論國有資本經(jīng)營預算制度的法理基礎(chǔ)與法價值圖文稿

論國有資本經(jīng)營預算制度的法理基礎(chǔ)與法價值論國有資本經(jīng)營預算制度的法理基礎(chǔ)與法價值徐孟洲中國人民大學法學院教授,賈劍非中國人民大學法學院瀏覽次數(shù):83關(guān)鍵詞:企業(yè)國有資本；經(jīng)營預算；法理基礎(chǔ)；國有企業(yè)內(nèi)容提要:國有資本不僅具有資本的自然屬性，即資本增值性，還具有公共性，因而表現(xiàn)出雙重屬性。國資預算是一種不同于公共預算的特別預算或曰專門預算，其應更具靈活性。在法學語境下，國資預算制度是調(diào)整國有資本經(jīng)營收支關(guān)系并規(guī)定各利益相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的法律制度。國資預算制度的客體包括金融類國有資本在內(nèi)的各類企業(yè)國有資本及其經(jīng)營收支行為。國資預算制度的法理基礎(chǔ)是國家股東權(quán)理論，分紅權(quán)是國家股東權(quán)的核心。國資預算制度的價值主要表現(xiàn)為公平、效益和民主。作為世界上擁有最多國有資產(chǎn)的國家，我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的制定對于保三十年來的經(jīng)濟法學理論上的創(chuàng)新成果，而且確認了諸多創(chuàng)新制度，其中一個重要的創(chuàng)新在于確立了國有資本經(jīng)營預算制度(以下簡稱國資預算制度)。對這一創(chuàng)新性的國資預算制度所涉及的基本問題進行法學理論上的研究并探討其實踐的法價值是十分必要的。要明確國資預算制度，首先應當弄清其基本范疇的內(nèi)涵，這些基本范疇主要包括國有資本、國有資本經(jīng)營預算、國有資本經(jīng)營預算制度等。一、國資預算制度的基本范疇解析(一)國有資本及其雙重屬性根據(jù)公共產(chǎn)品理論，可以將國有資產(chǎn)分為公共性國有資產(chǎn)和營利性國有資產(chǎn)。當國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公司的資本金，則稱之為國有資本，這是建立在現(xiàn)代公司理論基礎(chǔ)上的。相應地，國有資本包括公益性國有資本和營利性國有資本。資本表明的只是一種資本金投入，并不能涵蓋投入的目的。所以，一般認為，國有資本具有資本的自然屬性，即資本增值性；同時它又不同于其他的社會資本，還具有公共性，即表現(xiàn)出雙重屬性。國有企業(yè)可以從事營利性經(jīng)營，如一般的公司企業(yè)；也可以從事政策性經(jīng)營或公益性經(jīng)營，如政府設(shè)立的水、電、公共交通等公用事業(yè)企業(yè)或控股公司、政策性銀行等。一個普遍的“重疊共識”是，由公有制為主導的國情和歷史因素所決定，我國有一個不同于西方國家的國情，就是國有企業(yè)多數(shù)存在于競爭性領(lǐng)域，在改革中又不可能使之退出競爭性領(lǐng)域，將其完全‘私有化”。而發(fā)達資本主義國家的國有企業(yè)多存在于非競爭性領(lǐng)域，它們無論在數(shù)量上還是在國民經(jīng)濟中所占的地位和的地位和份額，都不可與我國的國有企業(yè)相提并論。我國的國有資本與西方國家不同的特點，是我國建立國資預算制度的認識起點；巨量國有資本的存的計劃與預算尤為重要。(二)國資預算的概念及性質(zhì)國有資本經(jīng)營預算是指國家所有權(quán)代表機構(gòu)依法定授權(quán)，以國有資本出資人身處的國有資本僅指以營利為目的的資本投入及其收益，公用事業(yè)類國有企業(yè)其資本性質(zhì)雖然也是國有，但目的是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，理應納入公共預算。國資預算在建國后經(jīng)歷了建設(shè)性預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、國有資本金預算、國國有資本經(jīng)營預算的脈絡(luò)演進，其究竟是何種性質(zhì)的預算，相對于公共預算其程序是否有特別之處？對于這個關(guān)鍵問題，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》并沒有作出明確規(guī)定，僅在第58條規(guī)定，國家建立健全國有資本經(jīng)營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理。