制度設(shè)計(jì)梳理

制度設(shè)計(jì)梳理

科學(xué)理論和科學(xué)研究當(dāng)中，常常包含著一定的前在理論預(yù)設(shè)。它們常常成為某個系統(tǒng)理論的邏輯支撐或邏輯起點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“理性人”、“資源稀缺”等假設(shè)，支撐著整個經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論大廈。在政治科學(xué)中，在制度領(lǐng)域，事實(shí)上也存在著關(guān)于人的特性、權(quán)力的特質(zhì)、理性的限度、國家實(shí)質(zhì)等等的各種前在預(yù)設(shè)，只是這些前在預(yù)設(shè)沒有被鮮明地、理論化地歸納提煉出來。本文試圖對制度設(shè)計(jì)中的這些前在預(yù)設(shè)作出嘗試性梳理和歸納。

本文梳理歸納的這些前在預(yù)設(shè)，實(shí)際上都是經(jīng)驗(yàn)命題，其旨?xì)w不在于揭示制度的發(fā)生學(xué)意義，而在于揭示制度需求——制度供給之間的矛盾，回應(yīng)人類對于游戲規(guī)則的基本需求與基本價值追求以及如何來設(shè)定游戲規(guī)則等政治規(guī)則范疇的基本問題。這些預(yù)設(shè)從各個方面表明，制度化、法治化的選擇，或者說通過構(gòu)筑完善的政治規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)規(guī)則政治，乃是人類秩序化的合理選擇，同時也是一種無法規(guī)避的命運(yùn)。

“無賴原則”預(yù)設(shè)。在探討制度必要性和它的功能設(shè)計(jì)時，英國哲學(xué)家、歷史學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)?休謨提出了一條著名的原則“無賴原則”。這條原則認(rèn)為，人們在考慮制度安排時，必須持定“人人應(yīng)當(dāng)被假定為無賴”這樣一種假設(shè)。人必須被看成是“理性”的謀利動物。而制度設(shè)計(jì)要達(dá)到的目的是：不論他多么利欲熏心，通過完善的制度機(jī)制的鉗制功能，使人“規(guī)規(guī)矩矩”地服務(wù)于公益。休謨說：

政治作家們已經(jīng)確立了這樣一條準(zhǔn)則，即在設(shè)計(jì)任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應(yīng)把每個人都視為無賴——在他的全部行動中，除了謀求一己的私利外，別無其他目的。

制度設(shè)計(jì)必須達(dá)到以下效果：不僅要對“無賴”行徑實(shí)施有效的鉗制，而且要能防止和遏止人們萌發(fā)各種損公利己的“無賴”沖動。休謨認(rèn)為，這一假設(shè)在作為描述性模式時是非真實(shí)的，而作為分析性模式時則又是真實(shí)的，可以得到事實(shí)的正當(dāng)證明。這一預(yù)設(shè)表達(dá)了這樣一種自由主義的核心思想：既然所有的政治家和政治行動者在政治生活中，都可能成為“無賴”，那么必須有強(qiáng)大的制約機(jī)制在先，讓人們服從制度規(guī)則。這一點(diǎn)，詹姆斯?布坎南是這樣說的：

當(dāng)人們的政治行為被認(rèn)為一如他們其他方面行為一樣是追求私利之時，憲政上的挑戰(zhàn)就成為這樣一種挑戰(zhàn)：構(gòu)造和設(shè)計(jì)出能夠最大限度地限制以剝削方式追求個人利益，并引導(dǎo)個人利益去促進(jìn)整個社會利益制度和規(guī)章。

普遍“無賴”的假定，構(gòu)成了國家方法論上必需的思想前提：基于“最壞情形”亦即每個政治家都可能是無賴這一最壞情形為基本出發(fā)點(diǎn)，而不是寄托于人性的自我完善。旅行中的安全檢查就是這樣。為保證飛機(jī)運(yùn)行的安全，所有乘飛機(jī)的旅行者和行李都被要求必須通過一道X光機(jī)的安全門。美國"911"事件后，世界各國尤為加強(qiáng)了安檢的力度。事實(shí)上這意味著，每個人都已被假定為潛在的可能違禁物品攜帶者乃至恐怖分子，盡管事實(shí)上，只有極少數(shù)人會這樣做。然而為確保安全，人們必須概莫能外地接受一套技術(shù)實(shí)施的安全檢查。

