審計研究報告

——審計研究報告第31期（總第684期）審計署審計科研所2020年6月4日國家審計推動國有企業(yè)混合所有制改革的探索研究??彭巨水，審計署辦公廳副處長，中央黨校（國家行政學(xué)院）馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向是馬克思主義所有制理論創(chuàng)新與發(fā)展。此項研究報告得到署企業(yè)審計司、審計科研所有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)專家的悉心指導(dǎo)，提出了許多寶貴意見，在此表示真摯感謝。本文文責(zé)自負。彭巨水【摘要】國有企業(yè)混合所有制改革是全面深化改革的重要方面，也是我國經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。2015年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確指出，到2020年，在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟取得積極進展。2020年的政府工作報告指出，提升國資國企改革成效，深化混合所有制改革。因此，2020年是國有企業(yè)混合所有制改革的攻堅之年、關(guān)鍵之年。隨著宏觀上更加注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，微觀上企業(yè)內(nèi)部股權(quán)實現(xiàn)了多元化，國有企業(yè)混合所有制改革的穩(wěn)步推進，需要整個經(jīng)濟監(jiān)管方式隨之進行調(diào)整完善。作為經(jīng)濟監(jiān)督的重要方式，審計監(jiān)督必然要適應(yīng)這一發(fā)展趨勢?；诖?，本文從專業(yè)性、客觀性、宏觀性三個方面探討了國家審計推動國有企業(yè)混合所有制改革的獨特優(yōu)勢；同時，從推動混改政策貫徹落實、推動混改工作全面鋪開、推動混改程序科學(xué)規(guī)范、推動混改結(jié)果雙贏有效、推動混改環(huán)境優(yōu)化提升五個方面，分析了國家審計服務(wù)保障國有企業(yè)混合所有制改革的著力點；最后，針對國家審計在開展國有企業(yè)混合所有制改革相關(guān)情況審計時面臨的困境和難題，就如何更好發(fā)揮國家審計的職能作用作了進一步思考?；旌纤兄聘母锸菄衅髽I(yè)改革的重要突破口。黨的十八屆三中全會指出，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”、“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展”。黨的十九大進一步指出，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。因此，推動黨中央、國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)混合所有制改革的一系列決策部署、政策措施落到實處，是審計監(jiān)督依法履職促進國有企業(yè)改革的必然要求，也是審計監(jiān)督服務(wù)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、促進全面深化改革的應(yīng)有之意。對此，要充分發(fā)揮審計監(jiān)督的獨特優(yōu)勢，為國有企業(yè)混合所有制改革提供有力的監(jiān)督和服務(wù)保障。一、國家審計推動國有企業(yè)混合所有制改革具有獨特優(yōu)勢推動國有企業(yè)混合所有制改革，建立健全國企國資審計監(jiān)督體系和制度，為國有經(jīng)濟健康發(fā)展保駕護航，既是黨中央的重大決策部署，也是審計機關(guān)的法定職責(zé)。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分、重要的宏觀管理部門，國家審計在經(jīng)濟監(jiān)督領(lǐng)域具有其他監(jiān)督主體所不具備的專業(yè)能力、客觀立場和宏觀站位落地生根、開花結(jié)果。（一）國家審計具有專業(yè)性優(yōu)勢。國有企業(yè)混合所有制改革實際是一場生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系的革命，對于一個國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑具有舉足輕重的重要意義。這項改革不僅涉及現(xiàn)代企業(yè)制度、法人治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度改革等微觀層面的問題，還涉及國有經(jīng)濟布局、所有制改革、堅持基本經(jīng)濟制度等宏觀層面的問題。因此，必須有專業(yè)的監(jiān)督，才能從不同層面對各種數(shù)據(jù)、資料進行分析，摸清真實情況、揭示風(fēng)險隱患、提出問題建議，推動問題解決。國家審計機關(guān)作為專門進行經(jīng)濟監(jiān)督的部門，法定性是國家審計的基本特征，也是其專業(yè)性的根本保障。根據(jù)審計法等法律法規(guī)的規(guī)定，企業(yè)審計是國家審計的重要內(nèi)容?！