第十章-行政組織過程管理-《行政組織學(xué)通論》課件

第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理一、行政組織決策概述含義理解決策的主體決策的根本目的決策的實施對象決策的構(gòu)成決策的結(jié)果國家權(quán)力機關(guān)實現(xiàn)行政目標(biāo)行政環(huán)境問題由具體活動構(gòu)成的復(fù)雜體系滿意的行動方案第十章行政組織過程管理誰來作出決策

在決策過程中，有三種參與決策的形式：權(quán)威決策（authoritativedecisions）是指決策由一個人單獨或者一個集團的代表作出；協(xié)商決策（consultativedecisions）也是由一個人作出，但是，他要事先搜集信息或者與集團中的其他成員商議；集體決策（groupdecisions）是指決策由集團的全體成員作出。

此外，有產(chǎn)生“群體思維”（groupthink）的可能性，這種思維方式是指當(dāng)人們深深的卷入到一個凝聚力很強的團體內(nèi)時，他們一致的愿望就會抵消他們評價其他備選行動方案的動機。下面的內(nèi)容提供了防止群體思維的方法：

領(lǐng)導(dǎo)：讓每個人發(fā)揮最終批評者的作用；處事公正無私；不要表明自己的喜好；至少讓組織中的一個成員成為持反對意見的人

組織：建立幾個獨立的小組研究同一個問題；培養(yǎng)管理者和團體的領(lǐng)導(dǎo)者防止群體思維的技能

個人：成為一個具有批判精神的思想者；以一個真誠的旁觀者的態(tài)度認(rèn)真參與團體的討論；把自己的意見報告給團體

程序：定期把團體分為小組來討論問題；花時間研究外在的因素；在作決策前再舉行一次會議，重新思考這個問題

[美]羅伯特·B·登哈特等.公共組織行為學(xué)（第二版）[M].趙麗江譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.144-145.知識專欄第一節(jié)行政組織決策與管理一、行政組織決策概述第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理二、行政組織決策的管理意義（一）決策是行政組織管理活動的首要環(huán)節(jié)作為一種常規(guī)的組織活動，它首先需要解決的是“做什么”的問題，然后才是“如何做”和“做到什么程度”的問題。做什么——當(dāng)然包括初步的“如何做”——主要說明面對環(huán)境問題組織主體的事實選擇和價值選擇的指向，就是組織決策活動。第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理二、行政組織決策的管理意義（二）決策活動實際地滲透到組織管理的各基本環(huán)節(jié)組織決策應(yīng)該是一個不間斷的連續(xù)系統(tǒng)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督、總結(jié)或反饋只是說明各種活動的特點不同，實際上決策－追蹤決策－再決策（重新決策）一直貫穿于整個組織管理活動過程的始終。第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理二、行政組織決策的管理意義（三）決策方案的正確程度直接影響組織管理的效能正確程度高的決策方案能夠為組織活動計劃的可行性和有效性提供前提和基礎(chǔ)條件，使組織行動計劃更為細致具體，組織目標(biāo)更為明確，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)更為全面，為組織管理活動的針對性和程序性預(yù)設(shè)有效的操作平臺，這樣組織管理活動的高效能才有保證。第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理三、行政組織決策類型從決策主體的狀況劃分：決策主體數(shù)量決策主體職能個體決策集體決策橫向縱向各部門決策基層決策地方?jīng)Q策中央決策第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理三、行政組織決策類型從決策所面臨環(huán)境條件的確定程度劃分:

確定型決策

風(fēng)險型決策不確定型決策目標(biāo)確定、方案確定、條件確定、結(jié)果確定目標(biāo)確定；決策條件多樣，但出現(xiàn)幾率可測；依據(jù)條件預(yù)測概率可以確定行動方案；落實確定方案可以獲得確定結(jié)果；條件預(yù)測有風(fēng)險因而決策結(jié)果也有風(fēng)險。條件因素不確定也不可預(yù)測、組織目標(biāo)實現(xiàn)的結(jié)果難以計算或判斷第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理三、行政組織決策類型根據(jù)行政問題類型劃分：

