行政法行政獎(jiǎng)勵(lì)

對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)中有關(guān)法律問題的思考內(nèi)容摘要：行政獎(jiǎng)勵(lì)是順應(yīng)民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種新型行政模式,它能夠克服傳統(tǒng)命令一服從模式的不足，最大限度調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，但是行政獎(jiǎng)勵(lì)也引出了理論上的爭(zhēng)議。針對(duì)這些爭(zhēng)議，筆者主張：職務(wù)不應(yīng)當(dāng)作為獎(jiǎng)勵(lì)的方式；行政懸賞應(yīng)當(dāng)定位為行政合同行為；對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)不服，當(dāng)事人有權(quán)行政復(fù)議和行政訴訟。關(guān)鍵詞：獎(jiǎng)勵(lì)方式行政懸賞行政獎(jiǎng)勵(lì)復(fù)議行政獎(jiǎng)勵(lì)訴訟行政獎(jiǎng)勵(lì)本來(lái)并不是個(gè)引人注目的問題，但近來(lái)幾項(xiàng)評(píng)獎(jiǎng)卻引發(fā)廣泛的爭(zhēng)論，也暴露了我國(guó)行政獎(jiǎng)勵(lì)法制化水平偏低的問題，反映出我國(guó)行政獎(jiǎng)勵(lì)隨意性過大、“人治”色彩濃重、實(shí)體法和程序法嚴(yán)重缺失的問題。這種不公與依法行政的要求格格不入，也不能發(fā)揮行政獎(jiǎng)勵(lì)的應(yīng)有效果，從而促使筆者全面反思我國(guó)行政獎(jiǎng)勵(lì)的法制化問題。行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政主體為了調(diào)動(dòng)和發(fā)揚(yáng)人們的積極性和創(chuàng)造性，依照法定的條件與程序?qū)ψ鞒鐾怀鲐暙I(xiàn)和模范遵紀(jì)守法的公務(wù)員、行政組織和行政相對(duì)人予以物質(zhì)和精神鼓勵(lì)的行政行為。根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象不同，行政獎(jiǎng)勵(lì)可分為內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)和外部獎(jiǎng)勵(lì)，前者是對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的公務(wù)員和機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)，后者是對(duì)公民、法人和其他組織的獎(jiǎng)勵(lì)。傳統(tǒng)的行政關(guān)系基本上是命令一服從模式，行政行為的基本特征就是處罰與強(qiáng)制。在這種行政關(guān)系中，雙方對(duì)抗性強(qiáng)，導(dǎo)致糾紛不斷，增加了行政成本，降低了行政的效率。另外，把行政相對(duì)人簡(jiǎn)單地看作管理對(duì)象還違背了民主政治的發(fā)展方向。順應(yīng)政治民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政管理正在由傳統(tǒng)的單方性命令、強(qiáng)制、制裁模式向服務(wù)與合作、指導(dǎo)與溝通模式轉(zhuǎn)變。尤其是隨著福利國(guó)家和給付行政觀念的確立，行政行為不再固守單方性和強(qiáng)制性的傳統(tǒng)，行政合同、行政指導(dǎo)和行政獎(jiǎng)勵(lì)等權(quán)利色彩較弱的方式興起，更符合民主政治與人權(quán)保護(hù)的憲政體制。政府積極尋求與公民的合作，強(qiáng)制方式日漸衰微，激勵(lì)機(jī)制在行政法領(lǐng)域興起，行政獎(jiǎng)勵(lì)能夠充分挖掘相對(duì)人的潛在智力、財(cái)力和物力資源，最大限度調(diào)動(dòng)人們實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，既提高了行政效率，又使公民的主體地位受到尊重，體現(xiàn)了深厚的人文主義精神。行政獎(jiǎng)勵(lì)的興起也引出不少理論問題，本文僅就其中幾個(gè)較大的爭(zhēng)議提出自己的看法。關(guān)于行政懸賞的性質(zhì)行政獎(jiǎng)勵(lì)中還有一個(gè)有爭(zhēng)議的問題是行政懸賞。行政懸賞是行政機(jī)關(guān)為了特定的目的而發(fā)出要約，并對(duì)接受和履行要約的人給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的行為。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)為了杜絕偷稅漏稅現(xiàn)象而向舉報(bào)人提供懸賞。現(xiàn)在，行政懸賞作為一種行政手段被越來(lái)越多的使用，而且效果良好，但是也引發(fā)了一些糾紛，并提出了理論上的問題，行政懸賞是一種民事行為還是行政行為；如果是行政行為，它又是哪種行政行為；如果行政機(jī)關(guān)沒有履行懸賞義務(wù)的案件，是行政訴訟案件還是民事案件，是否屬于行政訴訟的受案范圍等。