對事物性質(zhì)的認識是研究的基點，筆者認為，國資預算是一種不同于公共預算的特別預算或曰專門預算，其應更具靈活性。“欲求超勝，必先會通”。國資預算是一個經(jīng)濟學與法學融和的交叉性課題，對其性質(zhì)的認識宜建立在融合財政學和財務(wù)學的既有成果之上，方能打通兩學科之間的暌隔。財政學的研究主要是以馬克思關(guān)于國民收入分配的兩種不同屬性為立論基礎(chǔ)，認為賦稅反映國家與企業(yè)、勞動者之間的分配關(guān)系，即財政屬性的分配關(guān)系；利潤則反映生產(chǎn)資料所有者與勞動者之間的分配關(guān)系，即經(jīng)濟屬性的分配關(guān)系。賦稅和利潤作為不同屬性的分配形式，從實質(zhì)上說，反映了國家主權(quán)所有者和生產(chǎn)資料所有者憑借不同的權(quán)利，以不同的物質(zhì)實體作為依據(jù)，共同參與剩余價值分配所形成的分配關(guān)系。前者的預算形式是供給型的公共預算；后者的預算形式是經(jīng)營型的國資預算。其中，經(jīng)濟屬性的分配關(guān)系在社會主義國家表現(xiàn)得尤為明顯。財政學界關(guān)于國資預算的認識以雙元結(jié)構(gòu)財政論的學者鄧子基、張馨、李松森為代表(鄧子基著重從財政的兩種屬性分析入手，而張馨主要以市場失靈作為區(qū)分公共預算與國資預算的節(jié)點)，認為國資預算即國家作為生產(chǎn)資料所有者所參與的經(jīng)濟屬性的分配。財務(wù)學界則以所有者財務(wù)論作為基本分析框架，認為相對于經(jīng)營者預算，國資預算是國家作為所有者或出資人的財務(wù)預算，國家財務(wù)是社會主義國家作為生產(chǎn)資料所有者，對國有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營單位所進行的資本金投入與取得收益的經(jīng)濟活動及其所形成的經(jīng)濟關(guān)系。其領(lǐng)軍人物為國家財務(wù)論的創(chuàng)始人郭復初。兩種學說的研究路徑迥異，但殊途同歸，并無優(yōu)劣之分，只是國家財務(wù)論更為明確地指出國資預算的定位。二者均認為國家的所有者職能應獨立存在，其預算收支雖同屬政府預算，應受到最高權(quán)力機構(gòu)的監(jiān)督，但其不同于以稅收作為主要收入來源的公共預的公共預算，應構(gòu)造與公共預算相對獨立的預算收支體系。筆者贊同國資預算必須根據(jù)財務(wù)運行的規(guī)律，按照宏觀財務(wù)預算的要求反映國有資本的經(jīng)營過程及結(jié)果。(三)國資預算制度及其客體國資預算制度可以從多個角度進行解構(gòu)：其可以理解為經(jīng)濟學中政府關(guān)于財政資源的配置及效率的制度；也可以理解為政治學中人民與政府之間的權(quán)力博弈的制度；還可以理解為管理學上政府進行資金管理的工具。在法學語境下，國資預算制度是調(diào)整國有資本經(jīng)營收支關(guān)系并規(guī)定各利益相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的法律制度。政府與國有企業(yè)之間的國資預算關(guān)系經(jīng)過企業(yè)國有資產(chǎn)法、預算法的調(diào)整而上升為國資預算法律關(guān)系，其預算編制、執(zhí)行和決算行為必須受國資預算制度的實體與程序方面規(guī)定的制約。國資預算制度的客體包括金融類國有資本在內(nèi)的各類企業(yè)國有資本及其經(jīng)營收支行為。當然，此處所言的金融類國有企業(yè)，不包括以非營利為目的的政策性泛分布在鐵路、郵政、農(nóng)墾、煙草、教育、文化、科技等系統(tǒng)，這些企業(yè)的資本也屬國資預算制度的客體。二、國資預算制度的法理基礎(chǔ)是國家股東權(quán)理論(一)國家與企業(yè)的分配關(guān)系歷史梗概國有資本管理體制和國有企業(yè)改革的歷史說明，國有企業(yè)改革是改革的主要矛盾，是企業(yè)收入目標與政府財政收入目標存在一個分配性的矛盾，是一個利益分分配關(guān)系。政府作為出資人與國有企業(yè)之間的資本關(guān)系在對出資人的資本投入、運營和收益分配上還沒有形成健全、有效的制度體系。國有企業(yè)改革到今天，需要建立明確的、有約束力的資本關(guān)系，而國資預算制度正是這一改革思我國國企改革大致經(jīng)歷了利潤留成和經(jīng)濟責任制、第一步利改稅、第二步利改稅、承包經(jīng)營責任制等階段。國企分配制度改革中存在一個突出問題，即沒有從理論層面區(qū)分國家作為政權(quán)行使者和國有企業(yè)股東的兩種不同身份，利稅之間始終存在著緊張關(guān)系。