程序化決策

非程序化決策指面對常規(guī)性或重復(fù)性的公共管理問題決策組織以確定性的程序和方法進行的決策。指面對較為復(fù)雜的或新的公共管理問題決策組織不是依靠穩(wěn)定規(guī)范的程序和方法進行的創(chuàng)造性決策。第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理四、行政組織決策程序管理（一）確定決策目標(biāo)發(fā)現(xiàn)問題分析問題目標(biāo)生成決策活動起步?jīng)Q策性質(zhì)定位得出的結(jié)果第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理四、行政組織決策程序管理（二）設(shè)計決策方案組織決策方案的設(shè)計實際上是體現(xiàn)決策科學(xué)性的最核心環(huán)節(jié)，它不僅決定著決策目標(biāo)的現(xiàn)實方式，也是決策目標(biāo)能否實現(xiàn)以及實現(xiàn)程度的決定性要素。第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理四、行政組織決策程序管理（三）抉擇決策方案抉擇方案是一個建立在科學(xué)論證基礎(chǔ)上的、較為艱難的決斷過程，它不僅需要決策者特別是行政首長必須具備較高的整體素質(zhì)，具有正確的決斷能力，而且更需要充分發(fā)揮咨詢?nèi)藛T的參謀作用，以科學(xué)態(tài)度和責(zé)任原則為依托來保證決策的正確性。這樣，形成一種科學(xué)程序和民主化的制度機制就成為非常重要的條件。第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理四、行政組織決策程序管理（四）實施決策方案決策是為了實施，實施的決策才能發(fā)揮其管理價值。實施決策需要制定細致的行動計劃。通常情況下公共行政組織的計劃成為聯(lián)系決策行為與執(zhí)行行為的橋梁，也是實施監(jiān)督的主要標(biāo)準(zhǔn)。第十章行政組織過程管理第一節(jié)行政組織決策與管理四、行政組織決策程序管理決策的理性方式和漸進方式西蒙認(rèn)為決策過程——無論哪一層次的決策——由三部分組成：思考、設(shè)計和選擇。思考是指掃視環(huán)境并找到做決定的時機的活動；設(shè)計是指找出或確定行動的不同方案；選擇是指從不同的方案中選出成功機會最大的方案。對公共組織學(xué)者來講，西蒙對決策的重要討論至少有兩個作用：它把決策研究的焦點從政策轉(zhuǎn)向了政策的制定；它指出了人類體制中理性行為和真實行為的沖突。此后不久，查爾斯·林德布洛姆在一篇題為“摸索的科學(xué)”的文章中更詳細地討論了第二個作用。林德布洛姆簡要描述了制定政策（即決策）的兩種方式：理性理解方式和“持續(xù)的有限比較”，即漸進的方式。依照理性方式，政策制定者將權(quán)衡所有相關(guān)的價值，選擇一個目標(biāo)，列出可選的各種方案，研究這些方案實現(xiàn)既定方案的可能性，然后選擇能夠最好地實現(xiàn)所選價值的方案。依照漸進方式，政策制定者將確定政策能夠達到的有限目標(biāo)，勾畫出若干直接可行的選擇，并選擇一個“將價值抉擇和實現(xiàn)價值的工具抉擇結(jié)合起來的”方案。比較和權(quán)衡會受到行政人員以往經(jīng)驗的限制，從而只能實現(xiàn)不完全的解決方案。為此，政策制定者應(yīng)重復(fù)這一漸進過程以應(yīng)對不斷變化的情況。[美]羅伯特·丹哈特.公共組織理論[M].項龍等譯，北京：華夏出版社，2002.84-86.知識專欄第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理一、行政組織執(zhí)行概述理解行政組織執(zhí)行行政組織執(zhí)行的特點：首先，行政組織執(zhí)行的目標(biāo)性，因為其必須是以實現(xiàn)決策目標(biāo)為宗旨；第二，行政組織執(zhí)行具有務(wù)實性的特點，它不是靜態(tài)的組織研究對象，而是一種以兼具實踐性和服務(wù)性的組織活動；第三，行政組織執(zhí)行的反復(fù)性，是對既定政策的反復(fù)執(zhí)行；第四，行政組織執(zhí)行具有果斷性和靈活性的特點，要求執(zhí)行過程中早決斷、快行動，同時還要依據(jù)客觀環(huán)境審時度勢，應(yīng)因地制宜，因勢利導(dǎo)。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理一、行政組織執(zhí)行概述決策執(zhí)行其本質(zhì)是決斷性行為——對可能性和現(xiàn)實性的論說或邏輯證明的過程。本質(zhì)追求“現(xiàn)實化”——執(zhí)決策而行之的過程，即直接追求“行動中”的效果。