新破產(chǎn)立法與國(guó)企政策性破產(chǎn)的關(guān)系

新破產(chǎn)立法與國(guó)企政策性破產(chǎn)的關(guān)系

在新破產(chǎn)法立法中，一個(gè)爭(zhēng)議最大的社會(huì)政策問(wèn)題就是原國(guó)務(wù)院規(guī)定的國(guó)企政策性破產(chǎn)制度應(yīng)否繼續(xù)保留。在國(guó)務(wù)院為國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)試點(diǎn)工作而下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》等文件中，對(duì)破產(chǎn)國(guó)企職工的失業(yè)救濟(jì)、安置費(fèi)用等問(wèn)題，規(guī)定了一套與破產(chǎn)法基本原則不同的政策性破產(chǎn)制度，在司法實(shí)踐中與依法破產(chǎn)構(gòu)成兩個(gè)不同的破產(chǎn)法實(shí)施體系，并由此產(chǎn)生在新破產(chǎn)法中對(duì)政策性破產(chǎn)是否保留的爭(zhēng)議。

政策性破產(chǎn)與依法破產(chǎn)的區(qū)別，關(guān)鍵是職工失業(yè)救濟(jì)、安置費(fèi)用等由誰(shuí)承擔(dān)。國(guó)務(wù)院《通知》及《補(bǔ)充通知》規(guī)定，安置破產(chǎn)企業(yè)職工的費(fèi)用，首先從破產(chǎn)企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中撥付。破產(chǎn)企業(yè)以土地使用權(quán)為抵押物的，其轉(zhuǎn)讓所得也應(yīng)首先用于安置職工。不足支付的部分，從處置無(wú)抵押財(cái)產(chǎn)、抵押財(cái)產(chǎn)所得中依次支付。破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)拍賣所得安置職工仍不足的，按照企業(yè)隸屬關(guān)系，由同級(jí)人民政府負(fù)擔(dān)。破產(chǎn)企業(yè)未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，或者養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金不足支付的，破產(chǎn)企業(yè)離退休職工的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)也從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中支付。據(jù)此，政策性破產(chǎn)是通過(guò)減少破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)與分配將上述費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁由債權(quán)人承擔(dān)。而在依法破產(chǎn)時(shí)，上述費(fèi)用由失業(yè)保險(xiǎn)基金等社會(huì)保險(xiǎn)基金中支付，或由各級(jí)政府承擔(dān)。

根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截至2004年4月底，在約10年間，全國(guó)共安排國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn)項(xiàng)目3377項(xiàng)，核銷國(guó)有銀行呆賬和金融資產(chǎn)管理公司債權(quán)損失2238億元，安置破產(chǎn)企業(yè)職工620萬(wàn)人，消滅虧損源1341億元，中央財(cái)政累計(jì)撥付補(bǔ)助資金493億元。而根據(jù)該委初步調(diào)查，各地仍約有2000家困難企業(yè)急需通過(guò)政策性破產(chǎn)退出市場(chǎng)。所以，該委主張?jiān)谝欢纹陂g內(nèi)繼續(xù)實(shí)施國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn)。

政策性破產(chǎn)的確在優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、解決部分國(guó)有企業(yè)職工的安置費(fèi)用、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面起到一定作用，但因其存在違背破產(chǎn)法基本原則、損害債權(quán)人利益、違反擔(dān)保法等問(wèn)題，在新破產(chǎn)法立法中引起一些立法者尤其是債權(quán)人方面的強(qiáng)烈反對(duì)，堅(jiān)決主張廢除。不過(guò)，在本次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的破產(chǎn)法草案中體現(xiàn)出其傾向性意見，即在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限和范圍內(nèi)保留有關(guān)政策性破產(chǎn)的適用。

筆者認(rèn)為，所謂政策性破產(chǎn)，其實(shí)質(zhì)更接近于行政關(guān)閉程序，只是借破產(chǎn)法之名義行之，并利用破產(chǎn)法中“破產(chǎn)程序終結(jié)后，未得到清償?shù)膫鶛?quán)不再清償”的規(guī)定，免除了關(guān)閉企業(yè)的債務(wù)責(zé)任。它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余影響的產(chǎn)物，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的破產(chǎn)制度難尋共同之處。政策性破產(chǎn)主要存在以下問(wèn)題：