丁笆濉眹覍徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》明確指出，企業(yè)審計要密切關(guān)注混合所有制改革、國有企業(yè)分類改革、公司制股份制改革等國有企業(yè)改革重點領(lǐng)域，著力檢查相關(guān)改革措施的具體部署、責(zé)任落實、執(zhí)行進度和實際效果，促進國有企業(yè)改革依法有序推進，防止國有資產(chǎn)流失?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》明確指出，國家審計要重點關(guān)注“重大投資決策和項目審批……國有資產(chǎn)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓……等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。從實踐來看，自審計機關(guān)成立以來，國家審計圍繞“維護國有資產(chǎn)安全、推動深化改革、促進提質(zhì)增效、促進廉潔從業(yè)”等目標(biāo)，深入開展國有企業(yè)投資運營國有資本情況審計、各級政府授權(quán)履行出資人職責(zé)的機構(gòu)和部門管理國有資本情況審計、國有資本經(jīng)營預(yù)算收支審計，在推動國有企業(yè)健康發(fā)展并不斷深化改革方面發(fā)揮了重要作用，積累了豐富的經(jīng)驗。特別是黨的十八大以來，國家審計把國有企業(yè)混合所有制改革推進情況作為審計監(jiān)督的重要內(nèi)容，在促進深化國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、維護市場經(jīng)濟秩序、防止國有資產(chǎn)流失等方面做了大量工作，有力增強了國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力。與此同時，在審計中鍛煉了一支既把握國有企業(yè)混合所有制改革政策方針，又熟悉國有企業(yè)混合所有制改革相關(guān)業(yè)務(wù)知識，還具備國有企業(yè)審計基本素質(zhì)的復(fù)合型人才，他們具備扎實的專業(yè)知識、職業(yè)勝任能力和豐富工作經(jīng)驗，為開展專業(yè)可靠的審計，提出專業(yè)權(quán)威的審計意見提供了堅實人才保障。（二）國家審計具有客觀性優(yōu)勢。國有企業(yè)混合所有制改革推進中一直存在“混合就是私有化”“混合就是新的公私合營”“混合到底是‘誰混誰’”等理論爭議和實際操作難題，影響了這項改革的深入推進。實際上，從我國社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度來看，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是基本經(jīng)濟制度的重要組成部分，由此，作為基本經(jīng)濟制度的重要微觀主體，國有企業(yè)與民營企業(yè)的關(guān)系是長期共存、共生共贏?；旌纤兄破髽I(yè)，從所有制角度而言已是你中有我、我中有你，很難說到底是哪一類所有制企業(yè)，但可以肯定他們屬于社會主義基本經(jīng)濟制度的范疇。因此，從監(jiān)督者的角度出發(fā)，要充分發(fā)揮監(jiān)督職能服務(wù)保障國有企業(yè)混合所有制改革，其作為監(jiān)督主體必須是客觀中立的，由此才能得出客觀公允的結(jié)論，從而得到混合所有制改革各相關(guān)利益方的認(rèn)可和接受。就國家審計而言，在審計法、國家審計準(zhǔn)則等法律法規(guī)中，從多個角度對保障審計實施、審計結(jié)論的客觀性提出了要求。如，審計法第六條指出，審計機關(guān)和審計人員辦理審計事項，應(yīng)當(dāng)客觀公正，實事求是；第十三條明確了審計人員與被審計單位或者審計事項有利害關(guān)系時的回避要求。從實踐來看，相對于社會審計的委托性和內(nèi)部審計的附屬性，國家審計與被審計單位沒有直接經(jīng)濟利益關(guān)系，不介入被審計單位具體的經(jīng)濟業(yè)務(wù)和經(jīng)營管理，這是其審計得出結(jié)論客觀公正的根本前提和基本保障?；旌纤兄破髽I(yè)不同于傳統(tǒng)國有獨資或絕對控股企業(yè)，存在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、利益群體多元化等明顯特征。在此情況下，相較社會審計和內(nèi)部審計，國家審計更有權(quán)威性和公信力，審計結(jié)論更加客觀、公正，審計結(jié)果也更容易得到各方面利益相關(guān)者的認(rèn)可，從而更有利于保護混合所有制企業(yè)的國有資本及其他資本的運營安全，維護各類資本所有者的合法權(quán)益。葉陳云葉陳云，陳樂怡.我國混合所有制企業(yè)資本運營的審計約束體系構(gòu)建研究[J].北京工商大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015(3)：20-28.（三）國家審計具有宏觀性優(yōu)勢。