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理二、行政組織執(zhí)行的管理意義（一）執(zhí)行成為組織決策真正發(fā)揮功能的實際保證決策只有落實才有價值，正是通過具體的落實才使決策產(chǎn)生功效；只有科學(xué)合理的實施過程才能保證正確決策的積極作用得到最大限度發(fā)揮；忠實地執(zhí)行決策方案成為檢驗決策正確程度的主要標(biāo)準(zhǔn)。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理二、行政組織執(zhí)行的管理意義（二）執(zhí)行的狀況直接影響組織決策效果執(zhí)行計劃制定的周密程度、執(zhí)行權(quán)力與責(zé)任的確定、組織機構(gòu)設(shè)置與人員配置以及具體的工作流程、步驟、方法的設(shè)計等，都成為組織決策效果大小、影響好壞的直接影響因素。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理二、行政組織執(zhí)行的管理意義（三）執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性安排反映公共行政組織設(shè)置的合理程度執(zhí)行系統(tǒng)的問題都與組織設(shè)置直接相關(guān)，因此執(zhí)行系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性設(shè)置也就比較直接地反映了政府組織設(shè)置的合理程度，據(jù)此來改革和調(diào)整組織結(jié)構(gòu)體系成為決策執(zhí)行內(nèi)涵的一項功能。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理二、行政組織執(zhí)行的管理意義（四）執(zhí)行的過程也是組織有效整合人、財、物、時間、行動資源的過程在組織執(zhí)行決策的過程中，首先需要對組織自身的人力、物力、財力等基本資源進行全面了解，根據(jù)決策指標(biāo)的實際要求和決策進程的時間規(guī)定準(zhǔn)備相應(yīng)的力量調(diào)配計劃方案；然后根據(jù)決策的執(zhí)行計劃將公共行政組織具備的人力、物力和財力進行有機整合，使其達到最佳配置，從而實現(xiàn)以最少的資源投入獲取最大效率的目的。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理三、行政組織執(zhí)行的基本原則（一）追求實效與體現(xiàn)公平管理的直接意義就是追求實效性，無論決策多么完美、執(zhí)行多么快捷及時，它們都是圍繞著公共效率展開的。行政效率與其他管理效率之不同就在于其明確的公共性特征，恰當(dāng)?shù)亟鉀Q效率與公平之間的關(guān)系成為現(xiàn)代公共行政合法性的標(biāo)志和象征。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理三、行政組織執(zhí)行的基本原則（一）追求實效與體現(xiàn)公平在行政決策執(zhí)行的實踐中，行政組織除了必須以決策的實效性為快速及時行動的出發(fā)點和歸宿點之外，還必須以公正公平的有力維護者為當(dāng)然身份來創(chuàng)造性地選擇實施決策的方式方法，將公共決策的有效實施置于公平制度建設(shè)與發(fā)展的視野之中，以動態(tài)平衡與和諧的理念保持效率與公平的雙贏。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理三、行政組織執(zhí)行的基本原則（二）忠于決策與適度創(chuàng)新忠于決策是指組織執(zhí)行活動必須以決策目標(biāo)為根本指導(dǎo)，按照決策規(guī)定的方向和具體指標(biāo)的設(shè)計要求進行落實；適度創(chuàng)新是指根據(jù)公共行政環(huán)境的變化在選擇落實路線或方法等方面可以進行合理化調(diào)整。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理三、行政組織執(zhí)行的基本原則（三）計劃實施與適時調(diào)整決策執(zhí)行需要制定詳細的行動計劃，有了切實可行的執(zhí)行計劃才能使決策執(zhí)行按部就班地進行。從執(zhí)行額角度看，行動計劃是決策目標(biāo)的具體化過程，一般要涉及行政組織的人力、財力、物力等資源的具體配置，從時間和空間層面規(guī)范決策目標(biāo)尤其是各項指標(biāo)的實際要求及其需要達到的程度，使決策執(zhí)行在量和質(zhì)上有了詳細的預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理三、行政組織執(zhí)行的基本原則（三）計劃實施與適時調(diào)整行政環(huán)境的變化性和不確定性總是給現(xiàn)代公共行政帶來一些難以把握的偶然機遇或挑戰(zhàn)。面對這些偶然性因素，盡管計劃也會對此有所幫助，但是實際解決問題主要依靠的還是一些臨時的或應(yīng)急的措施，這就需要形成適時調(diào)整行動方案的理念。