公共管理核心與前沿課件

公共管理核心與前沿

主講人：董曉宇博士

北京行政學(xué)院公共管理教研部副教授清華大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院特聘課程教授清華大學(xué)人文學(xué)院特聘課程教授主要內(nèi)容

公共管理的背景與理論基礎(chǔ)公共管理的主要觀點(diǎn)與內(nèi)容公共管理與公共行政的差異發(fā)展公共管理應(yīng)注意的問題一、公共管理發(fā)展的背景與理論基礎(chǔ)

（一）20世紀(jì)70年代末以來政府改革與公共管理發(fā)展的社會背景

信息化、全球化、民主化的發(fā)展

企業(yè)經(jīng)營機(jī)制與市場活力的示范效應(yīng)

公民自治與公民社會（NG0/NPO）的崛起

政府治理的三大危機(jī)：財(cái)政、效能與信任危機(jī)

實(shí)踐中對政府變革的需求：更少的稅收、更多的服務(wù)

更少的官僚、更好的治理

更低的成本、更好的績效更少的管制、更多的服務(wù)更少的支配、更多的自主

政府改革的回應(yīng)：探索治理新模式：民主化、市場化、社會化、信息化、績效化政府內(nèi)部的再造：實(shí)現(xiàn)內(nèi)部取向轉(zhuǎn)向顧客、戰(zhàn)略、結(jié)果取向

善政向善治轉(zhuǎn)變：獨(dú)自打保齡到合作治理角色與行為調(diào)整：以外部需求為動力調(diào)整角色、功能與行為。

（二）20世紀(jì)70年代末以來公共管理發(fā)展的理論支撐

1、公共政策理論:關(guān)注解決問題為導(dǎo)向

2、新公共行政理論:關(guān)注公平和公正

3、公共選擇理論:經(jīng)濟(jì)人和政治市場假設(shè)

4、新公共管理理論:企業(yè)家政府和治理工具

5、治理理論:政府與市場和社會的合作

6、新公共服務(wù)理論:以公民為中心的服務(wù)

（三）當(dāng)代西方國家政府改革與公共管理發(fā)展的基本情況

1、西方發(fā)達(dá)國家政府改革的類型

（1）幅度的角度激進(jìn)型：英國、美國、新西蘭、澳大利亞等

漸進(jìn)型：德國、日本、法國微調(diào)型：西班牙、葡萄牙、意大利、希臘等

（2）內(nèi)容的視角

市場模式參與模式解除規(guī)制模式靈活模式

2、西方發(fā)達(dá)國家政府改革的基本階段

（1）第一階段（20世紀(jì)80年代至90年代初）：減少政府職能

——削減社會福利

——以市場檢驗(yàn)推行國有經(jīng)濟(jì)（公共企業(yè)）的民營化與私有化

——改革市場規(guī)制

——破除政府對公共服務(wù)的壟斷

——更多的公私合作

——在政府和公共部門進(jìn)入市場競爭機(jī)制

——政府內(nèi)部分權(quán)化

——改革內(nèi)部規(guī)制

——改進(jìn)治理工具

——重塑組織文化

——精兵簡政

——流程再造

——推行績效管理與評估

（2）第二階段（20世紀(jì)90年代中期至今）：提高公共服務(wù)質(zhì)量

通過信息化改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量

發(fā)揮社區(qū)、NGO、NPO的作用

弱化政黨的意識形態(tài)色彩，共同為社會服務(wù)

重點(diǎn)完善服務(wù)機(jī)制，提供更人性、便捷和快速的公共服務(wù)建立責(zé)任分擔(dān)的積極福利制度

政府功能重在規(guī)劃、引導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)和補(bǔ)救提升政府的談判、協(xié)調(diào)、交流、對話能力和技巧

西方國家經(jīng)過20世紀(jì)80開始的政府改革實(shí)踐，已基本上奠定了公共管理框架與格局，新的公共事務(wù)治理模式已經(jīng)形成。此時政府的形態(tài)總體上實(shí)現(xiàn)了由“善政”向“善治”的轉(zhuǎn)變

——民主參與的政府；

——企業(yè)家精神的政府；

——分權(quán)化的政府；

——合作治理的政府；

——高效便捷的電子政府。

（一）公共管理的涵義與基本特征

所謂公共管理，是指以政府為核心、包括非政府公共部門在內(nèi)的多元社會力量采取多種機(jī)制與形式，共同解決社會公共問題，處理國家和社會公共事務(wù)，滿足社會公共需求，不斷實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益的過程。