制度設(shè)計(jì)必須對所有人一視同仁地采取消極預(yù)防措施，“最佳情形”和“道德圣賢”的假設(shè)是不能作為制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)的。人們沒有更好的辦法保證“正義”成為政治家們長期的無條件的行動準(zhǔn)則。在休謨看來，人們顯然不能靠改變?nèi)诵詠戆讶说淖飷簞訖C(jī)變成善良的后果，人類社會在設(shè)定各種所需求的政治規(guī)則時，只能以消極的防御觀為基本依歸。這亦如杰斐遜所說：“在權(quán)力問題上，不要再侈談對人的信任，而是要用憲法的鎖鏈來約束他們不做壞事。”

休謨這一預(yù)設(shè)中，還蘊(yùn)涵著這樣的邏輯結(jié)論：即政治規(guī)則設(shè)計(jì)者們也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是“無賴”，他們可能會操縱所發(fā)明制度的有關(guān)信息。規(guī)則設(shè)計(jì)的努力應(yīng)當(dāng)采取一種設(shè)計(jì)與選擇分開的辦法：即規(guī)則的采用應(yīng)當(dāng)由那些不參與設(shè)計(jì)制度的人們來擇定，以防止制度出現(xiàn)利益傾向性。這亦如哈林頓提出的所謂“分餅”原則。哈林頓認(rèn)為，“卓越的哲學(xué)家爭論不休而無法解決的問題，以至整個國家的奧秘”，“就在于均分和選擇”，為確保制度之“餅”的公正分配，只能是一部分人擁有“均分的自然權(quán)利”，而另一部分人擁有“選擇的自然權(quán)利”。

非“天使統(tǒng)治”預(yù)設(shè)。如果說英國學(xué)者休謨的“無賴原則”是以一種“是什么”的判斷方式，對人與制度的相關(guān)關(guān)系提供了邏輯結(jié)論的話，那么美國憲政學(xué)家詹姆斯?麥迪遜則以一種“不是什么”的方式，從另一角度對人與制度的相關(guān)關(guān)系提供了邏輯結(jié)論。他在《聯(lián)邦黨人文集》一書中說：

如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施。

麥迪遜這一論斷包含著兩層假設(shè)：第一，人不是天使，正因?yàn)槿绱?，所以需要政府。。）麥迪遜指出：“用種種方法來控制政府的弊病，可能是對人性的一種恥辱。但是政府若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢？”這也正如洛克指出的，政府起源是由于人性的先天不足所致，是一種“正當(dāng)救濟(jì)辦法”，是人類理性的產(chǎn)物，第10頁。）。

第二，政府作為社會的代理人，其統(tǒng)治本質(zhì)在任何意義上都絕不是一種“天使統(tǒng)治”，不可能只行善不行惡——在麥迪遜看來，純粹的“善”只能是“天使”之為，人類做不到——正因?yàn)槿绱?，需要對政府這個管理被統(tǒng)治者的統(tǒng)治者本身，實(shí)施外在的和內(nèi)在的控制，尋求“輔助性的預(yù)防措施”——而這實(shí)際上一直是憲政主義的持久話題。這種“控制”最根本的，就是國家權(quán)力體系內(nèi)部有分權(quán)制衡機(jī)制；外有社會力量對“利維坦”的制約。這一目標(biāo)乃是政治設(shè)計(jì)的“最大的困難”，需要高超的政治藝術(shù)與技巧。

人不是天使，由人組成的政府也不是天使；政府是由人組成的，人的本性也是政府的本性。人必須有外在的制約，政府更必須有外在的控制。這就是這一預(yù)設(shè)的邏輯結(jié)論。

