新公共管理二

新公共管理理論

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新公共管理（newpublicmanagement,NPM）是80年代以來(lái)興盛于英、美等西方國(guó)家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來(lái)西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡牡裙膊块T(mén)廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)文官對(duì)社會(huì)公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。目錄

1簡(jiǎn)要

2歷史背景

3形成發(fā)展

4七大要點(diǎn)

5基本內(nèi)容

6借鑒意義

7影響

8圖書(shū)

書(shū)評(píng)作者簡(jiǎn)介圖書(shū)目錄

1簡(jiǎn)要

20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家實(shí)行的政府改革，引起了極大的社會(huì)反響?！爸厮苷\(yùn)動(dòng)”、“企業(yè)型政府”、“政府新模式”、“市場(chǎng)化政府”、“代理政府”、“國(guó)家市場(chǎng)化”、“國(guó)家中空化”等，只是對(duì)這場(chǎng)改革的不同稱謂。人們普遍認(rèn)為，區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政典范的、新的公共管理模式正在出現(xiàn)。赫克謝爾（C.Heckscher）指出，政府改革打破了單向的等級(jí)指揮關(guān)系，建立了互動(dòng)交流和導(dǎo)向管理，并開(kāi)始向“后官僚組織”變遷[1]。而巴扎雷（MichaelBarzelay）說(shuō)，摒棄官僚制的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，公共管理由重視“效率”轉(zhuǎn)而重視服

務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度，由自上而下的控制轉(zhuǎn)向爭(zhēng)取成員的認(rèn)同和爭(zhēng)取對(duì)組織使命和工作績(jī)效的認(rèn)同[2]?！爸厮苷边\(yùn)動(dòng)的積極倡導(dǎo)者奧斯本和蓋布勒總結(jié)美國(guó)改革地方政府和聯(lián)邦政府的經(jīng)驗(yàn)，宣揚(yáng)政府管理的新方式[3]。胡德（ChristopherHood）把西方國(guó)家的政府改革所體現(xiàn)出來(lái)的政府管理新模式稱作新公共管理典范[4]。“新公共管理”實(shí)踐催生出不同于傳統(tǒng)公共行政理論的理論新范式。這就是新公共管理理論。

2歷史背景

自上世紀(jì)中葉開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家普遍實(shí)行“福利國(guó)家”制度。它們運(yùn)用凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，試圖依靠政府的作用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。然而過(guò)了多年，“福利國(guó)家”制度并未取得如愿的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)滿意度。上世紀(jì)六七十年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)滯脹、政府?dāng)U大支出產(chǎn)生高稅收、政府公共服務(wù)無(wú)效率，造成社會(huì)普遍不滿，最終導(dǎo)致意識(shí)形態(tài)變革。人們開(kāi)始從政治上批判“福利國(guó)家”的政策基礎(chǔ)，主張以自由市場(chǎng)、個(gè)人責(zé)任、個(gè)人主義來(lái)重塑國(guó)家和社會(huì)。在意識(shí)形態(tài)上崛起的“新右派”思想，主要來(lái)源于自由經(jīng)濟(jì)思想、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)。它強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)的價(jià)值，批評(píng)政府干預(yù)的弊端，主張用市場(chǎng)過(guò)程取代政治或政府過(guò)程來(lái)配置社會(huì)資源并且做出相應(yīng)的制度安排。它認(rèn)為國(guó)家和政府作為非市場(chǎng)力量，會(huì)扭曲社會(huì)資源的有效配置。高稅收將資源從“創(chuàng)造財(cái)富”的私營(yíng)部門(mén)轉(zhuǎn)移到“消費(fèi)財(cái)富”的公共部門(mén)，妨礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和削減社會(huì)福利。只有讓市場(chǎng)進(jìn)行資源的最佳配置，讓消費(fèi)者和生產(chǎn)者決定福利的供給和需求，才能促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的繁榮。于是，市場(chǎng)化成為政府改革的必然選擇。公共企業(yè)的私營(yíng)化、公共服務(wù)的市場(chǎng)化、公共部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)，廣泛進(jìn)入西方國(guó)家的政府改革策略。市場(chǎng)化改革，從一定意義上講，是在為政府減負(fù)，同時(shí)也意味著政府放權(quán)。在現(xiàn)代國(guó)家，政府扮演著雙重角色，即“社會(huì)福利的提供者”與“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)的主舵手”。政府在社會(huì)保障、社會(huì)公平、教育平等、醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)等方面依然承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，仍然支配著巨大的社會(huì)資源。社會(huì)要求政府“花費(fèi)更少、做得更好”，更有效地使用公共財(cái)政資源。對(duì)此，政府必須積極從內(nèi)部管理上挖潛，尋找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。私營(yíng)企業(yè)優(yōu)良的管理績(jī)效和先進(jìn)的管理方法，自然地成為政府進(jìn)行管理創(chuàng)新的改革選擇。西方國(guó)家的政府改革鼓吹市場(chǎng)化和效法私營(yíng)企業(yè)管理，最終導(dǎo)致新公共管理典范的誕生而不同于傳統(tǒng)的政府管理模式。在這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)中，英國(guó)是先行者。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規(guī)模和進(jìn)行“財(cái)政管理創(chuàng)新”為中心的改革，其后的梅杰政府（“公民憲章運(yùn)動(dòng)”）、布萊爾政府（“第三條道路”）繼續(xù)推進(jìn)政府改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)化作用；新西蘭則在1988年開(kāi)始以“政府部門(mén)法案”為藍(lán)本的改革；加拿大在1989年成立“管理發(fā)展中心”，并于次年發(fā)表題為“加拿大公共服務(wù)2000”的政府改革指導(dǎo)性綱領(lǐng)；美國(guó)于1993年成立“國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)”，用來(lái)指導(dǎo)政府改革，后于1998年更名為“重塑政府國(guó)家伙伴委員會(huì)”（NationalPartnershipfor

