有關(guān)開發(fā)區(qū)土地集約利用的實踐探索

PAGEPAGE有關(guān)開發(fā)區(qū)土地集約利用的實踐探索摘要：開發(fā)區(qū)再開發(fā)中土地利用與一次開發(fā)具有差異，兩者發(fā)展階段不同，注重的目標(biāo)也存在差異，一次開發(fā)中注重量的擴(kuò)張，土地粗放發(fā)展不可避免，與一次開發(fā)不同，再開發(fā)注重質(zhì)的提升，土地集約利用勢在必行；開發(fā)區(qū)功能完善是宏觀上土地集約利用的內(nèi)涵，產(chǎn)業(yè)的更新升級是開發(fā)區(qū)土地集約利用的動力，空間上的高強(qiáng)度開發(fā)是土地集約利用的外在表現(xiàn)，制度監(jiān)管是開發(fā)區(qū)土地集約利用的保障。1.重新審視開發(fā)區(qū)一次開發(fā)1.1開發(fā)區(qū)一次開發(fā)背景城市開發(fā)區(qū)是以實行一定開放政策為特征的特定地區(qū)[1]。當(dāng)時開發(fā)區(qū)設(shè)置包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的國際背景和計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的國內(nèi)背景。1.1.1國際背景20世紀(jì)80年代初，國際制造業(yè)在經(jīng)歷了向日本和亞洲四小龍的第一、二輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后，正在向我國沿海地區(qū)城市進(jìn)行第三次轉(zhuǎn)移階段。我國設(shè)立即為了承接外資，成為外向經(jīng)濟(jì)聚集地、外向型工業(yè)化的主戰(zhàn)場。1.1.2國內(nèi)背景中國創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)取得的成績具有密切的關(guān)聯(lián)性，特區(qū)在開放政策和措施方面進(jìn)行試驗探索，并取得了一定的成績。1983年底和1984年初，鄧小平同志視察深圳、珠海、廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)，提出：“除了現(xiàn)在的特區(qū)之外，可以考慮再開放幾個點(diǎn)，增加幾個港口城市，這些地方不叫特區(qū)，但可以實行特區(qū)的某些政策?！币虼?，在一部分沿海大城市的特定區(qū)域繼續(xù)實行一些特殊的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，這個特定區(qū)域即為城市開發(fā)區(qū)。與經(jīng)濟(jì)特區(qū)功能類似，開發(fā)區(qū)也是中國探索市場經(jīng)濟(jì)的試驗田，具有試驗和示范的作用。1.2開發(fā)區(qū)一次開發(fā)中土地開發(fā)特征1.2.1政府對土地的大量前期投入政府對開發(fā)區(qū)的前期投入是比較全面的，除稅收和財政優(yōu)惠政策外，政府對開發(fā)區(qū)的土地的前期投入包括：（1）政府利用行政手段征得農(nóng)村集體土地并轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?；?）將生地變?yōu)槭斓兀瑢ν恋剡M(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，達(dá)到“五通一平”或“七通一平”。開發(fā)區(qū)的一次開發(fā)以新征新占用地為主，政府將生地變?yōu)槭斓氐某杀据^大，每平方公里約為1億至1.5億，這也在一定程度上決定了政府希望盡快得到回報的愿望。1.2.2土地政策門檻低由于開發(fā)區(qū)在我國“一哄而上”的情況，開發(fā)區(qū)引資成為開發(fā)區(qū)在競爭中立于不敗的重中之重，因此，開發(fā)區(qū)紛紛利用土地優(yōu)勢來吸引企業(yè)入駐，開發(fā)區(qū)競相以低地價甚至零地價來招商。開發(fā)商征用土地，只要憑立項文件，就可以到土地部門申請用地，企業(yè)用地多少同企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、注冊資本、實際需求及資金實力，都沒有嚴(yán)格的審核規(guī)定。導(dǎo)致了開發(fā)區(qū)中企業(yè)“圈地”現(xiàn)象，盡量多占地，主要有以下幾種情況：（1）企業(yè)提前購買發(fā)展預(yù)留用地，一次性拿到近、中、遠(yuǎn)期用地，而實際上，中期用地用不完，遠(yuǎn)期用地則遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求，于是為了“鋪滿”用地，已建設(shè)用地則以低層和綠地的形式出現(xiàn)；（2）企業(yè)多拿地，剩余土地用于出租而獲得收益；（3）企業(yè)由于資金不足或撤資導(dǎo)致的建設(shè)停滯和投資商只炒地皮,不投資開發(fā)，坐等土地升值等土地荒蕪現(xiàn)象。