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政懸賞是一種民事行為，提出懸賞條件實(shí)際上是一種民法上的要約行為，受獎(jiǎng)人接受要約是一種承諾。例如，舉報(bào)人的舉報(bào)行為和行政機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)行為都是履行承諾的行為，行政主體不兌現(xiàn)要約是違背了民法上的誠(chéng)實(shí)信用原則，侵犯了受獎(jiǎng)人的民事權(quán)利，因此法院應(yīng)當(dāng)立為民事案件，適用民法和民事訴訟法；另一種觀點(diǎn)主張行政主體的懸賞行為是不同于民事主體的懸賞行為，行政懸賞是在履行行政職能，目的是實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，因此它屬于行政行為的范疇。對(duì)此，有人進(jìn)一步認(rèn)定它是一種特殊的行政獎(jiǎng)勵(lì)行為，但也有人認(rèn)為它屬行政合同行為。筆者認(rèn)為它是一種行政行為，無(wú)論在主體上還是在行為內(nèi)容上，它都具備了行政行為的基本特征，行政懸賞是民事行為的觀點(diǎn)僅看到它要約與承諾關(guān)系，而忽視了它的行政性質(zhì)。行政行為區(qū)別于民事行為在于它是行政機(jī)關(guān)為了特定的行政目的而實(shí)施的具有法律效果的職務(wù)性行為，例如，公安機(jī)關(guān)為了偵破重大案件而向提供線索的人懸賞，完全不同于個(gè)人為了找回丟失物而承諾的懸賞，它的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，行為目的是特定的行政目標(biāo)，行為內(nèi)容是履行行政職務(wù)，因此，完全符合行政行為的特征。但它不屬于行政獎(jiǎng)勵(lì)行為，因?yàn)樗耆痪邆洫?jiǎng)勵(lì)的前提，也不能適用獎(jiǎng)勵(lì)的原則和程序，如稅務(wù)機(jī)關(guān)向消費(fèi)者提供有獎(jiǎng)發(fā)票，并非以先進(jìn)事跡或者突出貢獻(xiàn)為前提，也不是按照行政獎(jiǎng)勵(lì)的程序來(lái)實(shí)施的。筆者以為，它是一種特殊的行政合同行為，它不僅具有行政性，同時(shí)還具有合同性，它適用了要約與承諾的方式，雙方當(dāng)事人是在自愿基礎(chǔ)上意思表示一致，確立了彼此之間的義務(wù)，因此，它是行政合同行為。職務(wù)作為獎(jiǎng)勵(lì)方式的質(zhì)疑職務(wù)是指公民所擔(dān)當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)性職位，這里所講的職務(wù)既包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職務(wù)，也包括企事業(yè)單位的職務(wù)，如局長(zhǎng)、處長(zhǎng)、所長(zhǎng)、校長(zhǎng)、廠長(zhǎng)、經(jīng)理等。到目前為止，我國(guó)法律并未規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)，但有些行政機(jī)關(guān)往往變相地把職務(wù)作為獎(jiǎng)品一樣來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)。不少學(xué)者對(duì)職務(wù)作為獎(jiǎng)勵(lì)方式持懷疑態(tài)度。有人認(rèn)為，根據(jù)人才管理的“能級(jí)原則”，任職的依據(jù)除德、勤、績(jī)外，主要看工作能力。根據(jù)激勵(lì)理論，受獎(jiǎng)的依據(jù)則主要是干部職工的工作成績(jī)，因此任職和受獎(jiǎng)，完全是范疇不同的兩碼事。在工作實(shí)踐中，工作能力往往通過工作成績(jī)表現(xiàn)出來(lái)，所以兩者既有區(qū)別又有聯(lián)系，也就出現(xiàn)了一些干部在受獎(jiǎng)的同時(shí)又得到提升。但在實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，卻不能因此而混淆了應(yīng)當(dāng)區(qū)分的嚴(yán)格界限。應(yīng)做到“職以能授，爵以功賞”。還有人認(rèn)為：官階和官位不是用來(lái)獎(jiǎng)賞下屬的，其設(shè)置完全是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的需要；從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，晉級(jí)和晉職雖是常見的獎(jiǎng)勵(lì)形式，但“形式”不等于“內(nèi)容”，如果將晉級(jí)和晉職作為行政獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容予以看待，那么在理論上可能會(huì)造成目的和手段的錯(cuò)位，無(wú)形中為“加官進(jìn)爵”、“步步高升”等錯(cuò)誤思想提供滋生蔓延的理論土壤；晉級(jí)和晉職所帶來(lái)的最直觀的后果無(wú)非是精神上的鼓勵(lì)和工資以及其他各方面待遇的提高，這依然沒有超出精神利益和物質(zhì)利益的范疇。