房地產(chǎn)稅改革專題報告路徑、估算總額、預(yù)期影響、海外經(jīng)驗

房地產(chǎn)稅改革專題報告-路徑、估算總額、預(yù)期影響、海外經(jīng)驗1、中國房地產(chǎn)稅幾經(jīng)更迭尚未完善，全國全面落地征收仍需等待長期經(jīng)驗的反饋1.1

“房產(chǎn)稅”實際為“房地產(chǎn)稅”的一個子集房地產(chǎn)稅是一個綜合性的概念，一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟活動過程有直接關(guān)系的稅（包括房產(chǎn)稅）都屬于

房地產(chǎn)稅，涉及房地產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)：土地購置、開發(fā)、保有、交易等。其中“房產(chǎn)稅”是保有環(huán)節(jié)的

一種稅收?！胺慨a(chǎn)稅”實際為“房地產(chǎn)稅”的一個子集。房產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅，其征稅對象為房產(chǎn)，而房

地產(chǎn)稅征稅對象既包括房產(chǎn)又包括土地。1.2

房地產(chǎn)稅的歷史沿革：居民住房納入征收體系、立法穩(wěn)妥推進、試點擴容三階

段漸進迎來房地產(chǎn)稅的重要變革第一階段：房地產(chǎn)稅稅種劃分逐步明確，其中房產(chǎn)稅從只對經(jīng)營性住房征收到對居民住房

征收試點

中國的“房地產(chǎn)稅”概念最早于

1950

年提出，當(dāng)時全國統(tǒng)一征收的

14

個稅種就包括了房產(chǎn)稅和地產(chǎn)

稅，1951

年合并為城市房地產(chǎn)稅，并制定了相關(guān)稅率。1984

年，房地產(chǎn)稅正式提出，并且開始了房

地產(chǎn)稅稅種的劃分。

其中我們現(xiàn)在所頻繁提及的保有環(huán)節(jié)的“房產(chǎn)稅”是

1986

年全國人大授權(quán)國務(wù)院

依照《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》開征的稅種，當(dāng)時土地是國有的，沒有拍賣和轉(zhuǎn)讓，土地

并沒有價值，當(dāng)時對個人非經(jīng)營用房免納房產(chǎn)稅，征收對象為營業(yè)性房屋和出租房屋。到了

2003

年

10

月的十六屆三中全會，第一次提出對居民住房征稅，當(dāng)時提出叫做物業(yè)稅。因為在稅

收法律里面對財產(chǎn)所得征稅是比較嚴(yán)肅的。當(dāng)時提出的框架核心點有：1）對居民住房征稅；2）對

交易建設(shè)環(huán)節(jié)的稅收要進行整合，保有環(huán)節(jié)增加、交易環(huán)節(jié)降低；3）隱含普遍征收作為地方稅收的

來源。這幾個核心點也是借鑒了歐美國家對于房產(chǎn)稅的定位，也是借鑒其他國家上百年的經(jīng)驗。在

這之后進行了所謂的空轉(zhuǎn)試點，當(dāng)時有北京的亦莊、寧夏、南京、丹東進行了試點。空轉(zhuǎn)時點實質(zhì)

上是對怎樣評估房屋價值的試點，當(dāng)時是按房產(chǎn)評估值征收。2010

年

5

月，國務(wù)院首次明確提出“逐步推進房產(chǎn)稅改革”，并于

2011

年，上海和重慶兩地，在房產(chǎn)

稅的框架內(nèi)啟動了把居民住房的一部分納入到征稅范圍的改革試點。從

2010

年

3

月開始，財政部稅

政司地方稅處，對

1986

年出臺的《城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅暫行條例》進行修訂，取消其中關(guān)于對城鎮(zhèn)住宅免

征城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅的優(yōu)惠待遇。第二階段：房地產(chǎn)稅立法穩(wěn)妥推進2017

年初步明確“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”的原則和按照“評估值”征收房地產(chǎn)稅的辦法。市場評估值是基于房屋的原值和

現(xiàn)有價值，以及考慮到房地產(chǎn)市場所處的環(huán)境、周邊同類房產(chǎn)的價值等進行系統(tǒng)評估，進而得出相

應(yīng)的納稅份額。2018

年以來，不同層級不同部門的領(lǐng)導(dǎo)不僅就房地產(chǎn)稅的表態(tài)日益密集，其中也不乏具體配套政策

的落地。隨著房地產(chǎn)稅立法進程的加快，房地產(chǎn)稅全面開征也漸行漸近。1）首先，不動產(chǎn)登記平臺

實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)使得征稅統(tǒng)計的技術(shù)性難點得以克服。2018