1.2.3土地利用重批租輕監(jiān)管開發(fā)區(qū)由于土地財政，政府千方百計出讓土地，地方財政收入與土地出讓成正比，土地用途轉(zhuǎn)變增值的收益分配中，政府大約得60%-70%，地方政府以非市場化的方式低價征地，高價出讓模式得到的收益已經(jīng)成為不少地方創(chuàng)造政績、增加財政收入等的重要來源。而企業(yè)多拿地少建設(shè)的原因和目的多樣，土地閑置不可避免。而政府土地執(zhí)法監(jiān)管乏力，對征后土地的使用不聞不問或任其放任，國家頒布的《閑置土地處置條例》執(zhí)行力度不夠。1.2.4土地開發(fā)重經(jīng)濟(jì)效益輕綜合效益不可否認(rèn)，開發(fā)區(qū)在吸引外資、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了巨大的作用，經(jīng)濟(jì)總體效益明顯，但是開發(fā)區(qū)卻忽略了社會、生態(tài)等方面的效益，開發(fā)區(qū)建設(shè)了大量的工業(yè)廠房，而在居住設(shè)施、社會保障、生態(tài)環(huán)境等的建設(shè)還存在顯著的不足。1.3開發(fā)區(qū)一次開發(fā)土地不集約表現(xiàn)1.3.1功能單一導(dǎo)致開發(fā)區(qū)對主城依賴較大開發(fā)區(qū)重生產(chǎn)功能輕綜合功能，開發(fā)區(qū)在居住、就學(xué)、醫(yī)療、文化娛樂等功能上還要依賴主城，職住分離導(dǎo)致了鐘擺交通漸趨嚴(yán)重，上下班時間過長，人們呆在車中的時間往往超過一個小時，甚至超過每天正常同家人休閑的時間，于是在郊區(qū)工作的人希望在郊區(qū)居住的愿望越來越迫切。城市嚴(yán)格的功能分區(qū)不僅導(dǎo)致城市的呆板，更重要的是過長的出行降低了城市的效率。1.3.2產(chǎn)業(yè)低下導(dǎo)致開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)效益較差由于建設(shè)強(qiáng)度偏低，加之土地上產(chǎn)業(yè)主要為較低端的制造業(yè)，我國開發(fā)區(qū)空間效益較差，并且開發(fā)區(qū)之間差異較大，既有區(qū)域、城市間的，也有城市內(nèi)部不同等級開發(fā)區(qū)之間的。以2009年寧波市開發(fā)區(qū)單位面積工業(yè)總產(chǎn)值為例，效益最好的和效益最差的相差了近10倍；國家級開發(fā)區(qū)大于省級開發(fā)區(qū)和市縣級開發(fā)區(qū)，同時同世界先進(jìn)開發(fā)區(qū)比較，我國的開發(fā)區(qū)還具有一定的差距。1.3.3空間無序蔓延導(dǎo)致的空間建設(shè)強(qiáng)度低下由于開發(fā)區(qū)的土地批地很快，為了招更多的商、引更多的資，開發(fā)區(qū)又必須新征更多的土地供企業(yè)選擇，因此開發(fā)區(qū)在一輪又一輪的“光圈”擴(kuò)張中迅速擴(kuò)大。與世界上其他國家和地區(qū)的開發(fā)區(qū)相比，我國開發(fā)區(qū)面積較大，2006年整頓結(jié)束以后，開發(fā)區(qū)每個開發(fā)區(qū)的平均面積仍然達(dá)到6.35平方公里，遠(yuǎn)大于臺灣的出口加工區(qū)平均面積0.61平方公里。另一個特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)土地上進(jìn)行低強(qiáng)度的物質(zhì)建設(shè)，原因主要有二：其一是開發(fā)區(qū)以低價甚至零低價轉(zhuǎn)讓土地，造成土地“多拿少用”情況；其二，企業(yè)為了少出現(xiàn)閑置用地，開發(fā)區(qū)制造業(yè)廠房以一、二層為主以此來盡量多占地。1.4對開發(fā)區(qū)一次開發(fā)的正確看待對于開發(fā)區(qū)一次開發(fā)呈現(xiàn)的不集約現(xiàn)象，許多學(xué)者提出了批評，也有部分學(xué)者認(rèn)為在城市化、工業(yè)化過程中造成一定土地浪費(fèi)是不可避免的。筆者認(rèn)為開發(fā)區(qū)的不集約現(xiàn)象固然要避免，但是發(fā)展階段不同，關(guān)注的問題存在差異。在開發(fā)區(qū)一次開發(fā)的階段，主要是依靠土地、勞動力、資本等要素的投入，通過擴(kuò)大再生產(chǎn)的外延發(fā)展模式來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長。2007年，寧波十四個省級及以上開發(fā)區(qū)建成面積達(dá)到近140km2,累計基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá)750多億元，累計利用外資100多億美元，就業(yè)人口超過60萬。