國有企業(yè)混合所有制改革屬于新生事物，是一場微觀見之于宏觀的產(chǎn)權(quán)改革，是一項宏觀領(lǐng)域的重要經(jīng)濟活動，也是全面深化改革的重要內(nèi)容，尚處于探索階段。在此過程中，由于混合所有制改革對經(jīng)濟性質(zhì)、社會屬性“牽一發(fā)而動全身”的影響，引發(fā)了人們對混合所有制性質(zhì)問題認(rèn)識的混亂和爭論，出現(xiàn)了混合所有制就是“國有化”和混合所有制就是“私有化”兩種對立觀點，對混合所有制改革的順利推進產(chǎn)生了諸多負面影響。這就需要監(jiān)督部門必須提高宏觀站位，既有經(jīng)濟視角，又有政治意識，從而保障國有企業(yè)混合所有制改革始終堅持正確的方向。國家審計始終堅持在更高層次上發(fā)揮審計監(jiān)督的建設(shè)性作用，特別是《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》立足構(gòu)建宏觀調(diào)控政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制，將審計列入宏觀管理部門，推動構(gòu)建“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效”的審計監(jiān)督體系，更加有利于發(fā)揮國家審計的宏觀管理職能，以及與其他宏觀部門的相互協(xié)調(diào)。對此，可以發(fā)揮國家審計監(jiān)督的宏觀性優(yōu)勢，從加快培育和重構(gòu)更具活力和效益的微觀市場主體，進一步鞏固和完善社會主義基本經(jīng)濟制度的高度，為推進國有企業(yè)深化混合所有制改革查問題、提建議，厘清爭論，廓清迷霧。從實踐來看，近年來，國家審計按照黨的十八屆三中全會做出的部署扎實推進國有企業(yè)混合所有制改革情況的審計監(jiān)督，能夠立足宏觀站位和全局視野，對混合所有制改革推進情況開展全方位、多層次、立體化的監(jiān)督，既注重改革中更好堅持社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度，也注重更好激發(fā)國有企業(yè)活力。國家審計從社會主義市場經(jīng)濟體制的特色和優(yōu)勢出發(fā)，按照市場經(jīng)濟運行規(guī)則對混合所有制改革政策落實情況、混合所有制企業(yè)發(fā)展情況進行監(jiān)督和評價，推動加快形成有利于混合所有制改革和混合所有制企業(yè)發(fā)展的宏觀管理制度、市場經(jīng)濟秩序。在對混合所有制企業(yè)進行審計時，不僅注意在微觀上推動解決內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失衡、內(nèi)部人控制、經(jīng)營效率不高、政企不分、產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明等國有企業(yè)存在的痼疾，而且注意從“兩個毫不動搖”出發(fā)，探索如何完善基本經(jīng)濟制度、優(yōu)化國有資本布局、確保國有資產(chǎn)保值增值，逐步改善國有資本與民營資本之間不平衡的市場競爭關(guān)系和利益關(guān)系。二、國家審計推動國有企業(yè)混合所有制改革的五個著力點國有企業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，是中國特色社會主義的支柱。推進國有企業(yè)深化混合所有制改革，具有非常重要的理論價值和現(xiàn)實意義。目前，國有企業(yè)混合所有制改革仍處于試點和探索階段。對國家審計而言，亟需發(fā)揮自身優(yōu)勢，推動這項改革向縱深發(fā)展。國家審計應(yīng)當(dāng)把混合所有制改革作為促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一個重要支撐點，進一步深化國企國資審計，將揭示微觀問題與服務(wù)宏觀決策結(jié)合起來，切實發(fā)揮審計職能作用。具體來看，應(yīng)從以下五個方面入手，進一步細化推進中央關(guān)于混合所有制改革決策部署落地見效的具體舉措，促進這項改革取得實實在在的效果。（一）推動混改政策貫徹落實。國企國資改革“1+N”等政策文件體系已經(jīng)形成，并就國有企業(yè)混合所有制改革作出系統(tǒng)性的頂層設(shè)計。特別是2015年9月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》后，國家發(fā)展改革委陸續(xù)制定和印發(fā)《關(guān)于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導(dǎo)意見》（2015年）、《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》（2016年）、《關(guān)于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》（2018年），國資委印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》（2019年）等文件，既為國有企業(yè)開展混合所有制改革提供了四梁八柱的大框架，又明確了系統(tǒng)具體的操作指南。