股份制改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的出現(xiàn)是國企改革的重要節(jié)點?；仡欉^去，以“放權(quán)讓利”為特征的早期改革“既不涉及產(chǎn)權(quán)的界定，也定，也不涉及承包者對所有者的財產(chǎn)責任”。1993年11月，黨的十四屆三，指出建立一個適應社會主義市場經(jīng)濟要求的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國國有企業(yè)改革的方向。國家開始以股東身份來調(diào)節(jié)其與企業(yè)的分配關(guān)系。突破口進一步調(diào)整國有企業(yè)分配關(guān)系。在利潤問題處理上，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》指出：作為過渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對1993年以前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實行稅后利潤不上交的辦法，同時提出要‘逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制的老國有企業(yè)出資或改制而來，仍享受稅后利潤不上交的政策，該辦法并未得到有效執(zhí)行，從而形成了目前集團公司不向國家上交利潤的格局。至此，國家與企業(yè)之間的分配關(guān)系改革出現(xiàn)了斷裂。必須指出的是，自股份制改革以來國務(wù)院關(guān)于分稅制的決定并沒有取消利潤上交，而是基于國家的資本所有者身份和國企經(jīng)營困難的充分認識，允許企業(yè)暫免上交而已。因此，國企改革并沒有偏離市場化的取向；現(xiàn)在恢復上交利潤，只是過去改革思路的一種延續(xù)，而非顛覆。(二)分紅權(quán)是國家股東權(quán)的核心作為公司的終極所有者，股東設(shè)立公司的目的即在于獲取資本增值，因此在股東自益權(quán)中，對股東最有價值、最根本的權(quán)利的莫過于股利分配請求權(quán)或曰分紅權(quán)。該權(quán)利是指股東基于自身公司股東身份依法得以請求公司向其分配股利的權(quán)利，是公司股東的固有權(quán)利，不容任何人剝奪或限制。前己述及，施行國資預算制度的經(jīng)濟學理論依據(jù)是國家財務(wù)論，即國家以所有者身份獲得利潤并據(jù)以安排相應的資本性支出。從法理上看，國家所有制具有三種法律實現(xiàn)方式：所有權(quán)(或物權(quán))形式、債權(quán)形式和股東權(quán)形式。從改革的實踐看，我國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)先后經(jīng)歷了物權(quán)模式(國家所有、國家經(jīng)營)階段、債權(quán)模式(國家所有、企業(yè)經(jīng)營)階段和股東權(quán)模式(國家享有股東權(quán)，企業(yè)享有法人所有權(quán))階段。東權(quán)，企業(yè)享有法人所有權(quán))階段。在國家所有制實現(xiàn)的物權(quán)模式下，生產(chǎn)資料占有人是通過行使對生產(chǎn)資料的所有權(quán)，也即通過直接對生產(chǎn)資料進行占有、使用、處分和收益來實現(xiàn)占有利益的，在這種模式下，是典型的所有與經(jīng)營合一的生產(chǎn)模式，是計劃經(jīng)濟下國有企業(yè)的主要狀態(tài)?！胺艡?quán)讓利’式改革雖然取得了一定的成效，但是它是政府計劃經(jīng)營體制內(nèi)的改革，沒有在根本上觸動國家所有制實現(xiàn)的物權(quán)模式，不可能從根本上解決國家所有制經(jīng)濟面臨的難難題。在債權(quán)模式下，國家通過與企業(yè)訂立承包、租賃合同以及授權(quán)經(jīng)營等方式賦予企業(yè)經(jīng)營權(quán)，并保留自己對企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)。在發(fā)達國家(如美國)，國有企業(yè)多采用承包、租賃等經(jīng)營模式，但是從中國既往的實踐來看，債權(quán)模式在我國由于經(jīng)營者短期行為所造成的國有資產(chǎn)流失，使這種經(jīng)營模式曇花一現(xiàn)。雖然這段時間的國家與企業(yè)的分配關(guān)系體現(xiàn)了由資源配置到權(quán)利配置的思路，但由于這種改革是將國有企業(yè)作為行政機關(guān)的附屬物而反復下放或改革戰(zhàn)略。