“局限存在物”預(yù)設(shè)。詹姆斯?麥迪遜關(guān)于政府非“天使統(tǒng)治”的論斷，由人的特質(zhì)出發(fā)考察和判定公共權(quán)威的特點(diǎn)，那么回眸人類這個社會存在物，它的一般性特點(diǎn)是什么？這是政治學(xué)一切理論的原發(fā)點(diǎn)，也是各類政治設(shè)計(jì)的邏輯前提。

關(guān)于人類究竟是一個什么

樣的存在，18世紀(jì)法國啟蒙運(yùn)動思想家、法學(xué)家和哲學(xué)家孟德斯鳩在被伏爾泰譽(yù)為“理性和自由的法典”的著作《論法的精神》一書中，作了一個具有普遍性的理論預(yù)設(shè)：

人，作為一個“物理的存在物”來說，是和一切物體一樣，受不變的規(guī)律的支配。作為一個“智能的存在物”來說，……他是一個有局限性的存在物；他和一切“有局限性的智靈”一樣，不能免于無知與錯誤；他甚至于連自己微薄的知識也失掉了。作為有感覺的動物，他受到千百種情欲的支配?！@樣一個存在物，就能夠隨時忘掉他自己；哲學(xué)家們通過道德的規(guī)律勸告了他。他生來就是要過社會生活的；但是他在社會里卻可能把其他的人忘掉；立法者通過政治的和民事的法律使他們盡他們的責(zé)任，商務(wù)印書館1961年版，第3頁。）。

馬克思主義以前的思想家，都把人的自然屬性歸為人的本質(zhì)。正是馬克思主義出現(xiàn)后，才從社會關(guān)系上真正揭示了人的本質(zhì)。），孟德斯鳩這一論斷基本上仍是從自然屬性上界定人的。但是孟氏的這一論斷對人的特質(zhì)已注入了社會性的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)了人的“社會生活”的特征，并提出人需要“道德”和“法律”的規(guī)范，才能介入社會生活。

這一理論預(yù)設(shè)價值在于，首先揭示了人類具有的局限性這一重大事實(shí)：人類作為“物理的存在物”，受到客觀規(guī)律的制約；作為一個“智能的存在物”，人類是一個感性的存在，受到種種不定因素的影響，“無知與錯誤”是必然的。其次導(dǎo)示出“局限存在物”必然的邏輯結(jié)論——人類的這一缺陷，只有通過社會生活外在的東西——一是“道德”、二是“政治的和民事的法律”予以補(bǔ)償和救濟(jì)。特別醒目的是，人類只有“通過政治的和民事的法律使他們盡他們的責(zé)任”這一歷史性結(jié)論，必然使法律制度處于崇高的無可或缺的地位。人類設(shè)計(jì)和創(chuàng)制各種政治的和非政治的規(guī)則，便是理所當(dāng)然的邏輯行為了。

權(quán)力無“休止界限”預(yù)設(shè)。孟德斯鳩還作過另一個經(jīng)典性的、對人類政治生活具有重大揭示意義和認(rèn)識價值的理論預(yù)設(shè)，這就是人們所熟知的他對權(quán)力的特質(zhì)所作的一個著名的言簡意賅的判斷：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。）。

這就是權(quán)力或權(quán)力者的特質(zhì)。由此，孟氏給出具有公理性的結(jié)論便是：

從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。）。

這個命題業(yè)已成為檢閱人類社會權(quán)力現(xiàn)象的基本判準(zhǔn)?！盀E用權(quán)力”的基本“規(guī)則”是：權(quán)力載體——“即是以統(tǒng)治者的名義行事的代理人，當(dāng)選的立法人員、法官、官僚以及在限制和規(guī)定公民自由的供選擇的條件中進(jìn)行選擇的人”在運(yùn)用權(quán)力時，一定會把權(quán)力運(yùn)用到他可以運(yùn)用的一切“空間效力”和“時間效力”的最大范圍，實(shí)現(xiàn)權(quán)力效能的最大邊際化。