ReinventingGovernment）。這些改革的重要特征就是，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用，積極借鑒私營(yíng)管理的技術(shù)和方法，提升政府的管理能力和公共服務(wù)能力。

3形成發(fā)展

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門(mén)許多管理方式和手段都可為公共部門(mén)所借用。如私營(yíng)部門(mén)的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視，而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門(mén)所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為私營(yíng)部門(mén)所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門(mén)的管理中。在公共選擇和交易成本理論與新管理主義理論的基礎(chǔ)上，發(fā)展出不同方向的新公共管理的理論。一、弗里德曼和哈耶克的“小政府理論”。在“政府失靈論”蔓延的背景下，這兩位學(xué)者指出，政府應(yīng)縮小管轄的空間范圍，其活動(dòng)內(nèi)容只是提供那些市場(chǎng)做不了也做不好的服務(wù)，即提供具有非排他性的公共產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)然，政府的“小”只是空間范圍上的小，并不意味著政府能力以及競(jìng)爭(zhēng)力的弱小。二、哈默和錢(qián)皮則發(fā)展出“流程再造”理論，主要針對(duì)官僚制，強(qiáng)調(diào)對(duì)官僚制進(jìn)行重新改造和超越。其理論內(nèi)容主要有：1、對(duì)工作流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，以提高效率，效能和質(zhì)量。2、以業(yè)務(wù)流程為改造對(duì)象和中心，以顧客需求和滿意度為目標(biāo)、對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行根本的再思考和徹底的再設(shè)計(jì)，以打破傳統(tǒng)的職能型組織結(jié)構(gòu)，建立全新的過(guò)程型組織結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)組織在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面的巨大改善。三、另有學(xué)者——霍哲把政府績(jī)效作為切入點(diǎn)，提出把績(jī)效評(píng)估作為改進(jìn)績(jī)效的一種管理工具。他設(shè)計(jì)了一整套具體的績(jī)效評(píng)估流程，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，在績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中要提高公民的參與度，因?yàn)檫@樣的績(jī)效評(píng)估結(jié)果和績(jī)效信息將會(huì)對(duì)政府政策和項(xiàng)目管理有更大的意義。四、霍哲還研究了另一個(gè)重要的理論——基于回應(yīng)性的政府全面質(zhì)量管理。即建立起一套在以顧客為中心，持續(xù)改進(jìn)，強(qiáng)調(diào)授權(quán)和協(xié)作基礎(chǔ)上的全面質(zhì)量管理。其目的在于通過(guò)