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理三、行政組織執(zhí)行的基本原則（四）動作迅速與準(zhǔn)確及時一是準(zhǔn)確理解和把握決策目標(biāo)的定位以及行動計劃的指標(biāo)內(nèi)容，為及時有效實施決策奠定基礎(chǔ)；二是養(yǎng)成行動迅速的工作品格，具備果斷行事的精神和勇氣；三是努力保持清醒的頭腦，具備嫻熟駕馭環(huán)境變化的能力，善于抓住機遇并迎接挑戰(zhàn)；四是需要掌握分析問題和解決問題的先進技術(shù)和方法，為及時準(zhǔn)確而迅速地采取行動提供科學(xué)依據(jù)。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理三、行政組織執(zhí)行的基本原則（五）持續(xù)有力與檢查評估執(zhí)行決策需要持續(xù)有力，并以經(jīng)常性的檢查和評價來發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差，保持決策目標(biāo)實施的連續(xù)性和有序性。決策執(zhí)行無論是溝通、協(xié)調(diào)、指揮還是監(jiān)控等活動都必須追求其直接針對性效果，以取得“效果”為根本指向，這就需要堅持跟蹤檢查與評估。。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理四、行政組織執(zhí)行的管理環(huán)節(jié)（一）執(zhí)行計劃首先必須真實地按照決策內(nèi)容和目標(biāo)的要求進行設(shè)計，形成具體的行動方案其次是配備組織實施工作的人力資源基礎(chǔ)，將任務(wù)落實到明確的組織機構(gòu)和人員，并明確界定相應(yīng)的管理權(quán)限和責(zé)任體制；再次是明確決策執(zhí)行的詳細步驟或環(huán)節(jié),對可能遇到的問題進行預(yù)先的解決方案準(zhǔn)備；最后是確定實施計劃的財物基礎(chǔ)，提出物質(zhì)條件、資金等方面的具體預(yù)算指標(biāo)。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理四、行政組織執(zhí)行的管理環(huán)節(jié)（二）信息溝通做好信息溝通需要堅持準(zhǔn)確性、及時性、針對性、科學(xué)性等原則，以現(xiàn)代信息傳播學(xué)和組織行為學(xué)的先進理論和方法為指導(dǎo)來探索行政溝通的正確有效途徑和方法，如關(guān)于信息傳播的技術(shù)方法、信息傳播渠道選擇、信息傳播類型或方式、信息傳播效果評價等科學(xué)研究的成果。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理四、行政組織執(zhí)行的管理環(huán)節(jié)（二）信息溝通溝通存在的問題信息遺漏信息遺漏是指“刪除了信息的某些方面”，這是由于接受者也許不能理解信息的全部內(nèi)容，從而只能接收或傳遞他所能理解的那部分信息。信息過載也會導(dǎo)致信息的遺漏，這是因為過載使有些信息得不到處理。信息扭曲信息扭曲是指信息在組織內(nèi)流動時，其意義被改變了。人們會有意或無意地對接收到的信息進行選擇。居茨科（Guetzkow，1965）寫道：“由于不同的人最初接收、傳遞信息的點不同，信息在傳遞過程中會被傳遞所經(jīng)的背景因素同化。由于人們的個性、職業(yè)背景不同，也由于在組織中處于不同的職位，因此，處于不同節(jié)點的人們會使用不同的參照來理解信息。”信息過載信息過載也許是組織區(qū)別于其他社會實體的一個特征。信息過載會導(dǎo)致信息遺漏或扭曲，它也會促使組織采取其他一些應(yīng)付及調(diào)整措施。所有這些溝通問題都源于這樣一個事實：組織中的溝通需要理解。如果信息極度過載，那么理解過程就會被許多無效的信息所淹沒。排隊與過濾技術(shù)是用來類分信息，以使信息按先后順序排列。任何事先建立的優(yōu)先秩序都意味著已經(jīng)確定了一種理解信息的方法，以及主觀決定了一些信息比另一些信息更為重要。因此，不管是事先建立優(yōu)先原則還是簡單地直接接受信息，都是個信息理解過程。[美]理查德·H·霍爾.組織：結(jié)構(gòu)、構(gòu)成及結(jié)果[M].張友星等譯，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2003.197-198.知識專欄第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理四、行政組織執(zhí)行的管理環(huán)節(jié)（三）行政協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)：人際關(guān)系的協(xié)調(diào)組織單位或部門之間的分工合作關(guān)系協(xié)調(diào)第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理四、行政組織執(zhí)行的管理環(huán)節(jié)（四）行政指揮指揮是領(lǐng)導(dǎo)者（多數(shù)情況就是決策者）的職位權(quán)力，是與其它領(lǐng)導(dǎo)權(quán)如組織人事權(quán)、獎懲權(quán)等直接相關(guān)的，它以機構(gòu)和人員為行為對象，而組織成員成為指揮活動的最終行為載體。