國家審計要以黨中央、國務(wù)院出臺的相關(guān)政策為依據(jù)，對標(biāo)對表混合所有制改革的主要任務(wù)、實現(xiàn)目標(biāo)、重要節(jié)點、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、具體要求等，反映國有企業(yè)混合所有制改革政策落實中存在的問題、遇到的困難，充分揭示國有企業(yè)和國有資本運營管理中存在的普遍性、傾向性、典型性問題，深度分析制度缺陷和管理漏洞，提出解決問題和推動改革發(fā)展的建議，促進國有企業(yè)不斷深化改革。二是要重點關(guān)注國有資本做強做優(yōu)做大情況，深入了解國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組等情況，關(guān)注“三去一降一補”等供給側(cè)改革任務(wù)落實，關(guān)注國有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)情況，促進增強國有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力和防風(fēng)險能力，維護國有資本安全。三是要重點關(guān)注根據(jù)混合所有制改革的時間表、路線圖、關(guān)鍵點，重（二）推動混改工作全面鋪開。2019年的政府工作報告指出，要積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革?；仡欉@一年，國有企業(yè)混改已由重改革監(jiān)管到重改革放權(quán)、由試點到行動、由單項推進到綜合實施進行轉(zhuǎn)變?？傮w上看，電力、石油、軍工等七大重點領(lǐng)域企業(yè)的混合所有制改革項目有所增多，混改已成為企業(yè)市場化經(jīng)營的迫切需要、放大資本功能的有效手段和健全治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵之舉。杜雨萌.2019年國企改革貫穿“突破”舉措三年行動方案將撬動更深層次混改[N].證券日報，2019年12月27日?！吨泄仓醒攵庞昝?2019年國企改革貫穿“突破”舉措三年行動方案將撬動更深層次混改[N].證券日報，2019年12月27日。對此，國家審計要按照全覆蓋的要求，推動國有企業(yè)混合所有制改革工作全面鋪開。要對投資、運營、管理和使用國有資產(chǎn)的有關(guān)單位和企業(yè)，以及負有國有資產(chǎn)監(jiān)管的部門和具有相關(guān)宏觀調(diào)控職能的部門全部納入審計監(jiān)督視野。順應(yīng)改革國有資產(chǎn)管理體制、分層分類推進國有企業(yè)混合所有制改革的新實踐，國家審計要牢牢把握審計監(jiān)督的對象，通過財務(wù)收支審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、專項審計（審計調(diào)查）、國有資本經(jīng)營預(yù)算審計等多種審計形式，確保實現(xiàn)審計監(jiān)督對象全覆蓋。要重點實現(xiàn)對以下四個方面相關(guān)部門和單位的審計王長友，戚艷霞.國外國有企業(yè)審計情況與借鑒[J].審計研究，2016(3)：17-25。：一是對制定國有企業(yè)混合所有制改革相關(guān)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、金融政策、稅收政策等的政府部門進行全面審計，了解其政策落地情況如何，評價其政策設(shè)計是否符合國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整、優(yōu)化國有資本布局的要求；二是王長友，戚艷霞.國外國有企業(yè)審計情況與借鑒[J].審計研究，2016(3)：17-25。（三）推動混改程序科學(xué)規(guī)范。國有企業(yè)混合所有制改革既包括直接出售、管理者收購、上市交易、清算破產(chǎn)等所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，也包括特許經(jīng)營、簽訂管理合同、承包、放松管制等非所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，情況非常復(fù)雜。因此，混合所有制改革是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強、影響廣泛、社會關(guān)注度高，必須確保程序科學(xué)規(guī)范，以公開、公平、公正的方式進行。這是混合所有制改革充分發(fā)揮市場機制重要作用的必然要求，也是保護混合所有制改革相關(guān)方利益、積極回應(yīng)各方關(guān)切的必然要求。對此，國有企業(yè)混合所有制改革要準(zhǔn)確把握推進過程的管理原則，在充分尊重市場規(guī)律和企業(yè)發(fā)展市場邏輯的情況下，統(tǒng)籌考慮、穩(wěn)步推進。2019年10月31日，國資委印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》，為中央企業(yè)開展混合所有制改革提供了系統(tǒng)的操作指南，其對混合所有制改革的基本操作流程、“混資本”相關(guān)環(huán)節(jié)操作要點、“改機制”相關(guān)環(huán)節(jié)操作要點等都做出了明確要求，是推進這項改革的重要遵循。