定了行政評價法，從2002年4月開始實施“評價”制度［1］。

行政評價、監(jiān)督

依據(jù)2001年施行的中央省廳等機構(gòu)改革關(guān)聯(lián)法，原有的監(jiān)察業(yè)務(wù)，被包含在廣義的“評價”制度中，作為評價、監(jiān)督業(yè)務(wù)由總務(wù)省行政評價局繼續(xù)施行。

行政評價、監(jiān)督和政策評價，都是行政監(jiān)控的一種手段，因此具有共通性。但是，行政評價、監(jiān)督主要側(cè)重單個行政活動的正當(dāng)性，相對而言政策評價則著眼于行政過程整體的正當(dāng)性，在這一點上二者被認為是有差異的［2］。借用佐藤英世教授的分類，分別對“系統(tǒng)內(nèi)部的行政評價、監(jiān)督”和“準(zhǔn)系統(tǒng)外部的行政評價、監(jiān)督”加以概述：

1.系統(tǒng)內(nèi)部的行政評價、監(jiān)督

在行政組織內(nèi)部有：上級部門對下級部門的機關(guān)監(jiān)督；下級公務(wù)員對領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督；對違反公務(wù)員義務(wù)的懲戒責(zé)任，通過以上制度實施內(nèi)部的評價、監(jiān)督［3］。

2.準(zhǔn)外部性的行政評價、監(jiān)督

在內(nèi)閣的總轄之下，作為對其他行政機關(guān)進行的準(zhǔn)外部性的評價、監(jiān)督制度包括總務(wù)省的行政評價、監(jiān)督和財務(wù)省的財務(wù)監(jiān)察①。在總務(wù)省的評價、監(jiān)督中，總務(wù)大臣擁有向各行政機關(guān)首長要求對其機關(guān)業(yè)務(wù)提交資料、進行說明的權(quán)限；并且有進行實地調(diào)查的調(diào)查權(quán)；為維護風(fēng)紀(jì)提出意見的權(quán)限。

三、行政的系統(tǒng)外部監(jiān)督、監(jiān)控及評價

確保在現(xiàn)代國家的“國政”中占據(jù)中樞地位的行政的正統(tǒng)性，被認為是現(xiàn)代立憲主義的重要課題之一。對行政進行監(jiān)控，確保其合法性、正當(dāng)性，一向被認為是議會和法院的任務(wù)，但是，試圖在與國民的關(guān)系上，建立一個可以排除行政權(quán)的不當(dāng)行使，使個人權(quán)利得以實現(xiàn)并得到救濟的整體性系統(tǒng)的構(gòu)想開始呈現(xiàn)。

行政監(jiān)督與國會的機能

1.實行行政監(jiān)督的委員會

1997年12月部分修改了國會法的內(nèi)容，眾議院決算委員會改組為專門綜合實行行政監(jiān)督的決算行政監(jiān)督委員會。

2.參議院的行政監(jiān)督職能——參議院的獨立性

1995年8月，參議院為了對行政財政機構(gòu)及行政監(jiān)察進行長期綜合的調(diào)查，設(shè)置了“行財政及行政監(jiān)督調(diào)查委員會”，并于1997年12月創(chuàng)設(shè)了具有獨立調(diào)研員性質(zhì)的行政監(jiān)督委員會［］。參議院在決算委員會之外另設(shè)行政監(jiān)督委員會的姿態(tài)，體現(xiàn)了與眾議院相分離的參議院的行政監(jiān)督、監(jiān)控的獨立性。

3.預(yù)備性調(diào)查制度

所謂預(yù)備性調(diào)查，是指為了開展眾議院委員會的調(diào)查或?qū)彶榛顒?，委員會委任眾議院調(diào)查局長或法制局長進行的必要的預(yù)備性調(diào)查，也稱為“下調(diào)查”。導(dǎo)入該制度的理由是為了強化議院的行政監(jiān)督機能，設(shè)立一個新系統(tǒng)，使少數(shù)派系可以便利地得到在議院進行行政監(jiān)督活動所必要的情報。

4.議會對政府及行政的監(jiān)控制衡權(quán)

國政調(diào)查權(quán)