筆者贊同這種意見，但是，還有一點(diǎn)理由來(lái)補(bǔ)充：擔(dān)任某一職務(wù)，通常需要具備多方面的條件，如政治覺悟高、管理能力強(qiáng)、善于協(xié)調(diào)人際關(guān)系、身體健康、精力充沛等，然而，受獎(jiǎng)勵(lì)者往往是某一方面突出，如擅長(zhǎng)科研，但其他方面則平平，如果硬是讓他擔(dān)任一定職務(wù)，則往往不能勝任，這樣既不利于所在單位的工作開展，也不利于發(fā)揮本人的專業(yè)特長(zhǎng)。把職務(wù)作為獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容的根本原因在于我國(guó)傳統(tǒng)中的官本位思想。行政獎(jiǎng)勵(lì)的救濟(jì)“有權(quán)利必有救濟(jì)”、“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”已成為一條法律公理。行政救濟(jì)是在行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到侵害的情況下，行政相對(duì)人通過法定的途徑與程序保護(hù)自身權(quán)益的手段。行政救濟(jì)的手段、方法通常有行政復(fù)議、行政訴訟、申訴、撤銷，變更、責(zé)令賠償損失、實(shí)施某一行為等。在我國(guó)的行政法體系中，行政主體實(shí)施的具體行為，大多有相應(yīng)的救濟(jì)的手段和方式。對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)行為，本應(yīng)與行政處罰設(shè)定同等明確的救濟(jì)權(quán)，即在《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》中規(guī)定對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的行政救濟(jì)。但實(shí)際上在《行政復(fù)議法》第六條列舉的11種具體行政行為中并沒有行政獎(jiǎng)勵(lì)?！缎姓V訟法》第十一條的規(guī)定受案范圍中，也未將行政獎(jiǎng)勵(lì)明確納入到其中，《國(guó)家賠償法》也未明確將侵犯受獎(jiǎng)權(quán)列入賠償范圍。因而，能否對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)提出行政復(fù)議和行政訴訟并獲得國(guó)家賠償存在一些爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，行政獎(jiǎng)勵(lì)作為一種賦權(quán)行為，它對(duì)相對(duì)人是有利的，因而相對(duì)人不會(huì)對(duì)其申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，行政獎(jiǎng)勵(lì)既然未被明確規(guī)定為可以提起行政復(fù)議和訴訟，就不宜提倡行政獎(jiǎng)勵(lì)的可復(fù)議性和可訴性。但也有人認(rèn)為，僅從行政復(fù)議法和行政訴訟法的受案范圍來(lái)確定行政獎(jiǎng)勵(lì)的可訴性是不夠的，其可訴性離不開行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)及行政訴訟的原理，離不開我國(guó)行政訴訟制度的實(shí)際。根據(jù)行政法的一般理論，判斷一個(gè)行政行為是否具有可復(fù)議性和可訴性，應(yīng)當(dāng)同時(shí)使用以下標(biāo)準(zhǔn)，即職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)益受損害標(biāo)準(zhǔn)、違法行為標(biāo)準(zhǔn)等。行政獎(jiǎng)勵(lì)是否具有可訴性，首先要看行政獎(jiǎng)勵(lì)是否符合這幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：首先，行政獎(jiǎng)勵(lì)是行使行政職權(quán)的具體行政行為。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)于所有人都具有一種引導(dǎo)、鼓勵(lì)作用，因此它屬于行政指導(dǎo)行為，行政指導(dǎo)行為又屬于事實(shí)行為。誠(chéng)然，事實(shí)行為是與法律行為相對(duì)的一種行政活動(dòng)，按照《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，只能對(duì)法律行為提起行政復(fù)議和訴訟。但是，筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)似是而非，盡管行政獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)于社會(huì)公眾的行為具有指導(dǎo)作用，但它是行政機(jī)關(guān)依法作出的對(duì)于受獎(jiǎng)人能夠產(chǎn)生法律上的權(quán)利和利益的行為，因此它是一種法律行為，把行政獎(jiǎng)勵(lì)行為視為行政事實(shí)行為的觀點(diǎn)則將行政獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)于受獎(jiǎng)人的意義與對(duì)社會(huì)的意義混為一談。其次，行政獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。最后，行政獎(jiǎng)勵(lì)行政過程中必然存在著違法行政的可能。