第十章行政組織過程管理第二節(jié)行政組織執(zhí)行與管理四、行政組織執(zhí)行的管理環(huán)節(jié)（五）行政控制控制是一種糾正偏差的活動如何進行控制才是有效的？首先保證對決策目標(biāo)實施計劃的跟蹤檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題并對問題進行界定；其次選擇科學(xué)有效的控制技術(shù)和方法，保證控制活動的有針對性；再次是具體實施糾正的行為，實際解決問題；最后對控制活動進行總結(jié)，形成有關(guān)類問題的理性認(rèn)識，使其經(jīng)驗具有預(yù)防偏差再次出現(xiàn)的功能。第十章行政組織過程管理第三節(jié)行政組織監(jiān)督與管理一、行政組織監(jiān)督系統(tǒng)（一）內(nèi)部監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督一般監(jiān)督層級監(jiān)督宏觀行政機構(gòu)間的監(jiān)督微觀行政機構(gòu)間的監(jiān)督部門監(jiān)督職能部門監(jiān)督主管部門監(jiān)督專門監(jiān)督人事監(jiān)督財務(wù)監(jiān)督績效監(jiān)督第十章行政組織過程管理第三節(jié)行政組織監(jiān)督與管理一、行政組織監(jiān)督系統(tǒng)（二）外部監(jiān)督強制性監(jiān)督擁有明確的國家法定公共權(quán)力的立法、司法等機關(guān)的強制性監(jiān)督非強制性監(jiān)督以社會非政府組織和公民為主體的非強制性監(jiān)督第十章行政組織過程管理第三節(jié)行政組織監(jiān)督與管理一、行政組織監(jiān)督系統(tǒng)（二）外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督主要以效率為主相比較，外部監(jiān)督則主要以公平為指向。這種公平性價值又主要體現(xiàn)為對行政組織管理過程的合法性與合理性訴求為旨歸，通過對各種具體的組織管理活動“事實”與“價值”的理性評判，來促使政府組織管理的科學(xué)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化。第十章行政組織過程管理第三節(jié)行政組織監(jiān)督與管理二、行政組織監(jiān)督的原則（一）法制化原則一方面，制定并實施完整系統(tǒng)的行政監(jiān)督法成為法制化原則得以貫徹和落實的前提條件和集中體現(xiàn)。另一方面，有法必依，即合法的監(jiān)督組織依據(jù)有效的監(jiān)督法律法規(guī)對行政組織管理進行嚴(yán)格的法律監(jiān)督，并取得直接的法律效果，這就需要形成以法律規(guī)范為核心的監(jiān)督制度和嚴(yán)格的監(jiān)督程序。第十章行政組織過程管理第三節(jié)行政組織監(jiān)督與管理二、行政組織監(jiān)督的原則（二）系統(tǒng)化原則對政府組織管理進行的監(jiān)督活動并非只是一點一滴的局部行為，而是從有機系統(tǒng)的整體性高度來思考和設(shè)計，使監(jiān)督主體之間構(gòu)成有機的整體系統(tǒng)，實現(xiàn)監(jiān)督系統(tǒng)的有機整合。第十章行政組織過程管理第三節(jié)行政組織監(jiān)督與管理二、行政組織監(jiān)督的原則（三）經(jīng)?；瓌t首先需要更新監(jiān)督理念，將監(jiān)督放到應(yīng)有的高度上去認(rèn)識；其次需建立健全常規(guī)的檢查調(diào)查制度，發(fā)現(xiàn)問題及時解決；最后還需形成監(jiān)督制約機制，即對監(jiān)督活動本身實施監(jiān)督，體現(xiàn)出監(jiān)督的多向度性。更新監(jiān)督理念建立監(jiān)察調(diào)查制度形成監(jiān)督制約機制第十章行政組織過程管理第三節(jié)行政組織監(jiān)督與管理二、行政組織監(jiān)督的原則（四）明確化原則不同的監(jiān)督內(nèi)容其具體的目標(biāo)要求會有差別，行政組織的人財物和其它各專門組織管理領(lǐng)域會體現(xiàn)出一些特殊目標(biāo)要求。這都要求對其監(jiān)督必須體現(xiàn)出確定的目的，比如主要解決具體管理行為的規(guī)范性問題——作為或不作為及其程度問題、有關(guān)法律法規(guī)設(shè)定權(quán)利義務(wù)的合理程度問題、組織管理的效率問題、管理技術(shù)應(yīng)用恰當(dāng)程度問題等。第十章行政組織過程管理第三節(jié)行政組織監(jiān)督與管理