引入政府全面質(zhì)量管理，消除由于官僚制、利益集團(tuán)以及專業(yè)化的結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的回應(yīng)性障礙，建立更具回應(yīng)性以及以顧客為中心的公共機(jī)構(gòu)。五、奧斯本和蓋布勒的“重塑政府”理論，他們?cè)凇陡母镎分袑ⅰ靶鹿补芾怼笨醋鰡我坏哪Ｊ礁拍?，并指出“新公共管理”模式包含以下十大基本原則或基本內(nèi)容：1、起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳2、社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)3、競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到提供服務(wù)中去4、有使命的政府：改變按章辦事的組織5、講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款6、受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要7、有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)8、有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療9、分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作10、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。因此，應(yīng)用企業(yè)家精神去改造政府，并且能夠把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的一些成功方法移植到政府中來(lái)，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)一樣，提高效率。其中最重要的一點(diǎn)就是以顧客為中心，即強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對(duì)他們的顧客負(fù)責(zé)，在提供服務(wù)過(guò)程中不斷進(jìn)行革新，尋求減少成本和增進(jìn)質(zhì)量的方法，聆聽(tīng)顧客的呼聲，授權(quán)顧客作出選擇，把資源放在顧客手里讓他們挑選。

4七大要點(diǎn)

1.公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理。這意味著讓管理者管理,或如胡德所言“由高層人員對(duì)組織進(jìn)行積極的、顯著的、裁量性的控制”。對(duì)此最為典型的合理解釋是“委以責(zé)任的前提是對(duì)行為責(zé)任進(jìn)行明確的區(qū)分”。2.績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量。這需要確立目標(biāo)并設(shè)定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),其支持者在論證時(shí)提出“委以責(zé)任需要明確描述目標(biāo);提高效率需要牢牢盯住目標(biāo)”。3.格外重視產(chǎn)出控制。根據(jù)所測(cè)量的績(jī)效將資源分配到各個(gè)領(lǐng)域,因?yàn)椤靶枰匾暤氖悄繕?biāo)而非過(guò)程”。4.公共部門(mén)內(nèi)由聚合趨向分化。這包括將一些大的實(shí)體分解為“圍繞著產(chǎn)品組成的合作性單位”,它們的資金是獨(dú)立的,彼此之間在保持一定距離的基礎(chǔ)上相互聯(lián)系?！霸诠膊块T(mén)的內(nèi)部與外部”,既可對(duì)這些單位進(jìn)行管理又可以“獲得特定安排所帶來(lái)的效率上的優(yōu)勢(shì)”,其必要性證明了這種做法的合理性。5.公共部門(mén)向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展。這包括了“訂閱合同條款以及公開(kāi)招標(biāo)程序”,其合理性則在于“競(jìng)爭(zhēng)是降低成本和達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵所在”。

6.對(duì)私營(yíng)部門(mén)管理方式的重視。這包括“不再采用?軍事化?的公共服務(wù)倫理觀”,在人員雇用及報(bào)酬等方面更具有彈性,這種轉(zhuǎn)變的合理性在于,“需要將私營(yíng)部門(mén)?經(jīng)證實(shí)有效的?管理手段轉(zhuǎn)到公共部門(mén)中加以運(yùn)用”。7.強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。胡德將這看做是“壓縮直接成本,加強(qiáng)勞動(dòng)紀(jì)律,對(duì)抗工會(huì)要求,降低使職工順從企業(yè)的成本?！皩?duì)公共部門(mén)的資源需求進(jìn)行檢查,少花錢(qián)多辦事”的必要性證明這種做法是合理的。