從松司澎和《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》實施之后，我國的國有企業(yè)改革在實質(zhì)上放棄了以“承包責任制”為核心的合同模式(經(jīng)濟責任制)的管理和激勵方式，式，而代之以股份制改革后的產(chǎn)權(quán)加監(jiān)管(property＋regulation)模式。在確立了現(xiàn)代企業(yè)制度的改革方向后，股東權(quán)模式開始成為國家所有制實現(xiàn)的基本方式。從最初的國家所有權(quán)模式過渡到國家股東權(quán)模式，是對處于營利性領(lǐng)域的國有企業(yè)國家所有權(quán)行使方式的認識深化，是改革思路的更新。國家股東權(quán)保護是國權(quán)保護是國有企業(yè)公司制改革以后國有資產(chǎn)保值增值的關(guān)鍵和難點問題。分紅權(quán)是股東權(quán)的核心，股東出資的目的在于獲得資本回報，而回報的方式則是分紅權(quán)的實現(xiàn)。如今重啟國企利潤上繳制度，是國家股東權(quán)的理性回歸。三、國資預算制度的法價值法的價值是指法對于人的需要的滿足，一般認為法的價值主要包括秩序、效益、民主、自由、平等、公平、正義等等。法的價值問題是法學研究不容回避的中心命題，研究國資預算制度亦不例外。國資預算制度的價值主要表現(xiàn)為公平、效益和民主。(一)國資預算制度的公平價值我國已經(jīng)確立了社會主義市場經(jīng)濟體制這一改革目標，但其最終實現(xiàn)，尚取決企業(yè)改革的成功。國有企業(yè)與股東之間分配關(guān)系的改革與完善，是將國有企業(yè)建成完全市場主體的必由之路。從理論上講，市場經(jīng)濟無非是兩條：爭。資本及其運行機制實質(zhì)在于實行資本的不斷增值與優(yōu)勝劣汰，這是市場經(jīng)。公司作為股東投資的工具是公司最為基礎(chǔ)的本質(zhì)。改革之初，國家最初的財務(wù)契約安排并不是按照所有者的角色來決定的，其中政府作為宏觀經(jīng)濟管理者的角色始終被置于財務(wù)契約關(guān)系安排中的重要地位，這也導致了國有企業(yè)改革過程中的財務(wù)契約關(guān)系始終沒有按照出資人與企業(yè)之間的正常邏輯得以明確，也就是說，出資人在資本投入、運營和分配過程中，沒有按照出資人利益最大化的原則實的原則實現(xiàn)資本的逐利性。這種改革的缺陷使得國有企業(yè)始終沉溺于‘預算軟軟約束”的幻覺中，不愿也不能成為獨立自主經(jīng)營的主體。是否分紅是判斷企業(yè)營利性的標尺，國資預算制度對于明晰國有企業(yè)的營利主體地位頗有裨益，是企業(yè)市場主體改革到位的客觀需要。國家股東長年無法得到分紅，違背了同股同權(quán)同利的原則；本應歸屬于國家股東的財富被經(jīng)營者支配，這對于國家股東是極不公平的。當然，國家作為股東所獲取的盈余分配只是企業(yè)利潤的一部分，而不可能是全部；這符合企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的條件，也符合現(xiàn)代公司財務(wù)制度的一般規(guī)律，更是國家與企業(yè)之間達致和諧分配關(guān)系的要義，絕不能重新回到企業(yè)是義務(wù)主體的最壞納什均衡中去。(二)國資預算制度的效益價值人們從事一定的行為、實施一定的措施，要講求效益，實際上就是要講求效果，而這種效果又應是對行為者實際上有利、有益的效果。所以法與效益的關(guān)系，實際上就是法與其確認、分配、保護和促進實現(xiàn)的社會利益的關(guān)系。法對主體之所以有價值就在于它能給主體帶來一定的效益，滿足主體的需要和利益。益。從而法的效益問題也就是法的價值問題。毋庸置疑，經(jīng)濟法所追求的效益是社會整體經(jīng)濟效益，這一理念要求個體和局部的效益服從社會整體的效益。國資預算制度是由作為經(jīng)濟法體系構(gòu)成中的預算法與企業(yè)國有資產(chǎn)法交叉調(diào)整的，也體現(xiàn)了個體局部效益服從社會整體效益的特征。以國有經(jīng)濟的布局調(diào)整為例，從表面上看，國家股東分紅權(quán)與資本的再投入遵循民商法即可，但我國正處于一個國有經(jīng)濟布局調(diào)整的時代，國家股東的行為并非單純?yōu)榱俗非筚Y本回報最大化。因此，就單個企業(yè)而言，確實會出現(xiàn)政府的分紅或投資決策影響其長遠發(fā)展的情況。