二、公共管理的主要觀點(diǎn)與內(nèi)容

公共管理的特征

1)公共事務(wù)治理主體變化：由政府?dāng)U展到非政府的公共部門

2)公共事務(wù)治理對象變化：核心是公共服務(wù),并重新其范圍

3)公共權(quán)力擴(kuò)展:集體行動≠政府行動,公共權(quán)力≠政府權(quán)力

4)公共利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵：由善政到善治

5)政府角色與行為調(diào)整：更多的合作治理與柔性行為方式

6)政府治理工具:借鑒私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)和策略

（二）公共管理的知識體系

1、公共管理的對象是國家和社會公共事務(wù)

公共管理是對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動,即負(fù)責(zé)對一定共同體成員普遍關(guān)注的公共問題、普遍需求的公共物品和公共服務(wù)的組織與管理。

公共管理的核心內(nèi)容是公共服務(wù)。公共管理強(qiáng)調(diào)根據(jù)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的屬性,進(jìn)行治理工具(管制和服務(wù))的開發(fā)。

2．公共事務(wù)治理主體的多元性

——政府依然是解決公共問題的核心主體

——非政府組織、非營利組織是補(bǔ)充力量

——公共問題的解決更多是合作治理的網(wǎng)絡(luò)行動

——關(guān)注私人部門角色的變化

由獨(dú)自行動到三架馬車的合作治理。

3、公共管理以追求公共利益更有效實(shí)現(xiàn)為宗旨

善政向善治的轉(zhuǎn)變：公共利益實(shí)現(xiàn)的視角差異

在傳統(tǒng)政府模式下的善政。

在公共管理模式下的善治。

4．公共事務(wù)治理過程的民主化

（1）政府鼓勵和引導(dǎo)更多的社會力量進(jìn)行自治和責(zé)任分擔(dān)。（2）基層政府有更多的自主權(quán),政府間的關(guān)系更多是合作。（3）政府權(quán)力運(yùn)行更多依賴規(guī)劃、引導(dǎo)、建議、指導(dǎo)、談判、合作等非強(qiáng)制性方式。（4）組織設(shè)計(jì)是外部和結(jié)果取向的戰(zhàn)略、靈活、回應(yīng)與創(chuàng)新。（5）在涉及公共事務(wù)和公共利益的領(lǐng)域，無論是否有無政府的參與，都必須保持開放性，以最大限度地顯示、聚合公共需求和公共利益。

5、強(qiáng)調(diào)對私人部門管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒

公共管理強(qiáng)調(diào)以開放的視野，在關(guān)注“政治議程”和“公共價值”的前提下，在技術(shù)操作和治理工具層面廣泛借鑒私人部門成功的管理機(jī)制、管理技術(shù)與管理手段。自20世紀(jì)80年以后，外部關(guān)系管理、顧客管理、戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、資源管理、項(xiàng)目管理、方案管理、績效管理、合同管理、質(zhì)量管理、靈活用工制、績效工資制、組織再造、顧客導(dǎo)向的組織文化、組織學(xué)習(xí)、知識管理等一系列新的管理理念、管理知識和管理技巧，開始引入公共部門。

三、公共管理與公共行政的差異

（一）公共行政模式的外部環(huán)境（二）公共行政模式的基本特征（三）公共管理對公共行政的新發(fā)展（一）公共行政產(chǎn)生的外部環(huán)境

產(chǎn)生于19世紀(jì)中期的政府改革運(yùn)動，伴隨市場經(jīng)濟(jì)與公民權(quán)利的確立，代議制憲政體制的逐步完善而成為現(xiàn)代政府的發(fā)端。市場（企業(yè)自由競爭的交換與效率優(yōu)勢）

社會（公民自治的人道和互助優(yōu)勢）

公共領(lǐng)域（代議制政府的權(quán)威和資源優(yōu)勢）

1、公共行政的思想基礎(chǔ)：尊重人權(quán)與自由

14世紀(jì)的文藝復(fù)興運(yùn)動：關(guān)注人的價值與意義1517年的宗教改革：世俗化與資本主義精神資產(chǎn)階級的啟蒙運(yùn)動：追求人權(quán)與自由的憲政設(shè)想