5基本內(nèi)容

1、以顧客為導(dǎo)向，奉行顧客至上的全新價(jià)值理念。新公共管理完全改變了傳統(tǒng)模式下政府與公眾之間的關(guān)系，政府不再是發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務(wù)行政”。公民是享受公共服務(wù)的“顧客”，政府以顧客需求為導(dǎo)向，尊崇顧客主權(quán)，堅(jiān)持服務(wù)取向。新公共管理關(guān)注政府項(xiàng)目實(shí)施的有效性，表現(xiàn)出一種目標(biāo)導(dǎo)向的趨勢(shì)，行政權(quán)力和行政行為從屬和服務(wù)于“顧客”的滿意度這一中心。政府以提供全面優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公平公正的公共服務(wù)為其第一要?jiǎng)?wù)。在新公共管理看來(lái)，政府是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，而公民是其尊貴的“顧客”。這是公共管理理念向市場(chǎng)法則的現(xiàn)實(shí)復(fù)歸。作為“企業(yè)家”的政府并非以贏利為目的，而是要把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)效率較低的地方轉(zhuǎn)移到效率較高的地方，“由顧客驅(qū)動(dòng)的政府是能夠提供多樣化和高質(zhì)量的公共服務(wù)的政府”。對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)，應(yīng)以顧客的參與為主體，注重?fù)Q位思考，通過(guò)顧客介入，保證公共服務(wù)的提供機(jī)制符合顧客的偏好，并能產(chǎn)出高效的公共服務(wù)。2、治道變革，政府職能由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”。新公共管理主張政府在公共行政中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)。用《改革政府》的作者戴維·奧斯本等人的話說(shuō)，就是政府的角色應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”。他們認(rèn)為傳統(tǒng)政府低效的一個(gè)重要原因就是忙于劃槳而忘了掌舵，做了許多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如彼得·德魯克在其名著《不連續(xù)的時(shí)代》中所寫(xiě)道的：“任何想要把治理和實(shí)干大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會(huì)嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)去親自實(shí)干的做法也意味著干蠢事?！敝劣谡贫娴闹饕緩?，新公共管理認(rèn)為要通過(guò)重新塑造市場(chǎng)，不停地向私人部門(mén)施加各種可行和有利的影響讓其“劃槳”的方式來(lái)進(jìn)行。3、公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。傳統(tǒng)公共行政力圖建立等級(jí)森嚴(yán)的強(qiáng)勢(shì)政府，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)張政府的行政干預(yù)。新公共管理則主張政府管理應(yīng)廣泛引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)測(cè)試，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的提供，提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)成本的節(jié)省。以競(jìng)爭(zhēng)求生存，以競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量，以競(jìng)爭(zhēng)求效率。競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境能夠迫使壟斷部門(mén)對(duì)顧客的需要變化作出迅速反應(yīng)。相對(duì)于動(dòng)用政府本身的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，合同外包是允許政府實(shí)驗(yàn)各項(xiàng)政策的全新供給體系，通過(guò)市場(chǎng)測(cè)驗(yàn)可以判斷出新政策的合意性?！帮L(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，尤其是政治風(fēng)險(xiǎn)的回避，是公共行政人員推行民營(yíng)化的主要?jiǎng)訖C(jī)”。4、重視效率追求。追求效率是公共行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。新公共管理在追求效率方面主要采取三種方法：(1)實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制。與傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、

輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法不同，新公共管理主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，既確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。(2)重視結(jié)果。傳統(tǒng)的官僚主義政府注重的是投入，而不是結(jié)果。他們往往只會(huì)花掉預(yù)算分解的每個(gè)項(xiàng)目的資金，對(duì)結(jié)果和收益毫不關(guān)心。新公共管理根據(jù)交易成本理論，重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，關(guān)注公共部門(mén)直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，主張對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出主動(dòng)、靈活、低成本、富有成效的反應(yīng)。(3)采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本——效率分析、全面質(zhì)量管理、強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。5、改造公務(wù)員制度。新公共管理主張對(duì)公務(wù)員制度的一些重要原則和核心特征進(jìn)行瓦解：(1)通過(guò)推行臨時(shí)雇傭制、合同用人制等新制度，打破傳統(tǒng)的文官法“常任文官無(wú)大錯(cuò)不得辭退免職”的規(guī)定。(2)廢棄公務(wù)員價(jià)值中立原則。新公共管理“主張放棄政府的與邏輯實(shí)證論相聯(lián)系的表面上的?價(jià)值中立?(value-neutrality)”，它正視行政所具有的濃厚的政治色彩，認(rèn)為不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開(kāi)。強(qiáng)調(diào)公務(wù)員與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，主張對(duì)部分高級(jí)公務(wù)員應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理認(rèn)為正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以主動(dòng)的精神設(shè)計(jì)公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會(huì)功能。6、創(chuàng)建有事業(yè)心和有預(yù)見(jiàn)的政府。新公共管理認(rèn)為“政府必須以收費(fèi)來(lái)籌款，通過(guò)創(chuàng)造新的收入來(lái)源以保證未來(lái)的收入”。不僅如此，政府還必須轉(zhuǎn)變價(jià)值觀，在把利潤(rùn)動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)向公眾使用的基礎(chǔ)上，盡可能使政府公共管理者轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)家，學(xué)會(huì)通過(guò)花錢(qián)來(lái)省錢(qián)、為獲得回報(bào)而投資。與此同時(shí)，新公共管理認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政只注重提供服務(wù)而不注重預(yù)防，結(jié)果當(dāng)問(wèn)題變成危機(jī)時(shí)，再花大量的金錢(qián)、精力去進(jìn)行治療。新公共管理認(rèn)為社會(huì)更需要預(yù)防，即解決問(wèn)題而不是提供服務(wù)。為此，政府應(yīng)該把更多的工作放在預(yù)防上。有預(yù)見(jiàn)的政府會(huì)做兩件根本的事情：(1)使用少量錢(qián)預(yù)防而不是花大量錢(qián)治療;(2)在作出重要決定時(shí)，盡一切可能考慮到未來(lái)。