一、與破產(chǎn)法立法宗旨不符

破產(chǎn)法的立法宗旨，是在債務(wù)人喪失清償能力時(shí)，公平清理債權(quán)債務(wù)，保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。而政策性破產(chǎn)所強(qiáng)調(diào)的是解決政府面臨的國(guó)有企業(yè)困難，解決失業(yè)職工的救濟(jì)安置問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。兩者差異甚大。取消政策性破產(chǎn)，絕不是說(shuō)對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工的權(quán)益不予保護(hù)，相反，新破產(chǎn)法對(duì)職工勞動(dòng)債權(quán)給予了較之現(xiàn)行立法更為充分的保護(hù)。但破產(chǎn)與社會(huì)救濟(jì)畢竟是不同的法律關(guān)系，實(shí)行的是不同的原則。失業(yè)職工救濟(jì)制度并不是破產(chǎn)法的組成部分，它屬于社會(huì)保障法的調(diào)整范圍，所以不能規(guī)定在破產(chǎn)法中。破產(chǎn)法不具備解決社會(huì)救濟(jì)問(wèn)題的功能，硬讓它承擔(dān)的結(jié)果，必然會(huì)造成在救濟(jì)安置失業(yè)職工與保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益之間的沖突，進(jìn)而導(dǎo)致行政權(quán)力侵蝕司法權(quán)力，損害債權(quán)人的合法利益。

二、違反擔(dān)保法等法律法規(guī)

第一，國(guó)務(wù)院兩通知規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)，即使已設(shè)置抵押等擔(dān)保物權(quán)，其變賣所得也要優(yōu)先用于破產(chǎn)企業(yè)職工安置，而不清償?shù)盅簷?quán)人。這是違背擔(dān)保法的，不僅存在行政法規(guī)越權(quán)問(wèn)題，而且將使債權(quán)人實(shí)際上沒(méi)有任何辦法可以保障債權(quán)的安全，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序會(huì)產(chǎn)生危險(xiǎn)的破壞作用。

第二，國(guó)務(wù)院兩通知規(guī)定，職工安置費(fèi)用首先從破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中支付，而對(duì)土地使用權(quán)是無(wú)償劃撥取得還是有償出讓取得未作區(qū)分，對(duì)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中屬于應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家財(cái)政的出讓金和屬于企業(yè)所有應(yīng)用于債務(wù)清償?shù)耐恋厥褂脵?quán)價(jià)值，也未作區(qū)分。這是違反城市房地產(chǎn)管理法及城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律法規(guī)的。根據(jù)這些法律法規(guī)規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)在補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金后是可以轉(zhuǎn)讓的，設(shè)定抵押的劃撥土地使用權(quán)處置所得在補(bǔ)交出讓金后的部分，抵押權(quán)人可以優(yōu)先受償。

第三，政策性破產(chǎn)拋開現(xiàn)有的社會(huì)保障制度，不執(zhí)行其出臺(tái)時(shí)仍生效的《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》和現(xiàn)行有效的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，規(guī)定職工所有安置費(fèi)用都由破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中優(yōu)先支付，這是不妥的。失業(yè)職工安置費(fèi)用的絕大部分依法應(yīng)由失業(yè)保險(xiǎn)基金中支付。這種做法也是不利于我國(guó)社會(huì)保障制度的建立與完善的。

三、違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則

其一，政策性破產(chǎn)只適用于國(guó)務(wù)院確定范圍的部分國(guó)有企業(yè)，其他國(guó)有企業(yè)及非國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)，不能享受優(yōu)惠政策，職工安置費(fèi)用只能從當(dāng)?shù)卣a(bǔ)貼、民政救濟(jì)和社會(huì)保障等渠道解決。這違背“法律面前人人平等”的原則，違背了國(guó)民待遇原則，造成了不同國(guó)企職工之間、國(guó)企與其他企業(yè)的職工之間，在享受破產(chǎn)救濟(jì)方面因行政干預(yù)而人為造成的不平等。由于這種不平等沒(méi)有任何道理與法理可言，故實(shí)踐中各地普遍存在超范圍濫用優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，且屢禁不止。

其二，政策性破產(chǎn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、我國(guó)加入WTO所作出承諾以及對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)需要也是相違背的。如歐盟理事會(huì)《第905／98號(hào)理事會(huì)條例》第2號(hào)規(guī)定，是否給予一國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的標(biāo)準(zhǔn)之一，就是“企業(yè)應(yīng)受破產(chǎn)法及財(cái)產(chǎn)法的約束與保護(hù)”。政策性破產(chǎn)恰恰為反對(duì)我國(guó)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家者提供了理由。近日?qǐng)?bào)紙紛紛報(bào)道，歐盟根據(jù)今年對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位問(wèn)題的最初評(píng)估報(bào)告，仍將不承認(rèn)中國(guó)的完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，而其理由之一就是中國(guó)的破產(chǎn)法等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體制不夠健全。有些人強(qiáng)調(diào)，是否承認(rèn)中國(guó)的完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位是個(gè)政治問(wèn)題，而不是法律或技術(shù)問(wèn)題。筆者以為，這里的確有政治因素存在，但如果拋開盲目的愛(ài)國(guó)主義情結(jié)，不僅以政治問(wèn)題一葉障目，我們也必須承認(rèn)，至少中國(guó)在破產(chǎn)法上確實(shí)存在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作問(wèn)題，而政策性破產(chǎn)就是最突出的表現(xiàn)。不管我國(guó)的新破產(chǎn)法在其他方面作出怎樣的改變，只要允許政策性破產(chǎn)存在一天，中國(guó)的破產(chǎn)法就不是完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。