對此，國家審計要以操作指引為基本依據(jù)，對國有企業(yè)混合所有制改革全流程實施跟蹤審計，推動混合所有制改革依法合規(guī)操作，切實防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務(wù)等問題。國家審計應(yīng)抓住混合所有制改革的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保改革依法進行、科學(xué)規(guī)范審計署成都特派辦理論研究會課題組.全面深化改革背景下國有企業(yè)審計面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略[J].審計研究，2015(3)：27-34。。審計署成都特派辦理論研究會課題組.全面深化改革背景下國有企業(yè)審計面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略[J].審計研究，2015(3)：27-34。（四）推動混改結(jié)果雙贏有效。國有企業(yè)混合所有制改革不是國有企業(yè)的“獨角戲”，而是國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的“二人轉(zhuǎn)”。從實踐來看，混合所有制改革創(chuàng)新了經(jīng)濟形式和組織形式，為各類資本實現(xiàn)“互利共贏”奠定了基礎(chǔ)，有利于調(diào)動各類資本所有者的積極性、主動性、創(chuàng)造性，有利于不同所有制資本之間相互“取長補短”。具體到國有企業(yè)混合所有制改革，通過“資本融合”“管理融合”，把國有企業(yè)在資本規(guī)模、社會影響、抵抗風(fēng)險等方面的實力，同民營企業(yè)在管理、機制、活力等方面的優(yōu)勢結(jié)合起來，實現(xiàn)了“化學(xué)反應(yīng)”，激發(fā)了微觀主體的創(chuàng)新創(chuàng)造力，形成了核心競爭力，增強了市場硬實力，是實現(xiàn)國企和民企共同發(fā)展的最佳路徑和最有效平臺。對此，國家審計在推進國有企業(yè)混合所有制改革中，要注意正確處理混合所有制改革過程中的三個關(guān)系楊曉，孫穎.淺談國有企業(yè)審計助力混合所有制改革[R].審計研究報告，2018年第22期。，以便更好發(fā)揮審計的建設(shè)性作用，推動國有企業(yè)和民營企業(yè)進行深度合作，向著更廣范圍、更高層次、更深程度融合發(fā)展。一是楊曉，孫穎.淺談國有企業(yè)審計助力混合所有制改革[R].審計研究報告，2018年第22期。（五）推動混改環(huán)境優(yōu)化提升。由于混合所有制改革本身在目標(biāo)實現(xiàn)、利益保護、機制優(yōu)化、效能提升等方面存在一定的不確定性，因此，良好的政策環(huán)境、市場環(huán)境、輿論環(huán)境，以及可預(yù)期的未來就成為推動混合所有制改革穩(wěn)步向前的必要條件。對此，亟需在全社會創(chuàng)造不同所有制資本交叉持股、相互融合的有利條件和良好輿論氛圍，鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)之間以資本為紐帶形成“你中有我、我中有你”的利益共同體，使社會各界達成混合所有制改革就是要各類所有制資本、各類所有制企業(yè)相輔相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消的共識。目前來看，推進國有企業(yè)混合所有制改革過程中，既有國有企業(yè)市場主體地位不充分問題，也有民營企業(yè)“處處碰壁”問題。一個突出問題就是民營企業(yè)在參與國有企業(yè)混合所有制改革中，還存在各種隱性壁壘，諸如各種“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”等，影響了民營企業(yè)的積極性。也正因為如此，去年召開的中央經(jīng)濟工作會議在提到“制定實施國企改革三年行動方案，提升國資國企改革綜合成效”之后，強調(diào)“優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境”，這凸顯了優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境對推動國有企業(yè)深化改革的重要意義。同時，從近年來審計了解的情況看，當(dāng)前我國營商環(huán)境仍存在不少短板，特別是亂收費、亂攤派現(xiàn)象屢禁不止，一些行政審批事項放下去接不住，設(shè)置歧視性條件和不合理門檻等問題時有發(fā)生。對此，國家審計要聚焦促進國有企業(yè)混合所有制改革這一目標(biāo)任務(wù)，為國有企業(yè)、民營企業(yè)參與其中創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和市場環(huán)境。一是立足更好發(fā)揮政府作用，推動建立公平競爭的市場經(jīng)濟制度環(huán)境。推動加快建立完善以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭為基本導(dǎo)向的法律法規(guī)制度；推動政府職能轉(zhuǎn)變，加大“放管服”力度，進一步深化商事制度改革，完善市場監(jiān)管體制。