6借鑒意義

1998年，新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始。這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制。從這次機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)和原則可以看出，這次機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則，即集權(quán)性的韋伯式的官僚體制的基本準(zhǔn)則，尚缺少當(dāng)前西方各國(guó)流行的新公共管理的準(zhǔn)則。但是根據(jù)我國(guó)國(guó)情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平，我們認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準(zhǔn)則在我國(guó)并未完全過(guò)時(shí)。畢竟，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政管理改革與我國(guó)公共行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同。但是我們認(rèn)為，這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方新公共管理的某些思想。這是因?yàn)?，世界各?guó)在公共行政管理改革中面臨的許多問(wèn)題都是共同的，這一

點(diǎn)不論在理論上還是在實(shí)踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國(guó)家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的?？v觀西方新公共管理思想的理論和實(shí)踐，至少在如下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)公共行政管理體制的改革具有借鑒意義[1]：

7影響

新公共管理理論在發(fā)展的過(guò)程中遭到了不少的批評(píng)，但這并不影響它作為公共行政發(fā)展的總趨勢(shì)。它通過(guò)推進(jìn)改革管理的整體的多元化和公共管理手段的企業(yè)化，促使政府不再擔(dān)當(dāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的惟一提供者，而是擔(dān)當(dāng)公共事務(wù)的促進(jìn)者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！靶鹿补芾怼狈妒降某霈F(xiàn)構(gòu)成了對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，它改變了傳統(tǒng)行政學(xué)的研究范圍、主題、方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐模式，日益成為當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流?！靶鹿补芾怼庇衅湫路f、合理之處，它反映了當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)，體現(xiàn)了公共部門(mén)管理研究的新成就。與的公共行政學(xué)相比，“新公共管理”范式具有一系列創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下四個(gè)方面：第一，“新公共管理”為公共部門(mén)管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ);第二，“新公共管理”開(kāi)闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新;第三，“新公共管理”建立起一個(gè)更加全面、綜合的知識(shí)框架;第四，“新公共管理”提供了一種當(dāng)代公共部門(mén)管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。新公共管理在三個(gè)方面表現(xiàn)出了防止行政權(quán)力腐敗的趨向：(1)新公共管理的服務(wù)定位將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識(shí)的弱化;(2)新公共管理的顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù);(3)新公共管理由于實(shí)行公共服務(wù)的公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權(quán)力的機(jī)會(huì)最小化。總之，新公共管理已經(jīng)顯示出這樣的趨勢(shì)，即建立起一種以公共利益為中心的管理體制。此外，新公共管理還力圖從根本上解決管理行政公平與效率不可兼得的矛盾。新公共管理可能代表著走向一種全新的公共行政模式的方向，是政府變遷中一個(gè)新的時(shí)代的開(kāi)始。官僚制模式在西方發(fā)達(dá)國(guó)家具有頑強(qiáng)的生命力，它不可能完全被新公共管理模式所替代。這是因?yàn)椋菏紫?，正如奧斯本和蓋布勒清醒地認(rèn)識(shí)到的那樣，政府行政部門(mén)與私人企業(yè)是“根本不同的兩種組織機(jī)構(gòu)”，二者之間有一定不可泯滅的界限。同時(shí)政府行政部門(mén)在政策管理、規(guī)章制度、保障平等、防止歧視、保持全社會(huì)的凝聚力等方面所起的作用是企業(yè)無(wú)法替代的。在政府行政體系及其運(yùn)行機(jī)制中可以引進(jìn)“企業(yè)家精神”，但卻絕對(duì)不能使政府等同于企業(yè)。其次，正如韋伯早就注意到的那樣，“官僚制本身純粹是一種精密儀器”，“由于它內(nèi)部的徹底理性化結(jié)構(gòu)，使對(duì)它的?革命?愈來(lái)愈不可能”。因此，當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行的行政改革，只不過(guò)是要消除政府行政體系的官僚制過(guò)度發(fā)展帶來(lái)的弊病，而根本談不上廢除或準(zhǔn)備廢除官僚制。新公共管理的出現(xiàn)被稱為行政管理范式的轉(zhuǎn)換。作為一種新的理論范式，它涉及到以往的公共行政領(lǐng)域所未涉及的大量專題，如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、