2.公共行政的社會結(jié)構(gòu)：公私分離

私人領(lǐng)域——————————公共領(lǐng)域

私人事務(wù)（私人問題）————-公共事務(wù)（公共問題）

私人權(quán)利———————————公共權(quán)力

私人利益———————————公共利益

隱私性————————————開放性

自主性————————————參與性

公私分離是現(xiàn)代社會的基本結(jié)構(gòu)，并形成自由市場、自治社會和公共政府三大版塊。有市場經(jīng)濟(jì)才能奠定公共行政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3、公共行政的政治結(jié)構(gòu)：行政與政治的分離

政治功能是實(shí)現(xiàn)公共意志表達(dá)和聚合，行政功能是執(zhí)行和貫徹公共意志。

政治領(lǐng)域貫徹競爭性原則，以選舉的政黨政治與自由的結(jié)社為基礎(chǔ)；行政以高效執(zhí)行追求目標(biāo)。

“政治——行政”領(lǐng)域形成三重委托代理機(jī)制政治領(lǐng)域：公民——議會——政府——官員（公民主權(quán)：看得見的腳）

主權(quán)者-立法者-執(zhí)行-執(zhí)行者

納稅人——————服務(wù)者

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域：股東——董事會——經(jīng)理層——雇員（消費(fèi)者主權(quán)：看不見的手）

4、公共行政的憲政結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)：國家權(quán)力的分工與制約

縱向分工：地方自治。公民主權(quán)基層政府次級上級政府中央政府，并依據(jù)責(zé)任確立事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。這樣需要統(tǒng)一治理的事項(xiàng)在宏觀能管好，微觀事項(xiàng)又能靈活地方自治，體現(xiàn)了根據(jù)利益相關(guān)性的公共事務(wù)分級治理。

橫向分工：三權(quán)分立與相互制衡。每一層級保證國家機(jī)器的合理分工與權(quán)力制約。立法機(jī)關(guān)決策（法律優(yōu)先、法律保留）行政機(jī)關(guān)執(zhí)行司法機(jī)關(guān)監(jiān)督（司法審查）。

思考：關(guān)于決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的四種理解。

（二）公共行政的特征

1、公共性：公共行政最基本的特征

人類政治“民主化”與管理“公共性”是同步展開的：

民主化(政治)

公共性(管理)家統(tǒng)治集團(tuán)

現(xiàn)代政府的使命：解決公共問題——服務(wù)的政府

現(xiàn)代政府的價值：追求公共利益——公正的政府

現(xiàn)代政府的權(quán)威：掌管公共權(quán)力——民主的政府現(xiàn)代政府的活動：限于公共領(lǐng)域——有限的政府

現(xiàn)代政府的運(yùn)行：依據(jù)公共政策——法治的政府現(xiàn)代政府的過程：體現(xiàn)公共參與——參與的政府現(xiàn)代政府的資源：來自公共財(cái)政——效能的政府現(xiàn)代政府的結(jié)果：承擔(dān)公共責(zé)任——責(zé)任的政府

2、公共行政的受制約性：以保證政府的公共性人性,權(quán)力和資源的結(jié)合的特性,要求給予制約

社會權(quán)利與公共權(quán)力的平衡，以私權(quán)制約公權(quán)

法權(quán)與行政權(quán)的均衡，以法權(quán)制約公權(quán)

公共權(quán)力的合理分工與制約，以公權(quán)控制公權(quán)

選舉政治的制約，公民用腳控制政府政策與行為

大眾傳媒的輿論監(jiān)督，社會性公共權(quán)力的載體

各領(lǐng)域、行業(yè)、部門具體的制約制度與監(jiān)督機(jī)制

3.相對自主性：以保證科學(xué)和依法行政

政府相對獨(dú)立于政黨

相對獨(dú)立于利益集團(tuán)下級相對獨(dú)立于上級

依法管轄與各司其職

人員相對獨(dú)立于領(lǐng)導(dǎo)

思考：

___如何看待政績工程中的動力機(jī)制？

---如何實(shí)現(xiàn)公務(wù)員對上級說“不”？

4、公共行政的組織管理：規(guī)范與效能

1）內(nèi)部組織管理：注重理性與規(guī)則主義的科層制

——部門化的目的是實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，但注意協(xié)調(diào)的有效性