但是粗放、外延的發(fā)展模式不可持續(xù)性已經(jīng)凸顯，在國家出臺了一系列土地政策之后，開發(fā)區(qū)已經(jīng)不能隨意進(jìn)行土地擴(kuò)張，為了實現(xiàn)開發(fā)區(qū)的項目引進(jìn)，一些開發(fā)區(qū)將目光紛紛轉(zhuǎn)向一次開發(fā)中不集約的土地，紛紛進(jìn)行“零地”招商，對開發(fā)區(qū)建成區(qū)進(jìn)行再開發(fā)是開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型的必要，已經(jīng)在長三角等先發(fā)開發(fā)區(qū)中普遍出現(xiàn)。2.開發(fā)區(qū)再開發(fā)相關(guān)進(jìn)展及特點(diǎn)2.1開發(fā)區(qū)再開發(fā)背景隨著國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢以及我國城市建設(shè)的新動向，開發(fā)區(qū)再開發(fā)背景包括世界產(chǎn)業(yè)格局變遷的國際背景和城市轉(zhuǎn)型的國內(nèi)背景。2.1.1國際背景從國際產(chǎn)業(yè)態(tài)勢看，第四次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要是從我國沿海地區(qū)向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移以及向越南、印度等周邊亞洲國家轉(zhuǎn)移。與此同時，隨著國際第四次產(chǎn)業(yè)革命來臨，世界各國把發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，搶占新的國際競爭制高點(diǎn)，我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也主要在我國的東部沿海聚集。作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體的開發(fā)區(qū)必須對我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局的變動作出及時的應(yīng)對。2.1.2國內(nèi)背景我國經(jīng)過幾十年的粗放發(fā)展之后，集約發(fā)展已經(jīng)迫在眉睫，土地城市化遠(yuǎn)快于人口城市化，因此國家出臺了一系列關(guān)于土地集約利用的新舉措。開發(fā)區(qū)是我國過去城市擴(kuò)張的主戰(zhàn)場，2003年時開發(fā)區(qū)面積已經(jīng)超過了當(dāng)時主城面積，因此，開發(fā)區(qū)的存量優(yōu)化是集約發(fā)展的重要手段。同時，我國開發(fā)區(qū)也在向綜合新城轉(zhuǎn)型，“三為主、兩致力、一促進(jìn)”方針的逐步實施，表明了我國開發(fā)區(qū)的城市化趨勢漸趨明顯，在開發(fā)區(qū)空間邊界擴(kuò)張受到限制的情況下，開發(fā)區(qū)的再開發(fā)是實現(xiàn)城市、開發(fā)區(qū)集約發(fā)展的必經(jīng)之路。2.2開發(fā)區(qū)再開發(fā)中土地利用出現(xiàn)的新特征2.2.1再開發(fā)中出現(xiàn)“多”功能由于開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展的實際需要，或者開發(fā)商為了追求更高的土地價值，筆者在開發(fā)區(qū)中多次看到再開發(fā)中將工業(yè)用地置換為公共服務(wù)設(shè)施用地、居住用地以及基礎(chǔ)設(shè)施用地。如蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)沿市心路兩側(cè)再開發(fā)了酒店和大高檔居住。2.2.2再開發(fā)中出現(xiàn)“新”產(chǎn)業(yè)與一次開發(fā)不同，由于開發(fā)區(qū)的空間瓶頸逐漸顯現(xiàn)，開發(fā)區(qū)對引進(jìn)制造業(yè)的興趣大減，取而代之的是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，隨著我國制造業(yè)從東部向中西部的轉(zhuǎn)移，原制造業(yè)用地上置換進(jìn)來大量的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。如蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)沿市心路兩側(cè)再開發(fā)了大量的現(xiàn)代辦公樓宇。2.2.3再開發(fā)中出現(xiàn)“高”強(qiáng)度空間開發(fā)區(qū)再開發(fā)轉(zhuǎn)變原有粗放發(fā)展模式，在空間上的最直接表現(xiàn)就是物質(zhì)空間的高強(qiáng)度建設(shè)，無論是辦公、居住和文化娛樂等公共服務(wù)建筑都趨向高層。如蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)沿市心路兩側(cè)再開發(fā)建筑明顯高于未再開發(fā)的工廠。