有關(guān)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)“原鎮(zhèn)區(qū)”發(fā)展的思考和探索

PAGEPAGE有關(guān)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)“原鎮(zhèn)區(qū)”發(fā)展的思考和探索摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)頻繁撤并、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展窘迫是我國城市進入快速城鎮(zhèn)化時期面臨的新問題。在對蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整歷史回顧的基礎(chǔ)上，對吳江、金壇兩市鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的類型、成因，以及由此引發(fā)的問題進行了實證研究。分析發(fā)現(xiàn)，吳江、金壇兩市撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)可大致分為農(nóng)村社區(qū)型、城鎮(zhèn)社區(qū)型和“管理區(qū)”型三種類型，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整導(dǎo)致了撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)行政管理“真空”、發(fā)展動力喪失、公共服務(wù)供給縮減等一些列問題。同時，調(diào)研發(fā)現(xiàn)撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)正在發(fā)揮“自下而上”與“自上而下”城鎮(zhèn)化的結(jié)合點以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施布局的均衡點的重要作用。最后，分析認為撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)不應(yīng)該“全面消亡”，而應(yīng)該以現(xiàn)有優(yōu)勢職能“部分再生”，并至少回歸到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等供給者的角色。1、引言上個世紀90年代末以來，在全國快速城鎮(zhèn)化的帶動下，長江三角洲地區(qū)掀起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的熱潮，期望通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的整合，促進小城鎮(zhèn)的規(guī)?；l(fā)展，加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，解決小城鎮(zhèn)行政范圍過小、城鎮(zhèn)人口難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)等問題。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中產(chǎn)生的新問題也逐漸受到關(guān)注。目前，相關(guān)研究主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的演變過程、撤并思路與方法、行政機構(gòu)管理等方面。一些學(xué)者認為在東部發(fā)達地區(qū)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)重組推進農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化是促使生產(chǎn)力提升的手段之一，能夠達到促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。另一些學(xué)者則指出在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，不顧地域差別的簡單的區(qū)劃兼并可能會導(dǎo)致撤并地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟活力的喪失，從而從根本上違背推進城鎮(zhèn)化的初衷。由此可見，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展問題已經(jīng)成為快速城鎮(zhèn)化過程中眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的棘手問題。蘇南地區(qū)位于我國東部經(jīng)濟發(fā)達的長三角核心區(qū)，在上個世紀90年代后經(jīng)歷了多輪、持續(xù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展問題尤為復(fù)雜和迫切。本文選取蘇南地區(qū)的吳江市和金壇市為主要案例，通過對兩市及周邊地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的歷史回顧，對撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)面臨的現(xiàn)實問題進行深入研究，揭示撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)在快速城鎮(zhèn)化過程中作用，并對其未來發(fā)展提出相關(guān)建議。2、研究對象和方法2.1研究對象吳江市位于江蘇省東南部，是蘇南地區(qū)工業(yè)化進程水平高、城鄉(xiāng)一體化程度較高的主要縣級市之一。全內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)育成熟，村民生活富裕，其城鎮(zhèn)化遵循自下而上發(fā)展路徑，城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密；金壇市位于江蘇省南部，是蘇南西部地區(qū)自然資源稟賦突出、且具有較大的后發(fā)潛力的縣級市之一。全市范圍內(nèi)中心城區(qū)的工業(yè)經(jīng)濟實力和人口集聚的首位度較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展進程相對緩慢，其城鎮(zhèn)化主要依托自上而下的中心城區(qū)帶動服務(wù)作用。吳江與金壇兩市雖然都位于蘇南地區(qū)，經(jīng)濟增長迅猛，但是兩市在自然環(huán)境本地條件、城鎮(zhèn)化方式、工業(yè)化進程方面都存在明顯的差異，將兩市共同作為蘇南地區(qū)的研究案例具有一定的代表性。2.2研究方法2010年9月、10月和2011年3月、4月筆者分別對吳江市9鎮(zhèn)和金壇市7鎮(zhèn)進行了深入走訪與實地調(diào)研，并與兩市負責(zé)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的職能部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)進行了座談。