——層級化的目的是實(shí)現(xiàn)有效控制，但注意成本的節(jié)約性和溝通的有效性

——政府組織外部行政嚴(yán)格“依法行政”，內(nèi)部管理實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)范化。中國的問題：

規(guī)則有制無度：工具主義與潛規(guī)則

部門分工與層級分工過細(xì)：交叉管理與重復(fù)管理

2）人員的職業(yè)化：文官制度

官員是一種職業(yè)：專業(yè)化與職業(yè)化

經(jīng)過公開考試選拔任職專業(yè)化的培訓(xùn)與職業(yè)操守官員任職的職業(yè)回報是薪水和退休養(yǎng)老金職業(yè)化的核心是對職務(wù)目標(biāo)效能，而不是對上級效忠職業(yè)保障：政治中立、功績晉升、職務(wù)常任、司法獨(dú)立職業(yè)操守的核心是公共精神：

——公私分明

——公事公辦

——對事不對人

3）組織管理的追求：執(zhí)行功能定位下的效率

——在執(zhí)行功能定位下，實(shí)現(xiàn)效率至上是公共行政追求的行動指南和組織管理依據(jù)。但后來開始關(guān)注對結(jié)果、公平的責(zé)任。

——政府組織尋求科學(xué)的行政管理原則，以實(shí)現(xiàn)效率化。后來效率原則得到更多的修正。

(三)公共管理對公共行政的新發(fā)展

1.政府行政的進(jìn)一步民主化：參與、協(xié)商、審議式民主

不僅政治系統(tǒng)要求民主，行政系統(tǒng)也要求民主；

政府不僅要對政治和法律負(fù)責(zé)，還要對社會公民直接負(fù)責(zé)，體現(xiàn)的是一種間接民主制和直接民主制的結(jié)合。有三個原因：

代議制民主的局限；

行政國家的擴(kuò)張；

重新認(rèn)識行政權(quán)力的合法性。

2、公共管理社會化：社會的自我管理（自治理）功能或利益性自治

非功利性的民間公益組織或行動

社區(qū)自治

1)公共管理社會化的載體:社會自組織

相對于政府：非政府組織（NGO）

相對于企業(yè)：非營利組織（NPO）

學(xué)術(shù)上稱為：第三部門、第三領(lǐng)域

2)第三部門的偉大意義：

解決公共問題、治理公共事務(wù)新渠道

實(shí)現(xiàn)公民自治與維護(hù)自由秩序的保障

政治民主與社會民主有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基石

組織社會資源與進(jìn)行社會動員新途徑

實(shí)現(xiàn)社會和諧與實(shí)踐社會美德的載體

發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)和壯大社會服務(wù)的力量

政府失靈和市場失靈有益矯正與彌合

3)第三部門的最根本特征：自組織性

建立的民間性

——民間自發(fā)形成

——民間自愿組建

運(yùn)作的自治性

——獨(dú)立決策

----自主治理

----志愿機(jī)制

功能的社會性

——滿足社會需求

----開發(fā)社會資源

----承擔(dān)社會責(zé)任

----接受社會監(jiān)督

4)第三部門的運(yùn)行方式獨(dú)立行動與政府合作與企業(yè)合作

5)第三部門的經(jīng)費(fèi)來源募捐政府資助或減免稅會費(fèi)經(jīng)營項(xiàng)目合作

6)第三部門與政府的關(guān)系

受政府立法控制和政府監(jiān)管；政府為其創(chuàng)造良好的自治環(huán)境與公平發(fā)展平臺；接受政府委托承擔(dān)政府職能；監(jiān)督和制約政府。

7)第三部門與企業(yè)的關(guān)系

----既競爭又合作

3、公共服務(wù)的市場化:創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制

1）公共服務(wù)市場化的涵義：

一是破除政府對公共服務(wù)的壟斷，“以私補(bǔ)公”；

二將政府的決策和執(zhí)行分開,即政府“掌舵”(通過決策實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給),而“劃槳”(執(zhí)行，即具體的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理）領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制。將政府權(quán)威與市場交換的優(yōu)勢進(jìn)行“雜交”,從而既滿足公平要求，又能提高效能。

2）公共服務(wù)市場化的運(yùn)行模式政府規(guī)劃或必要的投資減稅（掌舵者、合同談判者、合同監(jiān)管者）

競爭性市場化運(yùn)作（通過合同競標(biāo)、特許經(jīng)營、BOT、有償承包經(jīng)營、行政委托、市場融資、政府采購等方式負(fù)責(zé)生產(chǎn)與經(jīng)營，包括公私在內(nèi)的多元力量劃槳）