綜上所述，政策性破產(chǎn)實(shí)際是將本應(yīng)由政府解決的問(wèn)題、承擔(dān)的費(fèi)用，強(qiáng)制轉(zhuǎn)嫁由債權(quán)人承擔(dān)，其指導(dǎo)思想不是通過(guò)破產(chǎn)程序解決債務(wù)的公平清償，而只是想通過(guò)行政干預(yù)，把破產(chǎn)當(dāng)做政府解決國(guó)有企業(yè)虧損、安置失業(yè)職工、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減輕政府負(fù)擔(dān)的一種“由債權(quán)人買單”的廉價(jià)方式，完全不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律。

實(shí)踐中，一些國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)逃債行為猖獗，與這種以損害債權(quán)人利益為代價(jià)、安置破產(chǎn)企業(yè)職工的錯(cuò)誤政策

和利益導(dǎo)向有相當(dāng)大的關(guān)系。有的企業(yè)在破產(chǎn)前以安置職工就業(yè)為名，將主要有效經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)抽走另行設(shè)立企業(yè)；有的破產(chǎn)企業(yè)將全部財(cái)產(chǎn)按照職工人數(shù)一除，統(tǒng)統(tǒng)支付給職工作為安置費(fèi)，再由職工以此入股，以生產(chǎn)自救為名組建新的企業(yè)；還有的地方政府以低價(jià)向第三人處置破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，作為對(duì)接收破產(chǎn)企業(yè)職工者的優(yōu)惠措施。

政策性破產(chǎn)表面上看是在維護(hù)破產(chǎn)企業(yè)職工利益，但若深入分析，其實(shí)是在損害國(guó)有企業(yè)及其職工的根本利益。當(dāng)所有人都明白對(duì)國(guó)有企業(yè)的債權(quán)在破產(chǎn)時(shí)得不到任何法律保護(hù)時(shí)，就無(wú)人會(huì)與國(guó)有企業(yè)尤其是陷入經(jīng)濟(jì)困境的國(guó)有企業(yè)發(fā)生交易。國(guó)有企業(yè)將會(huì)更快地倒閉破產(chǎn)，而職工利益必然會(huì)隨之受到損害。

有人認(rèn)為，作為債權(quán)人的國(guó)有銀行與作為債務(wù)人的國(guó)有企業(yè)均屬國(guó)有，在法理上可以視為債因混同而消滅，即債權(quán)和債務(wù)同歸于一人而消滅。所以，國(guó)家可以將債務(wù)人財(cái)產(chǎn)支付職工安置費(fèi)用，然后再核銷債權(quán)人銀行的損失。但這種做法是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行為模式，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是相背的。它表明國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)都不是獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，都沒(méi)有獨(dú)立的法律地位與利益。而且，那些與國(guó)有銀行同為國(guó)有企業(yè)債權(quán)人者，也被強(qiáng)迫承擔(dān)了本應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的職工安置費(fèi)用，“殃及池魚”，是極不公平的。

由于社會(huì)配套制度不健全，在破產(chǎn)法實(shí)施初期，以適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)作為破產(chǎn)法平穩(wěn)實(shí)施的潤(rùn)滑劑并非不可。但政府的干預(yù)要與破產(chǎn)法的宗旨、原則相符，力度要適宜，切不可像現(xiàn)在這樣形成錯(cuò)誤的思維模式與運(yùn)行定勢(shì)，否則必將對(duì)破產(chǎn)法的立法與實(shí)施產(chǎn)生不利影響。

對(duì)政策性破產(chǎn)中存在的違法問(wèn)題，絕大多數(shù)人是有清醒認(rèn)識(shí)的，包括那些堅(jiān)決要求繼續(xù)沿用政策性破產(chǎn)的人，否則也不會(huì)提出在一定期限內(nèi)將其廢止的“安慰函”，盡可以把這一美好政策實(shí)行一萬(wàn)年。但面對(duì)失業(yè)職工救濟(jì)安置費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)這一實(shí)際問(wèn)題，很多人便