座談的重點是兩市鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中出現(xiàn)的問題，以及未來對撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的設(shè)想等相關(guān)情況。3、蘇南地區(qū)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的類型及成因分析3.1蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的歷程改革開發(fā)以來，隨著江蘇省社會經(jīng)濟水平不斷提高，城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展加快，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整先后經(jīng)歷了兩個發(fā)展時期：1978-2000年，撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)時期。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟實力和人口集聚能力提高的帶動下，全省的鄉(xiāng)大規(guī)模向建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)換。全省建制鎮(zhèn)從1985年的189個增加到2000年的1123個，同時期鄉(xiāng)的數(shù)量從1905個減少到368個；2000年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并時期。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)快速發(fā)展后普遍存在的空間不集約、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問題，江蘇省適時調(diào)整了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并作為優(yōu)化全省城鎮(zhèn)空間、促進城鎮(zhèn)化的主要手段，發(fā)揮小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化過程中的重要作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量合并后，建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的數(shù)量同時減少，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總量從2000年的1491個減少到2010年的975個，減少了34.6%。蘇南地區(qū)的大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并主要也是從這一時期開始，從調(diào)整力度和影響程度來看，大體可以分為整體結(jié)構(gòu)性重組和少量局部性調(diào)整兩個階段：3.1.12000-2007年，整體結(jié)構(gòu)性重組階段在全省“擇優(yōu)培育重點中心鎮(zhèn)和全面提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指導(dǎo)下，蘇南地區(qū)各城市紛紛加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的步伐，并表現(xiàn)為以行政管轄區(qū)域進行整體結(jié)構(gòu)性的重組為主。從數(shù)量變化上看，2000—2007年，蘇南地區(qū)建制鎮(zhèn)減少幅度最大。2002年蘇南地區(qū)共有建制鎮(zhèn)383個，到2007年減少為174個，減少了54.6%，年均減少41.8個。眾多城市也以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為契機適時調(diào)整了市域（或縣域）整體空間結(jié)構(gòu)。以吳江市為例，2000年吳江市共有建制鎮(zhèn)21個（含城關(guān)鎮(zhèn)），經(jīng)過調(diào)整2005年吳江市建制鎮(zhèn)的數(shù)量減少為10個，市域空間也逐步朝著“鎮(zhèn)—鎮(zhèn)聯(lián)合”的“片區(qū)”發(fā)展態(tài)勢演化；金壇市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整也同樣經(jīng)歷過整體調(diào)整的階段，2000年金壇市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由27個調(diào)整為15個，2007年金壇再次進行整體調(diào)整，建制鎮(zhèn)由15個調(diào)整為7個，市域空間得到全面重組，市域空間結(jié)構(gòu)進入相對穩(wěn)定的發(fā)展時期。3.1.22007年—至今，少量局部性調(diào)整階段蘇南地區(qū)各縣市經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)大規(guī)模撤并后，市域（或縣域）空間結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化與整合。但與此同時，大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并也產(chǎn)生了機構(gòu)精簡、人員安置、撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展困境一系列問題，國家各級政府都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等行政區(qū)劃調(diào)整保持謹慎的態(tài)度。因此，大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并逐漸被少量的、局部的行政區(qū)劃調(diào)整而取代，撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)快速增多的趨勢也得到了有效的遏制。2007年后，蘇南地區(qū)的建制鎮(zhèn)數(shù)量基本維持在170-180個之間波動，并沒有延續(xù)2007年以前快速減少的慣性。以吳江市為例，2006年在全市形成10個鎮(zhèn)的空間格局后，為順應(yīng)“片區(qū)”發(fā)展理念，市域臨滬地區(qū)的蘆墟鎮(zhèn)和黎里鎮(zhèn)兩者合并，形成了汾湖鎮(zhèn)，從而理順了吳江臨滬綜合經(jīng)濟區(qū)的行政管理體系。3.2蘇南地區(qū)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的主要類型蘇南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)育相對成熟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備一定經(jīng)濟基礎(chǔ)。但是，根據(jù)筆者的實地調(diào)研，蘇南地區(qū)各撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀卻存在較大的差別，總體呈現(xiàn)出無管理依據(jù)可依、發(fā)展路徑各異的特征。