任何一個社會都存在著公共權(quán)力和私人權(quán)利這兩個領(lǐng)域，公共權(quán)力的原始命題是為了保障私人權(quán)利。進(jìn)入階級社會后，正如恩格斯指出的：政治權(quán)力是從“控制階級對立的需要中產(chǎn)生的”，“又是在這些階級的沖突中產(chǎn)生的”，為了“把沖突控制在‘秩序’的范圍內(nèi)”，導(dǎo)致了政治權(quán)力的產(chǎn)生。由此，政治權(quán)力一經(jīng)產(chǎn)生便具有了“公共”的性質(zhì)和名義。孟氏這一理論預(yù)設(shè)蘊(yùn)示：從權(quán)力的本性上說，它“總有著一種越出它自己的范圍而發(fā)展的本能傾向……和一種特殊誘惑。權(quán)力總是傾向于增加權(quán)力……它喜歡自己是一個目的而不是一個手段”。亦如公共選擇理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯?布坎南指出的：政治活動家們似乎有一種“天然的”傾向，去擴(kuò)展政府行動的范圍與規(guī)模，去跨越任何可以觀察到的“公共性邊界”。

權(quán)力的這一內(nèi)在特性，決定了外在制約的極端必要性。關(guān)于這一點(diǎn)，法國政治思想家夏爾?阿列克西?托克維爾指出：必然有一個高于其他一切權(quán)力的社會權(quán)力；但我又相信，當(dāng)這個權(quán)力的面前沒有任何障礙可以阻止它前進(jìn)和使它延遲前進(jìn)時，自由就要遭到破壞?！瓱o限權(quán)威是個壞而危險的東西。，商務(wù)印書館1988年版，第289頁。）

孟德斯鳩這一理論預(yù)設(shè)歸納包蘊(yùn)了人類政治生活中的歷史經(jīng)驗(yàn)：一是濫用權(quán)力是權(quán)力界的普遍邏輯，羅素將之表述為“權(quán)力嗜好”。權(quán)力運(yùn)作者總有著一種不“休止”、乃至跨越公共“界限”去實(shí)現(xiàn)“權(quán)力意志”的內(nèi)在沖動。二是對于“權(quán)力濫用”，最符合“事物的性質(zhì)”的做法，就是以權(quán)力制約權(quán)力。權(quán)力是一種物質(zhì)力量，對于權(quán)力的制約和監(jiān)督不能僅靠精神的力量、道德的力量，而必須有相應(yīng)的物質(zhì)力量。人類發(fā)展到今天，制權(quán)一般有這樣幾種方法：一是“以法制權(quán)”、二是“以民制權(quán)”、三是“以德制權(quán)”、四是“以權(quán)制權(quán)”?！耙詸?quán)制權(quán)”才是最本質(zhì)、最見效的方法。因此在制度設(shè)計(jì)中，對于權(quán)力邊界的設(shè)置，只能以另一個權(quán)力的存在為邏輯前提。

“必要的惡”預(yù)設(shè)。英國籍奧地利哲學(xué)家、政治思想家波普以“證偽主義”的科學(xué)哲學(xué)、“漸進(jìn)的社會工程”的政治哲學(xué)、“三個世界”的本體論哲學(xué)形成了批判理性主義哲學(xué)體系。國家學(xué)說是其政治哲學(xué)的重要的組成部分。從“證偽主義”科學(xué)哲學(xué)觀點(diǎn)和批判理性主義哲學(xué)立場出發(fā)，波普反對本質(zhì)主義的國家理論，注重探求“我們對國家的要求是什么？我們應(yīng)當(dāng)把什么作為國家活動的正當(dāng)目的”諸如此類國家與社會的功能性問題。對“利維坦”這種政治存在物，波普作了這樣一個理論預(yù)設(shè)：“國家是一種必要的罪惡”。他說：

國家盡管是必要的，但卻必定是一種始終存在的危險或者一種罪惡。因?yàn)?，如果國家要履行它的職能，那它不管怎樣必定擁有比任何個別國民或公眾團(tuán)體更大的力量；雖然我們可以設(shè)計(jì)各種制度，以使這