理性人、交換范式、制度選擇、政府失敗、自給型公共組織等，成為當(dāng)代西方行政改革的主導(dǎo)理論。?第一，政府的管理職能“應(yīng)是掌舵而不是劃槳”?！靶鹿补芾怼崩碚撎岢ㄟ^(guò)“政府公共政策化”將政府從管理的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，從根本上解決機(jī)構(gòu)臃腫、預(yù)算超支、效率低下、官僚主義與腐敗盛行的頑癥?！靶鹿补芾怼崩碚撜J(rèn)為，政策組織與規(guī)制組織的職能是負(fù)責(zé)“掌舵”，而服務(wù)提供組織與服從型組織的職能是“劃槳”。這樣做可以自然而然地達(dá)到消腫減肥的目的，減少開(kāi)支、提高效率。?第二，將企業(yè)化的管理方式引入公共部門(mén)?！靶鹿补芾怼崩碚撜J(rèn)為，企業(yè)先進(jìn)的管理方式和手段、服務(wù)理念都可以為公共部門(mén)所用。應(yīng)該打破政府部門(mén)的壟斷，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式將公共服務(wù)承包出去，實(shí)行全面質(zhì)量管理和目標(biāo)管理；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果高度重視，而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭機(jī)制和績(jī)效工資制，而不是終身任職。第三，營(yíng)造“顧客導(dǎo)向”的行政文化?！靶鹿补芾怼崩碚撜J(rèn)為，政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)，政府服務(wù)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府才能滿足多樣化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。于是，“新公共管理”理論改變了傳統(tǒng)公共行政的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其“顧客”。?第四，采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。“新公共管理”理論提倡以授權(quán)、分權(quán)的辦法來(lái)對(duì)外界變化迅速做出反應(yīng)。與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有更多優(yōu)點(diǎn)，比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性；對(duì)于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更強(qiáng)的責(zé)任感、更高的生產(chǎn)率。?第五，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制?！靶鹿补芾怼崩碚撝鲝埛潘蓢?yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，與之簽定績(jī)效合同，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。這是組織由過(guò)去的“規(guī)則驅(qū)動(dòng)型”向“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)變。?第六，考慮外部性問(wèn)題?！靶鹿补芾怼崩碚撜J(rèn)為由于公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性，政府可以將一些公共產(chǎn)品實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離，實(shí)行公共產(chǎn)品消費(fèi)低收費(fèi)制，從而減少人們對(duì)公共產(chǎn)品消費(fèi)，增加私人產(chǎn)品消費(fèi)，同時(shí)也改變公共服務(wù)者激勵(lì)機(jī)制，減少公共產(chǎn)品帶來(lái)外部性。?第七，強(qiáng)調(diào)人力資源管理?！靶鹿补芾怼崩碚搹?qiáng)調(diào)人力資源管理，提高了在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制替代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等。?“新公共管理”理論強(qiáng)調(diào)進(jìn)行公共管理信息化改革，主要目標(biāo)是建立電子化政府。隨著知識(shí)爆炸性的增長(zhǎng)，政府原有的管理模式和運(yùn)轉(zhuǎn)方式越來(lái)越難以適應(yīng)，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的效能，為改革這種狀況，建設(shè)信息高速公路和實(shí)現(xiàn)社會(huì)信息化，已成為各國(guó)政府的共識(shí)。?新公共管理理論在西方的出現(xiàn)并不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代由石油危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰弱、西方各國(guó)高額的財(cái)政赤字、福利國(guó)家的不堪負(fù)重以及一系列新的政治、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的浮出水面，成為引發(fā)政府改革的直接原因；其次，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)政府的公共管理提出的更高要求，是西方政府改革的重要推動(dòng)力；再次，自二戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府規(guī)模的無(wú)限膨脹，使得西方各國(guó)政