從上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分析，行政獎(jiǎng)勵(lì)行為具備了可復(fù)議性和可訴性。另外，盡管行政復(fù)議法第六條沒有明確規(guī)定行政獎(jiǎng)勵(lì)屬于復(fù)議范圍，但第十一項(xiàng)規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”可以復(fù)議。行政獎(jiǎng)勵(lì)是具體行政行為之一，因而，完全可以依據(jù)第十一項(xiàng)提起復(fù)議。行政訴訟法也是如此，第十一條第一款第八項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的其他行政行為可以提起行政訴訟。而違法行政獎(jiǎng)勵(lì)正是侵犯了相對(duì)人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而這一規(guī)定為行政獎(jiǎng)勵(lì)訴訟提供了法律依據(jù)。我國(guó)《行政訴訟法》第十二條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條對(duì)不可訴的行政行為進(jìn)行了明確列舉和界定，可以看出，我國(guó)行政訴訟法雖未明確地將行政獎(jiǎng)勵(lì)納入行政訴訟的受案范圍，但是也未將行政獎(jiǎng)勵(lì)列入其排除范圍。從邏輯學(xué)角度理解，只要一個(gè)法定的具體行政行為不屬于不可訴的行政行為，那么它必然落入可訴性的行政行為的范圍。《國(guó)家賠償法》規(guī)定，違法行政行為侵犯行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的，受害人可以獲得國(guó)家賠償，國(guó)家賠償中的人身權(quán)僅限于人身自由和生命健康，因此如果行政獎(jiǎng)勵(lì)侵犯了財(cái)產(chǎn)權(quán)，受害人可以申請(qǐng)賠償。但行政獎(jiǎng)勵(lì)不可能侵犯人身自由和生命健康，只會(huì)侵犯榮譽(yù)權(quán)，對(duì)于侵犯榮譽(yù)權(quán)的，受害人則不得申請(qǐng)賠償。在行政獎(jiǎng)勵(lì)救濟(jì)問題上，以下兩個(gè)問題應(yīng)當(dāng)注意：第一，關(guān)于內(nèi)部行政獎(jiǎng)勵(lì)《。行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》都明確將內(nèi)部行政行為排除于受案范圍，也就是說內(nèi)部行政獎(jiǎng)勵(lì)不具有可復(fù)議性和可訴性，也不能申請(qǐng)國(guó)家賠償。但這并不意味著內(nèi)部行政獎(jiǎng)勵(lì)就不存在救濟(jì)途徑，異議人可以依據(jù)公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，提起申訴。第二，關(guān)于自由裁量行政獎(jiǎng)勵(lì)。依據(jù)行政訴訟法，人民法院只對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不對(duì)其合理性進(jìn)行審查，因此，自由裁量的行政獎(jiǎng)勵(lì)不具有可訴性。自由裁量行政獎(jiǎng)勵(lì)會(huì)出現(xiàn)不合理問題，但不會(huì)產(chǎn)生違法性，不導(dǎo)致國(guó)家賠償。但當(dāng)事人可以選擇行政復(fù)議等救濟(jì)途徑，因?yàn)樾姓?fù)議可以對(duì)行政行為的合法性和合理性進(jìn)行審查。例如，1999年5月，咸陽(yáng)市秦都區(qū)灃東鎮(zhèn)紹家村發(fā)生翻船事故，灃東鎮(zhèn)八家村村民馬隨意等人趕到現(xiàn)場(chǎng)，將落水者全部搭救上岸，事后灃東鎮(zhèn)人民政府召開表彰大會(huì)，5位村民領(lǐng)到了榮譽(yù)證書和200元到500元不等的獎(jiǎng)金，對(duì)馬隨意等9人給以口頭表?yè)P(yáng)。馬隨意認(rèn)為自己見義勇為的行為沒有得到應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)，馬隨意一紙?jiān)V狀將鎮(zhèn)政府告到秦都區(qū)人民法院，要求鎮(zhèn)政府賠償精神損失費(fèi)并承擔(dān)訴訟費(fèi)3800元，并書面賠禮道歉。本案就是一個(gè)行政獎(jiǎng)勵(lì)的合理性問題，而不是合法性問題，因而馬隨意應(yīng)當(dāng)選擇行政復(fù)議來(lái)救濟(jì)自己的權(quán)利。論行政法中的行政獎(jiǎng)勵(lì)制度摘要:行政獎(jiǎng)勵(lì)在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大環(huán)境下堪稱為一種新型的、功效顯著的管理手段。與帶有強(qiáng)制性、制裁性的行政行為相比,它具有將國(guó)家管理目標(biāo)寓于積極的誘導(dǎo)、鼓勵(lì)中去實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)。它還體現(xiàn)為將成績(jī)與利益、奉獻(xiàn)與所得合理、正當(dāng)?shù)穆?lián)結(jié)掛鉤,用政府的鼓勵(lì)措施推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以往行政法學(xué)的研究對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)沒有足夠的重視。