些權(quán)力被濫用的危險減少到最低限度，但我們決不可能根絕這種危險。盡管“利維坦”對于保護(hù)公民的自由是必要的，在許多思想家們看來，卻是一種危險的“罪惡”，“國家是手段，不是目的”國家如果取代目的，成為目的本身，無限制地?cái)U(kuò)展，自由這一“目的”就必然喪失。關(guān)于這一點(diǎn)，歷史上思想大家們幾乎持定一致的論斷。）

如果說，孟德斯鳩關(guān)于權(quán)力“休止界限”的預(yù)設(shè)，是從權(quán)力個體著眼揭示權(quán)力的特質(zhì)的話，那么，波普的這一理論預(yù)設(shè)，則是從權(quán)力的集體行動著眼揭示權(quán)力特質(zhì)的。其基本判斷：一是國家“是必要的”、二是它“是一種始終存在的危險或者罪惡”，前者側(cè)重價值判斷；后者側(cè)重事實(shí)判斷。

“在現(xiàn)代世界里，由于國家權(quán)力過大所造成的罪惡很大，但卻很少被人認(rèn)識到?！辈ㄆ照J(rèn)為，國家權(quán)力擴(kuò)張與濫用的可能性是始終存在的，無論誰執(zhí)掌權(quán)力，即便是民主選舉產(chǎn)生的統(tǒng)治者也不例外。因此，只要權(quán)力這種“罪惡”存在，無限擴(kuò)張趨勢的可能性就存在。恩格斯曾精辟地揭示過現(xiàn)代國家權(quán)力擴(kuò)張的必然趨勢：“生產(chǎn)和流通的物質(zhì)條件不可避免地隨著大工業(yè)和大農(nóng)業(yè)的發(fā)展而復(fù)雜化，并且趨向于日益擴(kuò)大這種權(quán)威的范圍?！?/p>

英國哲學(xué)家、政治思想家約翰?密爾在《論自由》一書中，對國家權(quán)力的非制度化增長作過這樣的假設(shè)：它不惜犧牲一切而求得機(jī)器的完善，由于它為求機(jī)器較易使用而寧愿撤去了機(jī)器的基本動力，結(jié)果將使它一無所用。于是，德國籍近代著名政治思想家洪堡歸納的這樣“兩件事”，也就成為人類文明社會理所當(dāng)然的抉擇了：

對于任何新的國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置，人們必須注意兩件事。其中任何一件被忽視都將會造成巨大的危害：一方面，界定在民族中進(jìn)行統(tǒng)治和提供服務(wù)的那一部分人以及界定屬于真正的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一切東西；其次，政府一旦建立，界定它的活動的擴(kuò)及和限制的范圍。

沒有國家的干預(yù)，自由就會死亡；國家過多干預(yù)，自由同樣也會死亡。這是“自由的悖論”。波普主張，重要的是要設(shè)計(jì)出合理有效的制度，對“利維坦”進(jìn)行控制。為了防止“利維坦”對社會生活的威脅，波普提出了類似中世紀(jì)“奧卡姆剃刀”的“自由主義剃刀”。

英國政治理論家和現(xiàn)代分析哲學(xué)主要創(chuàng)始人伯特蘭?羅素認(rèn)為，社會組織和權(quán)威一旦形成后，便具有一種獨(dú)立于人的、非人的意志所能駕馭的力量。一方面，組織和權(quán)威不可沒有，另一方面，又要對它加以限制。如何處理好這兩者之間的關(guān)系問題，應(yīng)該成為一切政治科學(xué)的中心議題。而在國家與社會之間，“尋找一個適當(dāng)?shù)谋嚷省保瑒t應(yīng)當(dāng)成為國家理論尤其是現(xiàn)代國家理論所要解決的主要任務(wù)。羅素呼吁：這種巨大組織是現(xiàn)代生活中不可缺少的因素，要想廢除它們是不可能的……的確，它們使維護(hù)個性更加困難了，我們需要尋找一種使它們盡可能地與個人創(chuàng)造性結(jié)合起來的方式。