在國有經(jīng)濟宏觀布局的戰(zhàn)略性調(diào)整中，必須以全球化的眼光對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加以調(diào)整和升級，塑造具有國際競爭力的企業(yè)集團，這需要滲透國家意志的經(jīng)濟法加以調(diào)整。通過制定切實可行的國資預算制度，一方面對于國家需要扶持的支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)補充資本金，同時減少分紅甚至不分紅；另一方面，按照“有進有退”的原則，對現(xiàn)有國有資產(chǎn)存量進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過對一般競爭性國有企業(yè)收取高額紅利或采取售股變現(xiàn)、收購兼并、債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等方式退出市場。通過國資預算制度引導國有資本投資方向和領(lǐng)域，提高國有資本的集中度和競爭力。國有企業(yè)競爭力的增強有助于加速工業(yè)化的進程，符合社會主義公有制本質(zhì)的要求，更符合全體人民的根本利益，是國資預算效益價值的根本體現(xiàn)。(三)國資預算制度的民主價值尊重和體現(xiàn)選民意志，確保政府的財政收支活動都來源于人民的授權(quán)并接受人財產(chǎn)領(lǐng)域的體現(xiàn)，國有資本的所有者是全民，其收益也必須歸全民支配。從法律上講，國家所有權(quán)的特征在于，全體人民的任何個體成員都不得主張量化國家所有權(quán)所有所有權(quán)。各國憲法主要通過間接的代議制形式實現(xiàn)人民當家作主，國家所有權(quán)的行使亦需要通過借助代議制的運行方式加以完成。在我國，每年的人大會議上，人大代表有權(quán)對國有資本收益的安排計劃進行討論并審批，然后由國家所有權(quán)的代表機構(gòu)負責實施。通過國資預算的編制、執(zhí)行及決算的全過程監(jiān)控，方能體現(xiàn)國有資本“全民所有”的性質(zhì)，保障人民對于國有資本收支的知情權(quán)、決定權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。長期以來，公眾的預算參與權(quán)未能得到有效保障。必須以國資預算制度為契機，使公眾加強對預算支出的監(jiān)督和民主化建設(shè)，更好地服務(wù)國有資本以及回報社會。雖然國資預算的性質(zhì)是出資人的財務(wù)預算，不同于傳統(tǒng)公共預算，但其終究是政府預算，必須遵循政府預算編制、審批、執(zhí)行的基本流程。盡管其相對于公共預算可能具有一定的彈性，不過，不能將國資預算視為政府內(nèi)部的事務(wù)，而不必經(jīng)過權(quán)力機關(guān)的審批和監(jiān)督，全然在政府內(nèi)部封閉運行，由其自行決定巨額國有資本收益的使用。國資預算制度作為規(guī)范政府收支活動的一種方式，不應脫離公共財政對于預算制度的基本要求和基本原理，對政府權(quán)力的監(jiān)督與制衡是其應有之義。國家所有權(quán)與私人所有權(quán)權(quán)事務(wù)在本質(zhì)上屬于國家的公共事務(wù)，應在人民參與、人民授權(quán)、人民監(jiān)督的條件下，做出各種重大決策。對于當前的中國國家所有權(quán)事務(wù)來說，最為迫切的就是需要樹立民主價值理念，并以此建立實現(xiàn)全民所有理念的政治和法律體制。由此觀之，以民主價值為導向的國資預算制度的確立，就不僅僅具有完善政府預算法律制度本身的表大會批準。這是國資預算制度民主價值的充分體現(xiàn)。[][]一般認為，國有資本經(jīng)營預算發(fā)軔于新中國成立后的建設(shè)性預算，其實不然。國家所有者的出資人財務(wù)預算在南京國民政府時期即已顯現(xiàn)。1942年11日，由南京國民政府財政部、經(jīng)濟部共同會擬的《國營經(jīng)濟建設(shè)理辦法草案》，分兩次在行政院審查室進行審查并獲得通過。按照這一監(jiān)理辦法，無論是中央還是省營的國有企業(yè)都必須按照規(guī)定編制營業(yè)預算，其國有資本的投入以及盈余分配，都應該列入國家總預算內(nèi)。詳見張忠民：《略論南京國民政府時期國有企業(yè)的經(jīng)營預算制度》，《上海經(jīng)濟研究》2007年第[]詳見張馨：《雙元[]詳見張馨：《雙元結(jié)構(gòu)財政—中國財政模式研究》，經(jīng)濟科學出版社1999年版，第200-225頁；鄧子基、陳少暉著：《國有資本財政研究》，中國財政經(jīng)濟出版社2006年版，第33