年

6

月，不動產(chǎn)登記平臺實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，

同年

7

月國務(wù)院還將“房產(chǎn)交易登記”納入大督查文件內(nèi)，范圍涵蓋

31

個省市區(qū)。2）其次，房地產(chǎn)稅

立法進程開始加快，試點工作在加速推進和落地。2018

年

3

月，外交部黨委書記、副部長張業(yè)遂提

出全國人大常委會明確了稅收法定的改革路線圖和時間表。2021

年以來房地產(chǎn)稅被高頻提及：5

月財

政部等

4

部門召開房地產(chǎn)稅改革試點工作座談會，8

月財政部指出積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改

革，10

月

23

日全國人大常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作。3）政府調(diào)

控房地產(chǎn)的意愿持續(xù)，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場將成為房地產(chǎn)稅出臺的重要目的。2018

年

7

月，國家統(tǒng)計局

新聞發(fā)言人毛盛勇表示：要進一步加強和完善宏觀調(diào)控，同時供給側(cè)要進一步發(fā)力，包括加快推進

房地產(chǎn)稅相關(guān)的政策舉措。2021

年

10

月

23

日在全國人民代表大會常務(wù)委員會上再度明確了房地產(chǎn)

稅的作用更多地是引導(dǎo)住房合理消費和土地資源節(jié)約集約利用，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，穩(wěn)

定房地產(chǎn)市場是重要目的之一。第三階段：試點擴容，全面開征仍需經(jīng)驗沉淀2021

年試點擴容，房地產(chǎn)稅處于立法推進的重要階段。2011-2021

年的十年間，只有上海和重慶兩個

城市對居民住房進行了房產(chǎn)稅征收試點。為積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法與改革，引導(dǎo)住房合理消費

和土地資源節(jié)約集約利用，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，2021

年

10

月

23

日全國人大常務(wù)委員會

授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作：“試點地區(qū)的房地產(chǎn)稅征稅對象為居住用和非居

住用等各類房地產(chǎn)，不包括依法擁有的農(nóng)村宅基地及其上住宅。土地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人為房

地產(chǎn)稅的納稅人。國務(wù)院制定房地產(chǎn)稅試點具體辦法，試點地區(qū)人民政府制定具體實施細(xì)則。國務(wù)

院按照積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮深化試點與統(tǒng)一立法、促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展等情況確定

試點地區(qū)。試點期限為五年，自國務(wù)院試點辦法印發(fā)之日起算。條件成熟時，及時制定法律”。2021

年“試點擴容”終兌現(xiàn)，具備“里程碑”意義，但總體仍偏謹(jǐn)慎，全國范圍內(nèi)全面開征仍需要長時間循

序漸進的沉淀。本輪房地產(chǎn)稅試點將與

2011

年開始的滬渝房產(chǎn)稅試點有以下不同。1）從概念上看，本輪房地產(chǎn)稅

試點范圍更廣，稅種包括但不僅限于房產(chǎn)稅，土地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人為房地產(chǎn)稅的納稅人。2）

滬渝試點效果不顯著，主因是存量住房并未納入征稅體系，且稅率較低，免稅面積較高。與十年前

開始上海試點的“增量個人住房房產(chǎn)稅”和重慶試點的“高檔住房房產(chǎn)稅”相比，本輪房地產(chǎn)稅可能會以

全部存量房為征稅對象，稅率也會因地調(diào)整。3）滬渝試點本意是抑制房價過快上漲和保障剛性需求，

從調(diào)控目標(biāo)上來看，上海主要是抑制非剛需的投資型需求；重慶主要是針對高檔住房的過度消費。

本輪明確了房地產(chǎn)稅的征收目的在于引導(dǎo)住房合理消費和土地資源節(jié)約集約利用，促進房地產(chǎn)市場

平穩(wěn)健康發(fā)展。我們預(yù)計將房地產(chǎn)稅將采取“先試點、后立法”的原則循序漸進，將于

2022

年開展試點征收工作。本

次授權(quán)試點期限為五年，待充分總結(jié)試點經(jīng)驗，條件成熟時及時制定法律。因此，我們預(yù)計

2022-2026

年將開展分批試點工作，2022

年將有首批城市開始征稅，待充分總結(jié)試點經(jīng)驗后制定相關(guān)法律草案。

預(yù)計各地將在國務(wù)院及相關(guān)部門制定的總體草案基礎(chǔ)上，因地制宜進行細(xì)則落地，包括征收范圍、

計稅依據(jù)、稅率、稅收優(yōu)惠等。同時，作為地方稅的一種，試點階段預(yù)計之針對城市內(nèi)部房產(chǎn)進行

計算征收，暫不會跨城聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計。試點城市預(yù)計將優(yōu)先從核心一二線城市中選取，特別是今年上半年市場熱度較高、房價漲幅較大的