國政調(diào)查權(quán)是憲法52條明確規(guī)定的作為對政府、行政實行監(jiān)控的議會權(quán)利，其調(diào)查對象涉及到全部“國政”。在美國憲法中雖并沒有明文記載聯(lián)邦議會的調(diào)查權(quán)，但作為議會所固有的“默認的權(quán)利”，一直以來以總統(tǒng)為對象得到了積極的行使。德國聯(lián)邦共和國憲法中，沒有承認立法的預(yù)先性調(diào)查制度，但聯(lián)邦議會認可主要以調(diào)查政府行政的貪污瀆職行為為目的而設(shè)置調(diào)查委員會的做法［5］。

從日本憲法的文字來看，不能說沒有包含立法的預(yù)先調(diào)查的內(nèi)容，但該內(nèi)容被認為是立法的輔助性手段，并非是其“本質(zhì)性質(zhì)”的闡述。杉原泰雄教授認為“國政調(diào)查權(quán)不僅是行政監(jiān)控的手段，也是使政治問責(zé)能夠得到落實的手段”；辻村御代子教授也認為其實質(zhì)是“廣義的國政監(jiān)控權(quán)能”［6］。也就是說，國政調(diào)查權(quán)明確來講就是“議會對政府及行政的監(jiān)控制衡權(quán)”。

質(zhì)詢權(quán)

國會議員作為一般性活動而對政府及行政進行的監(jiān)控中，質(zhì)詢權(quán)是非常重要的。憲法第63條規(guī)定了內(nèi)閣總理大臣及其他的國務(wù)大臣有出席議院會議，并進行答辯及說明的義務(wù)。以政府為對象實行的質(zhì)詢權(quán)，是議員針對國政實施中的各種問題而實行監(jiān)督政府的行動，作為國民代表對政府及行政實行監(jiān)控。對議院內(nèi)閣體制來講可以說，是固有的且不可或缺的行政監(jiān)控權(quán)利。內(nèi)閣通過對議員提出的問題進行回應(yīng)、說明的形式，可以向國民闡述其自身政策的正當(dāng)性。

會計檢查院

會計檢查院是擁有獨立于內(nèi)閣之外的憲法地位，是從外部監(jiān)控國家財政的機關(guān)。因會計檢查院的職務(wù)性質(zhì)，要求其具有極強的公正中立性，尤其是檢查官的任免要接受國會的民主監(jiān)督。1997年國會法修正后，國會也可以針對某些特定事項直接向會計檢查院要求其進行檢查并提出報告。因此，最近也出現(xiàn)了一種見解，認為會計檢查院是居于內(nèi)閣和國會之間，向雙方提供情報的機關(guān)［7］。

獨立調(diào)研員

所謂獨立調(diào)研員制度一般指從公正中立的立場處理關(guān)于行政活動的上訪意見和不滿等情況，或者依職權(quán)對行政進行評價監(jiān)督的公共機關(guān)。日本也曾探討導(dǎo)入該制度，但最終沒有得到實現(xiàn)。只在地方公共團體的層次上，于1990年東京都中野區(qū)和神奈川縣的川崎市嘗試導(dǎo)入了該制度，其后緩慢地有所擴大。

監(jiān)查制度

在日本存在著盡管屬于內(nèi)閣的領(lǐng)導(dǎo)之下，但作為獨立行政機關(guān)對人事行政進行評價監(jiān)督的人事院，以及地方公共團體的人事委員會、監(jiān)查委員等制度。另外，1997年為強化地方公共團體的行政監(jiān)督機能，以地方自治法修正為契機導(dǎo)入了外部監(jiān)查制度，使由律師或注冊會計師等外部監(jiān)查法人進行的監(jiān)督成為可能。該制度被認為是從行政組織外進行的外部評價監(jiān)督系統(tǒng)。

四、行政監(jiān)控

日本學(xué)者對行政監(jiān)控的概念及其法理基礎(chǔ)，因其側(cè)重點不同可以大致分為行政法學(xué)說與憲法學(xué)說。

作為行政法學(xué)說的代表，室井力教授認為，為實現(xiàn)對行政的民主性監(jiān)控，從全局角度來講，首先是現(xiàn)實承擔(dān)著行政活動的行政組織的監(jiān)控問題；其次，是對該行政組織的具體行政活動或行政作用的監(jiān)控；再次，是為解決因行政組織或行政活動而產(chǎn)生的紛爭，包括勞資糾紛在內(nèi)的行政救濟制度所構(gòu)成的間接監(jiān)控的問題［8］。