“有限理性”預(yù)設(shè)。政治和行政管理歸根結(jié)底是決策行為，決策具有對理性追求的傾向。按對理性作用的不同認(rèn)識，決策理論分為三類：其一是絕對理性選擇論，基本要點(diǎn)是認(rèn)為決策者擁有完全的知識、明確的價值序列，并能利用所掌握的知識取得期望的價值選擇。限制只在于外在的物質(zhì)因素。其二是排斥理性的非理性決策，這種理論把焦點(diǎn)放在決策中的價值沖突上，認(rèn)為所有的價值都是相對的，甚至是隨意擇取的，人們的決策并不以理性為旨?xì)w。其三便是美國行政學(xué)家、管理學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙為代表的有限理性決策論。認(rèn)為人的理性具有局限性，決策理性充其量是一種“有限理性”。

西蒙在《管理決策新科學(xué)》一書中認(rèn)為，傳統(tǒng)的“完全理性”的假設(shè)不符合人類行為的現(xiàn)實(shí)。他從人的意識、決策環(huán)境與人的能力等方面否定了“完全理性”的假設(shè)，提出了“有限理性”假設(shè)。關(guān)于理性，西蒙認(rèn)為，“理性就是要用評價行為后果的某個價值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案”?！皬V義而言，理性指一種行為方式，它第一，適合實(shí)現(xiàn)指定目標(biāo)，第二，而且在給定條件下和約束的限度之內(nèi)。”決策者是在有限理性中決策，因?yàn)闆Q策者是在存在著無法控制的未知數(shù)和變化著的內(nèi)外環(huán)境中決策。由于人的智能的局限，不可能搜集到和充分分析處理決策中所需要的大量信息，行政機(jī)構(gòu)只能接受不圓滿的決策，而不可能實(shí)現(xiàn)最佳決策。西蒙對這一問題進(jìn)一步表述說：

如果我們假定決策者的計(jì)算能力是不受限制的，那么就可以得出兩個重要的結(jié)果。第一，我們不必將真實(shí)世界與決策者對它們的認(rèn)識區(qū)分開來：他或她對世界的看法與真實(shí)世界一樣。第二，我們可以預(yù)言，一個理性的決策者根據(jù)對現(xiàn)實(shí)世界的知識所作出的選擇，不需要有關(guān)決策者對感知或計(jì)算模式的知識。

另一方面，如果我們接受決策者的知識和計(jì)算能力是受到嚴(yán)重限制的看法，那么我們就必須將現(xiàn)實(shí)世界同行動者對它的看法與理解區(qū)分開來。也就是說，我們必須建立一個決策過程的理論。我們的理論不僅要包括理解過程，而且還必須包括形成行動者對決策問題的主觀表述的過程。

在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中，理性人常常能根據(jù)給定的效用函數(shù)來達(dá)到有目的的或主觀的最好決策。認(rèn)知心理學(xué)中的理性人則

是根據(jù)可得知和計(jì)算方式而以程序上合理的方式來作出他或她的決策。

人的“有限理性”體現(xiàn)在兩個方面：一是環(huán)境是復(fù)雜的，在非個人交換形式中，由于參加者很多，同一項(xiàng)交易很少進(jìn)行，所以人們面臨的是一個復(fù)雜的、不確定的世界。而且交易越多，不確定性越大，信息越不完全。二是人對環(huán)境的計(jì)算能力和認(rèn)識能力是有限的。由此可以得出這樣一個結(jié)論：制度通過設(shè)定一系列規(guī)則能減少環(huán)境的不確定性，提高人們認(rèn)識環(huán)境的能力并規(guī)范人自身的決策行為，從而提高決策的質(zhì)量。

西蒙關(guān)于“有限理性”的預(yù)設(shè)表明，人擁有的知識能力和決策能力是有限的，不僅受到物質(zhì)因素和環(huán)境不確定的影響與限制，還受到諸如記憶容量、判斷準(zhǔn)確程度、計(jì)算能力有限性的限制。這一預(yù)設(shè)的邏輯結(jié)論是：必須通過制度設(shè)計(jì)與制度創(chuàng)制，來預(yù)防和彌補(bǔ)人理性的不足。