2.3開發(fā)區(qū)再開發(fā)中土地集約利用方式2.3.1開發(fā)區(qū)已建區(qū)再利用“再利用”意為“已利用”，表明被開發(fā)土地已經(jīng)有一定的城市功能，由于經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、環(huán)境功能等原因,某一特定地塊現(xiàn)有功能不再適合新的發(fā)展要求而產(chǎn)生的再利用。再利用中通過對一次開發(fā)中土地不集約利用進(jìn)行再利用。2.3.1開發(fā)區(qū)建成區(qū)填充式利用本文的填充式開發(fā)主要指建成區(qū)內(nèi)部閑置用地的重新利用，有以下三種主要的形式：（1）灰色場地：不能開發(fā)的地塊，如河道藍(lán)線，綠線等以內(nèi)的不能開發(fā)的用地，放任其自然狀態(tài)。江寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)秦淮新河沿線為河道綠線，不能開發(fā)為城市的經(jīng)濟(jì)用地，但是可以利用其開發(fā)為公共開放空間；（2）閑置土地：由于開發(fā)區(qū)在成立之初的準(zhǔn)入門檻低，開發(fā)區(qū)以土地招商的政策導(dǎo)致很多企業(yè)“囤地”，多拿地，少開發(fā)導(dǎo)致閑置用地過多，以荒地和大面積的綠地等形式存在；（3）戰(zhàn)略性保留用地：是開發(fā)區(qū)規(guī)劃的服務(wù)用地或商業(yè)用地，但是現(xiàn)階段還沒有開發(fā)的條件，土地以“荒地”的形式存在。如昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)正在建設(shè)的前進(jìn)路兩側(cè)的用地即是上階段戰(zhàn)略性保留的用地，如今打造城市東部副中心，建設(shè)區(qū)域公共設(shè)施服務(wù)帶的條件已經(jīng)成熟。3.開發(fā)區(qū)再開發(fā)中土地集約利用策略3.1功能完善是再開發(fā)中土地集約利用的內(nèi)涵開發(fā)區(qū)土地所承載的功能類型、比例、等級直接決定了開發(fā)區(qū)在城市中的定位，反映了土地資源配置和產(chǎn)業(yè)空間布局的狀況。同臺灣出口加工區(qū)中工業(yè)用地比例達(dá)到70%-80%不同，我國開發(fā)區(qū)面積大得多，開發(fā)區(qū)單一生產(chǎn)功能的發(fā)展已經(jīng)證明了對城市交通、公共服務(wù)設(shè)施帶來極大的壓力，同時也會產(chǎn)業(yè)過于單一的城市結(jié)構(gòu)。隨著產(chǎn)業(yè)、人口的集聚，東部沿海發(fā)展較好的開發(fā)區(qū)正在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級和人口工作和生活的聚集，開發(fā)區(qū)由工業(yè)化轉(zhuǎn)向城市化的趨勢不可避免，筆者認(rèn)為開發(fā)區(qū)雖然有城市化發(fā)展的趨向，但是開發(fā)區(qū)的顯著特點(diǎn)還是在一定時間內(nèi)更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能，產(chǎn)業(yè)用地的比例應(yīng)當(dāng)仍然高于一般的城市用地中產(chǎn)業(yè)用地的比例，同時應(yīng)當(dāng)配置服務(wù)于園區(qū)其他各項非產(chǎn)業(yè)用地，包括生活和服務(wù)用地，盡量拉近就業(yè)—居住—服務(wù)的空間距離，在城市整體結(jié)構(gòu)上避免嚴(yán)格的功能分區(qū)，增加土地的混合利用，減少因功能分割而引起的空間出行。因此，在開發(fā)區(qū)的再開發(fā)中，不僅僅是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的升級，同樣重要的是在開發(fā)區(qū)配套服務(wù)和生活設(shè)施，包括醫(yī)療、就學(xué)、文化娛樂、居住及其生活設(shè)施等，積極推行開發(fā)區(qū)“退二優(yōu)二”、“退二進(jìn)三”、“退二進(jìn)居”和“退二進(jìn)綠”達(dá)到的用地結(jié)構(gòu)。3.2產(chǎn)業(yè)升級是再開發(fā)中土地集約利用的支撐從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，土地趨向發(fā)揮其最高經(jīng)濟(jì)效益，由此推動著產(chǎn)業(yè)的不斷更新升級，開發(fā)區(qū)土地產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅關(guān)系到開發(fā)區(qū)自身的活力和效率，同時也影響著城市甚至區(qū)域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。