杉村敏正教授也認為，行政已經(jīng)滲透在國民日常生活的很多方面，隨著國民對行政機能的依存度的增大，對其進行民主性監(jiān)控的必要性也日益增加，這是很明顯的道理。這種對行政機能的民主性監(jiān)控的法律原則，在英美法系國家被稱為“法的支配”［9］。如此，行政法學(xué)者的注意，主要集中在對行政的民主性監(jiān)控的系統(tǒng)之上，“議會的行政監(jiān)控”也定性為對行政的“審度監(jiān)控”。

與此同時，憲法學(xué)者一直以來并不是單純的“行政監(jiān)控”，而是從“政府、行政的監(jiān)控”來認識這個問題。并且，將議會的監(jiān)控權(quán)分為“決定權(quán)性質(zhì)監(jiān)控”和“政治體制性質(zhì)運營監(jiān)控”這兩方面。

這些理論的出發(fā)點主要是針對“行政國家”中議會的權(quán)力回復(fù)，對國民的行政責(zé)任的明確化等問題。手島孝教授認為：議會的行政監(jiān)控在廣義上，和議會的全部職能是一致的；狹義上是指“議會對一般的行政活動進行的日常監(jiān)督作用，即運營監(jiān)控”［10］。高見勝利教授認為：該理論是緩和行政國家這一現(xiàn)實，探索對官僚體制進行民主性監(jiān)控的理論［11］。

五、國政調(diào)查權(quán)的主要觀點

至今為止，筆者針對議會對政府、行政的監(jiān)控權(quán)的內(nèi)容之一即國政調(diào)查權(quán)進行了一些研究，其中主要觀點如下：

作為議會監(jiān)控權(quán)的國政調(diào)查權(quán)

作為近代國家中議會的主要任務(wù)之一，對內(nèi)閣的監(jiān)控任務(wù)被賦予了重要的地位，發(fā)展到現(xiàn)代國家中該任務(wù)的重要性可說是愈為增加。對政府和行政的政治性監(jiān)控，屬于民主主義的本質(zhì)性要素，其法律的形成被認為是存在于國民代表機關(guān)的監(jiān)控權(quán)限之中。國政調(diào)查權(quán)可以看作是國民代表機關(guān)所具有的尤為重要的監(jiān)控權(quán)的內(nèi)容。特別是，議院內(nèi)閣制度下的政府監(jiān)控程序，只有在包含有尊重少數(shù)者調(diào)查權(quán)的調(diào)查委員會制度的議會政治體系中，方能有效地發(fā)揮其機能。

關(guān)于地方議會的“百條調(diào)查權(quán)”

議會的監(jiān)控、監(jiān)督權(quán)，可以認為是為確保自治體行政能夠民主、公正地進行，而施行的一項運營監(jiān)控

議會對自治體行政的監(jiān)控、監(jiān)督權(quán)，是為對行政運營中居民缺失化、輕視化，即官僚體制的發(fā)展現(xiàn)象進行監(jiān)督，而被確立的一種權(quán)限。在這種意義上，居民代表機關(guān)的行政長官所實施的內(nèi)部指揮監(jiān)督權(quán)、監(jiān)控權(quán)，與議會的對行政的直接統(tǒng)治權(quán)之間，可以認為是相互補充完善的關(guān)系。并且，對行政長官和議會是否全面實行了這一機能進行監(jiān)督的，正是作為主權(quán)者的居民。

在思考“監(jiān)控”這一概念時，包括進行支配、管理控制一定行為的情形，和對一定行為施加影響的情形。前者可稱為“支配性監(jiān)控”，后者可稱為“運營監(jiān)控”。

議會具有立法權(quán)這一事實，被認為是“含有對政府、行政進行監(jiān)控的意思”，此時，我們是將議會所專有立法權(quán)限的事實，理解為承認其具有對政府優(yōu)越性的、支配性地位的支配監(jiān)控權(quán)。議會通過進行個別具體的立法行為，使這種支配性監(jiān)控現(xiàn)實化。

運營監(jiān)控，則并非對權(quán)限行使直接進行監(jiān)控管理，而是對權(quán)限行使進行一定的規(guī)制。進行規(guī)制，則需要具備一定的基準(zhǔn)，參照這一基準(zhǔn)，有時進行抑制，有時向一定的方向進行誘導(dǎo)，有時更要防止其向一定方向發(fā)展。運營監(jiān)控中包含這些照會、誘導(dǎo)、防止的內(nèi)容。

由于具有一定權(quán)限的機關(guān)，其權(quán)限的行使將可能會被事后追究責(zé)任，因此這將