筆者通過對吳江市、金壇市以及其周邊城市的調(diào)查，從鎮(zhèn)區(qū)管理的角度將蘇南地區(qū)撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)分為農(nóng)村社區(qū)型、城鎮(zhèn)社區(qū)型以及“管理區(qū)”型等三種類型。3.2.1農(nóng)村社區(qū)型所謂農(nóng)村社區(qū)型撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整過程中，一些現(xiàn)狀經(jīng)濟基礎(chǔ)較差、社會公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施相對欠缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在撤并后逐漸轉(zhuǎn)化為以農(nóng)村人口集聚為主的社區(qū)。該類型鎮(zhèn)區(qū)鼓勵原有城鎮(zhèn)人口大量向中心城鎮(zhèn)集中，維持現(xiàn)有社會服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模，限制新增社會服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，嚴格控制新增產(chǎn)業(yè)用地，并引導(dǎo)現(xiàn)有工業(yè)進行淘汰。金壇市現(xiàn)有20個撤并鎮(zhèn)以及吳江市的廟港、屯村、莘塔、銅羅、宛坪等撤并鎮(zhèn)，基本上都屬于農(nóng)村社區(qū)型。該類型撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)完全放棄了鎮(zhèn)區(qū)原有的城鎮(zhèn)性質(zhì)和城鎮(zhèn)功能，弱化了公共服務(wù)職能，也造成了城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計意義上的瞬間減少，從而一定程度上影響了該地區(qū)城鎮(zhèn)化的進程。3.2.2城鎮(zhèn)社區(qū)型城鎮(zhèn)社區(qū)型是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，被撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)作為城鎮(zhèn)社區(qū)進行管理，將其城鎮(zhèn)的職能予以一定程度保留，作為保留鎮(zhèn)區(qū)的功能補充。該類型鎮(zhèn)區(qū)鼓勵人口的適度集聚，并根據(jù)保留職能的不同分為以居住職能為主的居住飛地和以工業(yè)職能為主的工業(yè)飛地，前者保留若干居住小區(qū)，并配套適量的公共服務(wù)設(shè)施，為居民生活服務(wù)；后者保留發(fā)展條件較好的工業(yè)小區(qū)，配以適當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施，為生產(chǎn)服務(wù)。吳江市除了廟港、屯村、莘塔、銅羅、宛坪等農(nóng)村社區(qū)型撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)外，其他撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)均屬于城鎮(zhèn)社區(qū)型，其中青云、梅堰、南麻等撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)屬于工業(yè)社區(qū)。3.2.3“管理區(qū)”型“管理區(qū)”型鎮(zhèn)區(qū)是對撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)采取的針對性管理措施的總稱。蘇南地區(qū)一些發(fā)達的縣市，如太倉市將所轄15個撤并鎮(zhèn)區(qū)全部以“管理區(qū)”的形式，采取了系統(tǒng)而有效的政策和措施進行管理。太倉市將所屬撤并鎮(zhèn)“管理區(qū)”分為融入城鎮(zhèn)型、居住功能型、特色保護型和工業(yè)配套型四大類，并對各類“管理區(qū)”的規(guī)模、配套設(shè)施、環(huán)境建設(shè)等方面進行了政策引導(dǎo)。“管理區(qū)”型鎮(zhèn)區(qū)與農(nóng)村社區(qū)型和城鎮(zhèn)社區(qū)型鎮(zhèn)區(qū)存在一定的差異性，也存在一定的相同點，但其實質(zhì)是將各類撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)統(tǒng)一管理的政策創(chuàng)新。3.3蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的異化蘇南地區(qū)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的種類繁多正說明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程的“亂象頻生”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并原本是以精簡政府機構(gòu)、優(yōu)化管理體制、提升管理效率，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理、集約、高效發(fā)展為主要目的，但是在實施過程中卻異化為短時期快速提升地區(qū)城鎮(zhèn)化水平，間接助推中心城區(qū)擴張的手段之一。而且在制度設(shè)計過程中決策者完全忽略了被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的政策引導(dǎo)，使撤并鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并中的“盲區(qū)”，也成為了城鎮(zhèn)化進程的“犧牲品”。從筆者的實地調(diào)研來看，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并“調(diào)整”城鎮(zhèn)人口數(shù)量的實例不勝枚舉，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并并未使一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚能力以及實力得到有效提升，相反卻起到了抑制的作用。以金壇市為例，2000年除中心城區(qū)（含金城鎮(zhèn)）外，金壇14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)人口共為8.33萬人，占市域城鎮(zhèn)人口總量的41.16%。而到2010年底，金壇市除中心城區(qū)（含金城鎮(zhèn)）外的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有城鎮(zhèn)人口僅有5.2萬人，占市域城鎮(zhèn)人口比例也下降到18.95%。在大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并推動下，由于保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量少，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“忽略不計”，中心城區(qū)獲得了更多的發(fā)展指標(biāo)和機會。