消費(fèi)者自主選擇（政府財(cái)政補(bǔ)貼的憑單制、特殊服務(wù)的用者付費(fèi)、多個服務(wù)據(jù)點(diǎn)，以選擇形成公共服務(wù)消費(fèi)市場）三方主體之間的關(guān)系是：提供者與生產(chǎn)者:選擇、安排和監(jiān)督服務(wù)的生產(chǎn)者，并簽訂合同。為生產(chǎn)者運(yùn)行設(shè)計(jì)一系列激勵、獎勵、懲罰規(guī)則，努力改進(jìn)服務(wù)供給質(zhì)量和效率。用戶群體-生產(chǎn)者：通過提供者提供的合同、信息公布、權(quán)利保障以及必要的自由選擇,監(jiān)督生產(chǎn)者。用戶群體-提供者：公眾通過民主機(jī)制向提供者表達(dá)他們服務(wù)和利益訴求,促進(jìn)提供者合理規(guī)劃以及向生產(chǎn)者施加改進(jìn)的壓力。提供者以提高工資和弱者補(bǔ)償以貫徹公共消費(fèi)責(zé)任承擔(dān)和普遍服務(wù)原則.

3）市場化模式下公共服務(wù)模式的改變公共服務(wù)需求的發(fā)動者改變：由政府到公民。公民獲得主體地位；公共服務(wù)的組織方式改變：從政府集中提供的單一方式向多種方式轉(zhuǎn)變。服務(wù)生產(chǎn)者與政府之間的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)向合同關(guān)系，獲得了獨(dú)立的地位；公共服務(wù)的構(gòu)成主體改變：從雙方關(guān)系改變成公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三方關(guān)系，這三方主體之間的關(guān)系決定著公共服務(wù)的質(zhì)量和發(fā)展。判斷公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)改變：不是從誰（政府、公共部門、私人部門）提供了服務(wù)，而是從是否有效滿足公共需求的組織方式判斷公共服務(wù)。

4)公共服務(wù)市場化的主要模式

-合同出租（外包）

-政府采購

-放松規(guī)制，開放市場，實(shí)現(xiàn)以私補(bǔ)公

-民營化（即國有民營）

-業(yè)務(wù)剝離

-私有化

-內(nèi)部市場

-政府參股

-轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)

-政府資助

-憑單制

-面向市場的融資

-公私合作(各種PPP工具)

5)公共服務(wù)市場化的目的:三贏

更少的財(cái)政支出；

更多數(shù)量、更高質(zhì)量、更合理結(jié)構(gòu)的公共服務(wù)；

資源配置有效，并促進(jìn)生產(chǎn)者的不斷創(chuàng)新；

消費(fèi)者得到更多的實(shí)惠：更多的選擇、更低廉的服務(wù)成本、更公平和公正的服務(wù)。

通過公共管理社會化和公共服務(wù)市場化，政府職能的范圍和實(shí)

現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化。

4.組織管理:外部取向的靈活化、績效化、顧客導(dǎo)向

政府內(nèi)部進(jìn)一步分權(quán)化：宏觀上在地方自治的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分權(quán)；微觀上探索組織結(jié)構(gòu)的扁平化、瘦小化、模塊化、機(jī)動化、項(xiàng)目化、團(tuán)隊(duì)化；

由注重法規(guī)、分工、過程、投入等內(nèi)部取向，轉(zhuǎn)向注重績效、和結(jié)果控制的外部取向，用績效取代效率（3E）：成本——投入——產(chǎn)出——效果經(jīng)濟(jì)——效率——效益

反思：1）政府和公共部門引入成本意識：

2）公共工程和公共項(xiàng)目投入要適度；

3）外部評估機(jī)制的引入（更關(guān)注質(zhì)量）：

4）以結(jié)果為導(dǎo)向設(shè)計(jì)內(nèi)部組織管理和工作流程。

引入企業(yè)管理技術(shù)與方法及風(fēng)格：

——建立顧客導(dǎo)向的政府；

——明確政府的戰(zhàn)略管理體系和目標(biāo)管理體系；

——推廣全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、績效管理、

——人力資源、合同管理、績效工資制、績效預(yù)算制等。

利用信息技術(shù)全面