開發(fā)區(qū)再開發(fā)過程同時也是產(chǎn)業(yè)類型、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程，更高級能級、更優(yōu)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)無疑能夠促進(jìn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益，提升土地的集約利用。目前開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的主要形式有以下幾種：（1）企業(yè)自身的升級。包括產(chǎn)業(yè)鏈縱深發(fā)展、由制造業(yè)向研發(fā)的升級等；（2）騰籠換鳥。開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移一批不符合園區(qū)發(fā)展的企業(yè)，重新進(jìn)行“選資”，引入符合開發(fā)區(qū)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)。木瀆金橋開發(fā)區(qū)位于歷史悠久的江南著名古鎮(zhèn)木瀆鎮(zhèn)，占地5平方公里，十三年已入駐了1000多家中小企業(yè)，但產(chǎn)業(yè)定位不明晰，企業(yè)類型龐雜，2010年9月29日啟動開發(fā)金橋汽車零部件產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，占地2300畝，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的“二次引進(jìn)”，但是目前開發(fā)區(qū)已經(jīng)沒有剩余土地，未開發(fā)凈地已幾乎為零，土地、廠房都已有項目、企業(yè)使用和入駐，在國家對開發(fā)區(qū)土地政策趨緊的情況下，開發(fā)區(qū)只有大力回購?fù)恋?、廠房資源，建設(shè)多層、耐承重的高層高容積率新型廠房，廠房有外環(huán)道可供集裝箱車開到二、三層，這種廠房適用于機(jī)電一體化企業(yè)。與以往模式不同的是，新引進(jìn)企業(yè)都不占用新的土地資源，他們分別租用舊廠房和拆舊建新的廠房，從而以“零地”招商突破了土地資源瓶頸的制約，這種模式是典型的開發(fā)區(qū)空間集約發(fā)展之路。3.3空間形態(tài)是再開發(fā)中土地集約利用的表征國家對開發(fā)區(qū)土地審批政策趨向嚴(yán)格，開發(fā)區(qū)邊界擴(kuò)張受到限制，因此充分利用既有土地是土地集約利用的重要手段。3.3.1盤活閑置用地造成土地閑置浪費(fèi)的原因較多，如開發(fā)區(qū)初期以土地?fù)Q發(fā)展模式、審批權(quán)限下放而缺乏宏觀調(diào)控、開發(fā)區(qū)土地價格低導(dǎo)致企業(yè)“屯地”等待土地升值、另外后期執(zhí)法不到位，不能及時收回閑置土地，導(dǎo)致后來企業(yè)的效仿。為此國務(wù)院下達(dá)《閑置土地處置辦法》地，對違反出讓合同約定，逾期不開發(fā)建設(shè)，甚至長期閑置的土地，通過收取閑置費(fèi)、協(xié)議收回、無償收回，所得土地進(jìn)行重新開發(fā)。即對既有工業(yè)用地進(jìn)行排查，積極鼓勵不符合開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、效益低下、環(huán)境污染較大的企業(yè)遷出開發(fā)區(qū)，從而重新對其土地進(jìn)行合理集約利用，“騰籠換鳥”的方式在開發(fā)區(qū)空間明顯受限的情況下已經(jīng)在各開發(fā)區(qū)普遍展開。3.3.2減少“綠化”用地目前我國開發(fā)區(qū)建設(shè)密度普遍較低的一個重要原因就是企業(yè)內(nèi)部綠化率過高，這是“土地閑置”的“隱性”表現(xiàn)，與其它很多企業(yè)土地“圈而不用”不同，這些企業(yè)的做法更加“高明”，導(dǎo)致了開發(fā)區(qū)“一片綠”而缺乏公共開發(fā)空間的現(xiàn)象，土地大量浪費(fèi)。因此，對已經(jīng)開發(fā)的企業(yè)，督促企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)再建設(shè)，否則開發(fā)區(qū)與企業(yè)協(xié)商土地回收再開發(fā)。3.3.3向空中拓展空間由于開發(fā)區(qū)土地價值較低，因此建設(shè)強(qiáng)度較小，老城區(qū)的工業(yè)用地的強(qiáng)度就大很多，如杭州老城區(qū)已建和在建工業(yè)項目的平均容積率約為1.2，市里已將純工業(yè)項目的容積率控制在1.6至1.7，工業(yè)兼研發(fā)項目的容積率控制在1.6至2.0，綜合項目的容積率定在2以上。再開發(fā)中借鑒新加坡經(jīng)驗，新加坡工業(yè)園區(qū)其標(biāo)準(zhǔn)廠房層數(shù)極多，老廠房一般為4