而且保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展機遇也受到影響，鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)推進緩慢，撤并鎮(zhèn)更是出現(xiàn)大量萎縮、消亡的現(xiàn)象。4、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并整體制度設(shè)計的缺陷，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)面臨一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至鄉(xiāng)村地區(qū)都無法觸及的獨特問題。筆者通過實地調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)在行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)等方面面臨的問題較為突出。4.1行政管理體系重組，鎮(zhèn)區(qū)出現(xiàn)“管理真空”鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體系得到了完全重組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的主體和重心會逐步轉(zhuǎn)移到保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“管理真空”。與此同時，撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)依然擁有集鎮(zhèn)的功能和空間實體，行政管理的“真空”將使撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施維護、集鎮(zhèn)建設(shè)管理處于停滯狀態(tài)，原有長期形成的鎮(zhèn)區(qū)道路、橋梁等市政公用設(shè)施甚至?xí)獾狡茐模瑢Ξ?dāng)?shù)劓?zhèn)區(qū)居民的生活和鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展極為不利。例如在金壇市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)被視作農(nóng)村社區(qū)，以行政村的管理體制對鎮(zhèn)區(qū)進行管理，這不僅是對原有鎮(zhèn)區(qū)資源的浪費，也無法起到有效的管理、引導(dǎo)發(fā)展的作用，經(jīng)過數(shù)年持續(xù)后，金壇市域內(nèi)的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)大多面臨著景觀風(fēng)貌惡化、環(huán)境臟亂等問題。吳江市域內(nèi)的撤并鎮(zhèn)雖然多屬于城鎮(zhèn)社區(qū)型鎮(zhèn)區(qū)，但其行政管理職能依然受到了大幅削減，社區(qū)已不具備政府行政職能，撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)面貌同樣也面臨管理缺位的挑戰(zhàn)。4.2經(jīng)濟發(fā)展動力喪失，經(jīng)濟實體呈現(xiàn)逐步“消亡”狀態(tài)蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并多數(shù)是“以強并弱”，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平原本相對較低，隨著行政中心的遷移、行政職能的喪失，其鎮(zhèn)區(qū)地位下降的趨勢將更加明顯，其經(jīng)濟發(fā)展動力以及經(jīng)濟功能將隨之萎縮和弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，被撤并鎮(zhèn)眾多企業(yè)會隨著行政區(qū)劃調(diào)整發(fā)生遷移，有的遷入保留鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，有的直接遷入城區(qū)，撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展日益緩慢，加之行政體系的瓦解、無行政力量的推動，其經(jīng)濟發(fā)展甚至?xí)霈F(xiàn)倒退，吳江市域內(nèi)的部分撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)就面臨經(jīng)濟實體遷移、經(jīng)濟衰退的困境。此外，還會產(chǎn)生新的問題是：撤并鎮(zhèn)功能的衰減，與保留鎮(zhèn)、甚至中心城區(qū)功能和空間快速膨脹并存，而從土地指標(biāo)上看，撤并鎮(zhèn)因企業(yè)外遷、城鎮(zhèn)功能減弱的土地指標(biāo)并不能快速而有效地轉(zhuǎn)化成為保留鎮(zhèn)和中心城區(qū)的土地擴張指標(biāo)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并也間接導(dǎo)致了土地的無序、粗放利用。4.3公共服務(wù)供給縮減，吸引、集聚能力逐步下降公共服務(wù)設(shè)施供給不足已經(jīng)成為撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)面臨的棘手問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并總是伴隨著學(xué)校、醫(yī)院等基本公共服務(wù)設(shè)施的合并或重組，由于行政中心外遷、經(jīng)濟功能衰退，撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的吸引力已大不如前，原有的公共服務(wù)設(shè)施由于行政管理缺位、財政收入不足等因素影響已無力維持，鎮(zhèn)區(qū)城鎮(zhèn)人口也逐步向保留鎮(zhèn)或中心城區(qū)遷移，人口總量逐步減少。例如2000年時，吳江全市共有幼兒園40所，小學(xué)165所和鎮(zhèn)醫(yī)院19所，到2009年，進過頻繁的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，吳江市幼兒園、小學(xué)和鎮(zhèn)醫(yī)院的數(shù)量分別減少到37所、37所和15所；與此同時，金壇市的幼兒園、小學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的數(shù)量也由2000年的225所、47所、24所，下降到2009年的32所、30所、13所。教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并而逐步減少，不僅對撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)居民的生活產(chǎn)生不便，也對鎮(zhèn)區(qū)周邊廣大農(nóng)村地區(qū)的居民產(chǎn)生了不利影響，更不利于農(nóng)村地區(qū)的本地城鎮(zhèn)化進程。