政治是一個“社會中價值的權(quán)威分配”的決策領(lǐng)域。從本質(zhì)上說，需要“完全理性”的支撐。然而“理性短缺”正是政治領(lǐng)域最常見的現(xiàn)象。英國政治學(xué)家格雷厄姆?沃拉斯在《政治中的人性》一書中認(rèn)為：國家政治首先必須克服“唯理智論”，傳統(tǒng)的政治理論大都強(qiáng)調(diào)“人是理性的”，而在政治中，人往往在感情和本能的驅(qū)動下行事，“大多數(shù)政治見解并非是受經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)和推理的結(jié)果，而是習(xí)慣所確定的無意識或半意識推理的結(jié)果”。任何組織都是人的組合，雖然擁有相當(dāng)大的解決問題的權(quán)能，但是由于人的智力與理性是一種稀缺性資源，決策絕非是一種全知全能的完整理性體系。由于環(huán)境的不確定性，信息的不完全性以及人的認(rèn)識能力的有限性，使得人們對環(huán)境反應(yīng)所建立的主觀模型差異很大，從而導(dǎo)致人們選擇上的重大差異。人不但處于“有限理性”下行事決策，而且還常常處于“非理性”狀態(tài)下行事決策。外部環(huán)境的不確定性與人的理性的稀缺性，是政治制度需求與供給的一個深刻的內(nèi)在原因。

“諾思悖論”預(yù)設(shè)。國家的目標(biāo)是什么，國家的基本職能是什么，這是人類歷史上不斷被思想家們審視和論辨的一個重大課題。在新制度學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯看來：

國家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則。無論是無文字記載的習(xí)俗，還是用文字寫成的憲法演變，都有兩個目的：一是，界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競爭與合作的基本規(guī)則，這能使統(tǒng)治者的租金最大化。二是，在第一個目的的框架中降低交易費(fèi)用以使社會產(chǎn)出最大，從而使國家稅收增加。

國家既要使統(tǒng)治者的租金最大化，又要降低交易費(fèi)用以使社會產(chǎn)出最大化，從而增加國家稅收。是使統(tǒng)治者的租金最大化，還是使社會產(chǎn)出最大化，在許多情況下，這是一個魚和熊掌不可兼得的兩難選擇?！皬臍v史上看，在使統(tǒng)治者的租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費(fèi)用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效率體制之間，存在著持久的沖突。這種基本矛盾是使社會不能實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長的根源”。

諾斯認(rèn)為，由國家來界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)可以產(chǎn)生規(guī)模效益，但是國家并不是中立的，競爭與交易費(fèi)用的雙重約束往往引導(dǎo)國家選擇無效或低效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。也就是說，國家權(quán)力是構(gòu)成有效產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個必要條件。另一方面，國家權(quán)力介入產(chǎn)權(quán)安排和產(chǎn)權(quán)交易，又是對個人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制和侵害，導(dǎo)致無效的產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟(jì)的衰落。這就是著名的所謂“諾思悖論”。事實(shí)上，包括產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的各種制度安排，并不完全取決于效率的或經(jīng)濟(jì)的原則，而在很大程度上，它是不同規(guī)模、不同地位的利益集團(tuán)與統(tǒng)治者相互博弈以及各集團(tuán)之間相互博弈的結(jié)果。這一“悖論”的實(shí)質(zhì)，反映了國家行為存在的內(nèi)在沖突：有效率的產(chǎn)權(quán)制度的確立與統(tǒng)治者的利益最大化之間的矛盾。按制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，國家是一種“制度”結(jié)構(gòu)，其職能是生產(chǎn)和出售一種確定的社會“產(chǎn)品”，即公正與安全。國家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則。因此諾思認(rèn)為：