核心二線城市，例如深圳、杭州、寧波、南京、蘇州等，另外上海和重慶依然會被列入試點。原因

有二：1）核心一二線城市的市場容量較大，需求充足，保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅開征后對需求端雖然會產(chǎn)

生一定的影響，但對剛需影響較小，疊加這些城市通常有較為嚴(yán)格的限購政策，整體的市場活力有

支撐；2）核心一二線城市供求矛盾突出，保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅開征有助于引導(dǎo)多套房產(chǎn)所有者出售或

出租房屋，解決大城市的住房困難問題。1.3

房產(chǎn)稅立法以及實施細(xì)則仍然存在較多爭議與難題，因此這是一個相對慎重的

過程1.3.1

房產(chǎn)稅立法過程中的部分制度難題正在逐步解決首先，土地使用權(quán)的權(quán)限拓寬有望突破房產(chǎn)稅立法中的法理矛盾。房產(chǎn)稅的范圍寬廣，其征稅對象

是房產(chǎn)加上土地，涵蓋房產(chǎn)稅、契稅、印花稅、土地增值稅等等，不同于國外在土地私有的基礎(chǔ)上

征稅，中國的土地，在城市歸國家所有，在農(nóng)村則歸集體所有，個人并沒有土地的所有權(quán)，僅有土

地的使用權(quán)，同時在土地之上的房產(chǎn)也只有

70

年的產(chǎn)權(quán)，對國有土地上的房產(chǎn)征稅存在法理上的矛

盾。但考慮到土地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，具有排他性和交易增值的特性，以及《物權(quán)法》中土地使

用權(quán)的“自動續(xù)期”條款實施可能性，我們認(rèn)為這一法理障礙最終能夠被突破。其次，相關(guān)的配套制度改革也為房產(chǎn)稅推出做出了重要鋪墊。1）不動產(chǎn)登記：2015

年

3

月開始實施

《不動產(chǎn)登記暫行條例》，同時，成立了專門的不動產(chǎn)登記機構(gòu)，在完成新的房屋交易后買房者將

獲取不動產(chǎn)證（取代房產(chǎn)證），并進入登記系統(tǒng)；2）稅收征管法：2018

年在政府工作報告里修改《稅

收征管法》，提出要將自然人納入《稅收征管法》的法律規(guī)范，意味著自然人產(chǎn)生的交易行為必須

申報，房產(chǎn)稅是對家庭征收，主要靠納稅人自行申報，否則《稅收征管法》的懲罰措施會覆蓋到自

然人；3）房產(chǎn)稅的征收的區(qū)域獨立性：根據(jù)西方的經(jīng)驗，美國的房產(chǎn)稅不是跨州聯(lián)網(wǎng)征收的，房產(chǎn)

稅是一個城市政府征收的稅種，不會把幾個城市的房產(chǎn)加起來進行征收，比如說在免稅抵扣或是免

稅計算的時候，對多個城市的房產(chǎn)如何選擇免稅，可能會引起地方政府之間的利益沖突；4）關(guān)于房

地產(chǎn)評估值的問題：房屋的評估值應(yīng)是房屋市場價值，而非房產(chǎn)原值(即購房時價格)，但由于近些年

房價上漲較快，因此最終評估值應(yīng)該會有折扣。目前，針對工商業(yè)房產(chǎn)征收的房產(chǎn)稅，計稅方式是

對房產(chǎn)原值一次減除

10%至

30%后的余值計算繳納，不同的區(qū)域評估不一樣，可能讓地方選擇適當(dāng)

的評估模式、方法、基準(zhǔn)，稅率也可以由地方選擇。5）爭議解決機制：在房產(chǎn)稅征收評估過程中，

爭議解決機制和法律文件對于解決納稅人個體對評估價格存有異議的情形有效。最后，預(yù)計房產(chǎn)稅還會被重新整合以避免重復(fù)納稅風(fēng)險。按照原來的房產(chǎn)稅收體系，2020

年全年，

全國房產(chǎn)稅收收入是

1.97

萬億（包括全國經(jīng)營性用房及上海與重慶的個人住房），占了地方財政收

入的

19.7%，占地方財政收入+地方本級政府性基金收入的

10.4%。如果把針對房地產(chǎn)的稅種當(dāng)成一個

稅種的話，能在全國

18

個稅種里排在第三位。在征收房產(chǎn)稅以后，預(yù)計城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用