5、快速城鎮(zhèn)化背景下撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)作用的再認識和發(fā)展路徑探析撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展雖然面臨著諸多現(xiàn)實困境，但是在筆者對蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在我國快速城鎮(zhèn)化的大背景下，蘇南地區(qū)撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)在緩解大量本地城鎮(zhèn)化人口壓力、引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)社會公共服務(wù)健康發(fā)展等方面具有一定的積極作用。5.1撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)作用的再認識5.1.1承上啟下：“自下而上”與“自上而下”城鎮(zhèn)化的結(jié)合點作為我國經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，蘇南地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程具有一定的代表性。從發(fā)展歷史上看，蘇南的鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)過多次土地改革、產(chǎn)權(quán)改革后，其發(fā)展活力得到有效釋放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速崛起，形成了具有鮮明特色的“自下而上”的城鎮(zhèn)化模式；與此同時，政府目前也正發(fā)揮其調(diào)控作用，采取了多種措施推進本地城鎮(zhèn)化進程，如新農(nóng)村建設(shè)、撤村并點等等，也逐步構(gòu)成了“自上而下”的城鎮(zhèn)化體系。撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)位于“自下而上”與“自上而下”城鎮(zhèn)化的結(jié)合點，可以充實“農(nóng)村—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—城區(qū)”城鎮(zhèn)化體系的中間層，形成中間過渡。與此同時，撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)一方面可以一定程度發(fā)揮引導(dǎo)周邊農(nóng)民集聚的作用，適度分解城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)快速擴張的壓力，另一方面也能發(fā)揮“亦城亦鄉(xiāng)”的特點，形成城鎮(zhèn)輻射鄉(xiāng)村與農(nóng)民進駐城鎮(zhèn)的“轉(zhuǎn)換站”，從而引導(dǎo)健康城鎮(zhèn)化發(fā)展。在吳江市經(jīng)歷數(shù)輪區(qū)劃調(diào)整后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量雖然由2000年的21個調(diào)整為2009年的10個，減少了52.4%，但是撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口占全市城鎮(zhèn)人口比重僅由2000年的27.7%下降為2009年的23.6%。可以看出，吳江市撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)一定程度上起到了集聚城鎮(zhèn)人口的作用。5.1.2左右逢源：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施布局的均衡點在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展已經(jīng)成為各級政府的主要發(fā)展目標(biāo)。而蘇南地區(qū)的撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)不論從區(qū)位條件，還是發(fā)展基礎(chǔ)方面都有條件在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展方面起到積極作用。從區(qū)位條件上看，撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)地處廣大農(nóng)村地域內(nèi)部，具有良好的交通可達性，便于聯(lián)系、銜接、輻射農(nóng)村地區(qū)；從發(fā)展基礎(chǔ)上看，撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)往往具有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)和建設(shè)基礎(chǔ)，從基本公共服務(wù)設(shè)施投放的角度，撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)比廣大農(nóng)村地區(qū)擁有絕對的優(yōu)勢，便于降低公共服務(wù)設(shè)施的供給成本，也利于形成集聚效應(yīng)。因此，在民生優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展要求下，蘇南地區(qū)的撤并鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)有條件，也有能力成為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施布局的關(guān)鍵節(jié)點，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化過程中起到重要作用。5.2撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展路徑探析基于以上分析，筆者認為在快速城鎮(zhèn)化時期城市進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)該謹慎為先，更應(yīng)當(dāng)考慮周全被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展問題。換句話說，應(yīng)該考慮發(fā)展主體的發(fā)展訴求，更應(yīng)當(dāng)考慮被剝奪發(fā)展權(quán)力地區(qū)的生計、公平問題。因此，筆者認為，當(dāng)前“一刀切”式的行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)當(dāng)暫緩，而被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)不能全面消亡，而應(yīng)部分職能得到“再生”。撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)“再生”的功能基礎(chǔ)是公共服務(wù)，應(yīng)以保障最低生活服務(wù)公平性為基礎(chǔ)，使得不同地區(qū)的居民取