二是立足更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動解決營商環(huán)境中存在的熱點難點問題。審計中要堅持“凡是市場能自主調(diào)節(jié)的就讓市場來調(diào)節(jié)，凡是企業(yè)能干好的就讓企業(yè)干”的基本原則，針對營商環(huán)境中存在的影響市場機制發(fā)揮作用的熱點難點問題，審計發(fā)現(xiàn)的體制機制問題，進行深層次思考，精準(zhǔn)把脈揭示問題所在及根源，提出有理有據(jù)、針對性可操作性強的建議。三是立足激發(fā)民營企業(yè)活力，推動提升民營企業(yè)對支持政策的獲得感、滿意度。對照黨中央、國務(wù)院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的政策文件，重點關(guān)注相關(guān)政策兌現(xiàn)、行政審批、市場監(jiān)管情況，注重揭示和反映政策落地難、融資難融資貴、項目推進緩慢、優(yōu)化服務(wù)不到位、涉企收費名目繁多等方面存在的突出問題，及時公告曝光，及時督促整改，提振民營企業(yè)家的信心，為民營企業(yè)積極參與混合所有制改革營造良好的輿論環(huán)境和營商環(huán)境。三、需要進一步深入思考的問題推動國有企業(yè)混合所有制改革，不僅是要建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)治理機制和激勵約束機制，使之運行更有效率、更有活力，更是要培育和重構(gòu)社會主義市場經(jīng)濟的微觀主體，進一步鞏固和完善社會主義基本經(jīng)濟制度。因此，國有企業(yè)混合所有制改革是一項系統(tǒng)工程，為其沿著正確方向健康發(fā)展保駕護航，既需要更好發(fā)揮市場之手的競爭機制，也需要有效發(fā)揮政府之手的調(diào)控職能。目前來看，國有企業(yè)混合所有制改革仍在探索之中，需要不斷完善。與此對應(yīng)，國家審計推動混合所有制改革是一項具有較強探索性、挑戰(zhàn)性和創(chuàng)造性的工作，也需要及時總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善相關(guān)審計方法。從實踐來看，有兩個方面的問題需要深入思考。（一）國家審計應(yīng)積極探索國有資本不占控股地位的混合所有制企業(yè)的審計監(jiān)督方式。從法律依據(jù)來看，根據(jù)審計法及相關(guān)法律法規(guī)，國家審計重點是對國有和國有資本占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)(含金融企業(yè))等管理、使用和運營的境內(nèi)外國有資產(chǎn)進行審計。但在國有企業(yè)混合所有制改革的大趨勢下，由于各類所有制資本的交叉持股、相互融合，不可避免的會出現(xiàn)混合所有制企業(yè)中公有資本特別是國有資本不占控股地位的情況。國家審計肩負保護國有資產(chǎn)安全的神圣職責(zé)，理應(yīng)對所有國有資產(chǎn)納入監(jiān)督視野。對此，國家審計在重點關(guān)注國有獨資、國有控股公司的同時，還需要積極關(guān)注國有參股企業(yè)。但從實踐來看，對照審計全覆蓋的目標(biāo)，國家審計人少事多的矛盾將在一定時期內(nèi)長期存在。因此，國家審計直接全面介入非國有控股混合所有制企業(yè)審計，從操作層面而言很不現(xiàn)實。與此同時，還存在一個社會各界對國家審計開展非國有控股混合所有制企業(yè)審計監(jiān)督的認(rèn)同問題。對此，一定要持審慎態(tài)度，在混合所有制企業(yè)審計中，防止國家審計“大包大攬”和“放任不管”兩種錯誤傾向。目前來看，基于混合所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化與復(fù)雜性的特點，必須根據(jù)國有資產(chǎn)的規(guī)模、管理狀況以及管理主體的戰(zhàn)略地位等因素，積極探索國有資本不占控股地位的混合所有制企業(yè)的審計監(jiān)督方式。這既是審計監(jiān)督全覆蓋的應(yīng)有之意，也是審計職能作用發(fā)揮的必然要求。（二）國家審計應(yīng)積極探索構(gòu)建基于國家審計、社會審計和內(nèi)部審計為一體的混合所有制改革審計監(jiān)督體系。從實踐來看，國家審計、社會審計、內(nèi)部審計在監(jiān)督力度、監(jiān)督質(zhì)量、監(jiān)督效率、監(jiān)督效能等方面各有特色，在國有企業(yè)改革發(fā)展方面都發(fā)揮著不可替代的作用。根據(jù)國資委最新出臺的《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》《關(guān)于加強中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實施意見》，企業(yè)內(nèi)部審計要加強內(nèi)控體系監(jiān)督檢查工作，準(zhǔn)確揭示風(fēng)險隱患和內(nèi)控缺陷，進一步發(fā)揮查錯糾