無論如何取得效益最大化的行為準(zhǔn)則對任何國家都是十分重要的。所以具有一個好的行為準(zhǔn)則對一個社會來說是至關(guān)重要的，……實(shí)際上要想取得交易成本低的經(jīng)濟(jì)市場和有效的政治市場，也需要這種誠實(shí)的、合乎理性的、好的行為準(zhǔn)則。

由于“公共利益以國家的姿態(tài)而采取了一種和實(shí)際利益脫離的獨(dú)立形式，也就是說采取了一種虛幻的共同體形式”，國家作為一個“從社會中產(chǎn)生又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”，不可能漠視自身的利益機(jī)制。國家的兩個目標(biāo)，失卻其中任何一個都是不現(xiàn)實(shí)的。辦法只能以外在制約機(jī)制，促使國家行為的內(nèi)在沖突減至最微限度，盡可能地確立公正的、合乎理性的社會準(zhǔn)則。制度在一定程度上可以減緩這種沖突?！爸贫仍谝粋€社會中的主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)來減少不確定性?！边@是“諾思悖論”所蘊(yùn)有的政治學(xué)啟示。

“政治創(chuàng)租”預(yù)設(shè)。公共選擇理論把市場經(jīng)濟(jì)下私人選擇活動中適用的理性原則，應(yīng)用到政治領(lǐng)域的公共選擇活動中，確立了國家代理人“經(jīng)濟(jì)人”角色和“尋租”預(yù)設(shè)。

在政治環(huán)境中，國家代理人同樣扮演著“經(jīng)濟(jì)人”角色。公共選擇理論認(rèn)為，只要政治活動中的個人行為有一部分實(shí)際上受效用最大化動機(jī)驅(qū)使，只要個人與群體的一致達(dá)不到讓所有的個人效用函數(shù)相同的程度，那么政治活動中的經(jīng)濟(jì)個人主義模型就具有價值，無論是個人還是政府利己主義行為都是正常的。問題在于，這種利己主義動機(jī)有一種與經(jīng)濟(jì)租金因素相結(jié)合的動勢，由此便產(chǎn)生了“尋租活動”。公共選擇學(xué)派的“尋租理論”描述了在社會經(jīng)濟(jì)生活中公共權(quán)力與經(jīng)濟(jì)財(cái)富進(jìn)行交換的過程，揭示了腐敗產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)根源。

所謂

“租金”，是指某生產(chǎn)要素所有者獲得的收入中，超過這種要素的機(jī)會成本的那一部分剩余。。馬歇爾發(fā)展了租金的概念，認(rèn)為租金還應(yīng)包括被稱為準(zhǔn)租金的暫時沒有供給彈性的生產(chǎn)要素的報酬?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的國際貿(mào)易理論和公共選擇理論發(fā)現(xiàn)，政府對經(jīng)濟(jì)的政策干預(yù)和行政管制，由于抑制了競爭，擴(kuò)大了供求差額，也能形成類似地租的超額收入。租金是由于政府行為阻止了供給增加的結(jié)果。按照布坎南的解釋，所謂尋租活動，是指人們在某種制度環(huán)境下，憑借政府保護(hù)而進(jìn)行尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動，這種努力的結(jié)果不是創(chuàng)造社會財(cái)富而是導(dǎo)的社會的大量浪費(fèi)。

租金的本質(zhì)乃是在政府干預(yù)下，由于行政管制市場競爭而形成的級差收入，而一切利用行政權(quán)力謀取私利的行為都是“尋租行為”。政府官員的尋租活動，一如塞繆爾?亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》中指出的：“腐敗的基本形式就是政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)財(cái)富的交換”。在尋租活動的過程中，政府官員一般不只僅僅扮演一個被動的、被利用的角色，而是“主動出擊”進(jìn)行“政治創(chuàng)租”和“抽租”。尋租活動與政府對市場過度干預(yù)緊密相關(guān)。沒有政府過度干預(yù)，沒有干預(yù)所提供的特殊壟斷地位，租金便無從尋求。既然政府干預(yù)和行政管制能夠創(chuàng)造租金，尋租活動便不可避免。

尋租理論闡明了腐