稅、土地增值稅可能會減少甚至取消，但這幾個稅種在房產(chǎn)稅收來源中比重較大，其中，土地增值

稅是

6468

億，城鎮(zhèn)土地使用稅

2058

億，分別占比

33%和

10%，推出房產(chǎn)稅之后，最后可能只保留一

個交易環(huán)節(jié)稅種：契稅。1.3.2

主要的技術(shù)難點和歷史遺留問題仍有待突破我國房產(chǎn)信息不充分和不完整的問題仍然突出。如何準(zhǔn)確全面獲取房屋信息，仍然是一項長期艱巨

的任務(wù)。例如，存在部分仍未能取得合法的產(chǎn)權(quán)證明的住房；有的經(jīng)租房和原有私產(chǎn)因各種原因而

失去了產(chǎn)權(quán)證明；有的人為免交契稅而長期不去辦理登記；以企業(yè)名義購買但個人享用，還有代持

和無名卻實際占有等等情況。作為房產(chǎn)稅征收基礎(chǔ)的估值環(huán)節(jié)存在巨大難度，未來評估值和市場原值的差異也很難處理。我國各

類住宅小區(qū)按照產(chǎn)權(quán)、品質(zhì)、位置、物業(yè)服務(wù)、學(xué)區(qū)等不同，價格相差很大，是否繳納土地出讓金

和各種稅費以及公共配套不同都有可能造成價值評估障礙。比如，學(xué)區(qū)房的房屋質(zhì)量可能較差，但

交易價格卻很高，對于原住戶而言，其收入大多并不高，居住面積狹小，如果基于換房而需繳納高

昂房產(chǎn)稅，對原住戶可能是沉重負(fù)擔(dān)。此外，一個小區(qū)里樓層朝向不同的同戶型住宅，可能價格差

異較大。由于目前普遍缺乏專業(yè)化房產(chǎn)評估公司，真實市場交易價格與評估價之間差距很大。重新整合房地產(chǎn)稅是一個龐大的稅制改革工程，且牽涉甚廣，是房地產(chǎn)稅改革的重要難點。房地產(chǎn)

稅是從房地產(chǎn)土地征收環(huán)節(jié)、開發(fā)環(huán)節(jié)、持有環(huán)節(jié)來綜合征稅，前兩個環(huán)節(jié)也要“清費立稅”，開發(fā)商

代扣代繳的各類稅費自然也要相應(yīng)取消或者合并?，F(xiàn)在的土地使用稅、耕地占用稅、契稅等也需要

扣減合并，這是一個龐大的稅制改革，并不是簡簡單單針對房產(chǎn)而言。從建設(shè)、交易、持有，都會

和此前發(fā)生很大的變革，這里面還涉及到中央、及地方財稅的改革。特殊住房類型導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模糊，不僅增加了征稅難度，還需考量公平性和對歷史遺留問題重新做制度

設(shè)計。由于歷史原因，中國的房屋性質(zhì)多種多樣，除了正常有房產(chǎn)證和土地證兩證的大產(chǎn)權(quán)房外，

還包括小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房又可分為：軍產(chǎn)房、校產(chǎn)房、福利房、農(nóng)村歷史建筑、房改房、央產(chǎn)房、

經(jīng)濟適用房、兩限房等等。在房地產(chǎn)市場發(fā)展最為成熟、最早啟用土地招拍掛制度的深圳，根據(jù)深

圳住建部官方數(shù)據(jù)顯示，截至

2020

年年初，小產(chǎn)權(quán)房（不包括保障房、公寓、工業(yè)宿舍等）占全市

總住房套數(shù)的比例超過

52%，商品住宅在深圳現(xiàn)有住房體系中占比僅為

17.47%。而北京的小產(chǎn)權(quán)房

種類更多，涉及到的產(chǎn)權(quán)以及建筑面積確認(rèn)的難度也較高。1.4現(xiàn)行中國房地產(chǎn)稅體系：稅種復(fù)雜，重交易，輕保有房地產(chǎn)相關(guān)的稅種貫穿在地產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)。由于房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟活動存在于房地產(chǎn)的前期準(zhǔn)備、開

發(fā)銷售和消費全過程，橫跨生產(chǎn)、交易和消費領(lǐng)域，雖以交易領(lǐng)域為主，但又參與房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)

營的決策、組織、管理，兼有勘察、設(shè)計、規(guī)劃和上地開發(fā)等生產(chǎn)職能，并在消費過程中承擔(dān)維修、

改造、保養(yǎng)、裝飾等生產(chǎn)任務(wù)，甚至提供售后維修和物業(yè)管理服務(wù)。因此，“房地產(chǎn)稅”主要包括房產(chǎn)

稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、增值稅（于

2016

年

5

月

1

日起由營業(yè)稅改

稱）、城市維護建設(shè)稅（教育費附加）、印花稅和企業(yè)所得稅、個人所得稅共

10

個稅種。房地產(chǎn)“五稅”占