今天將行政獎(jiǎng)勵(lì)納入行政法律行為并加以規(guī)范,是勢(shì)在必行的措施。關(guān)鍵詞:行政獎(jiǎng)勵(lì);行政行為;法律行為一、 關(guān)于行政獎(jiǎng)勵(lì)含義的思考從行政法學(xué)的角度考證“行政獎(jiǎng)勵(lì)”的含義。按照學(xué)界的通行說法，行政獎(jiǎng)勵(lì)是指行政主體為了表彰先進(jìn)、激勵(lì)后進(jìn)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性，依照法定條件和程序，對(duì)為國(guó)家、人民和社會(huì)作出突出貢獻(xiàn)或模范地遵紀(jì)守法的行政相對(duì)人,給予物質(zhì)的或精神的獎(jiǎng)勵(lì)的具體行政行為。長(zhǎng)期以來(lái)，行政獎(jiǎng)勵(lì)被認(rèn)為是行政主體施以行政相對(duì)人的恩惠，加之法律對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定的粗糙、不利于操作等這些思想觀念的教化和法律缺位的綜合效用，導(dǎo)致行政相對(duì)人不知要、不敢要更不知如何要行政獎(jiǎng)勵(lì)的困局。要解開這一困局,必須首先轉(zhuǎn)變觀念,因?yàn)橛^念是認(rèn)識(shí)事物的先導(dǎo)。在福利國(guó)家、服務(wù)行政成為世界潮流的今天,行政獎(jiǎng)勵(lì)不應(yīng)是也不再是行政機(jī)關(guān)施以的恩惠，而成為其施政的重要手段之一,繼而成為行政相對(duì)人所擁有的一項(xiàng)可期待的權(quán)利。二、 關(guān)于行政獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的思考在國(guó)內(nèi)學(xué)界，關(guān)于行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì),學(xué)者們也是見仁見智。而為大家所公認(rèn)的行政獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)主要是：(1)體現(xiàn)了社會(huì)主義行政法的民主性質(zhì)；(2)體現(xiàn)了社會(huì)主義行政法建設(shè)物質(zhì)文明、精神文明的多方面功能;(3)體現(xiàn)了社會(huì)主義行政法對(duì)廣大公民的教育作用。上述對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的闡述更多的是出于一種行政學(xué)的視角，而非行政法學(xué)的視角。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，學(xué)者們開始注重從行政法學(xué)的角度來(lái)研究和論述行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)。如姜明安教授認(rèn)為：“行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政主體依照行政法律規(guī)范針對(duì)特定的行政相對(duì)人實(shí)施的，每一個(gè)行政獎(jiǎng)勵(lì)決定,都直接關(guān)系到改變相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，導(dǎo)致實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)行為的行政主體與受獎(jiǎng)勵(lì)者之間的行政法律關(guān)系的發(fā)生?！盵1]也就是說,他認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)為具體行政行為。而崔卓蘭教授則另辟蹊徑地認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)在性質(zhì)上屬于一種非強(qiáng)制行政行為。從上述兩位學(xué)者的論述中我們可以得知，學(xué)者們已開始注重對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)作行政法學(xué)上的研究與論述。綜上所述，我認(rèn)為對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)可以作如下總結(jié)。行政獎(jiǎng)勵(lì)是具體行政行為眾所周知，我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的具體行政行為是指：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人,在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)做出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為?！倍姓?jiǎng)勵(lì)無(wú)疑符合這一特征。這是因?yàn)椋孩判姓?jiǎng)勵(lì)是由行政主體依法實(shí)施的行政職權(quán)行為。盡管當(dāng)代的行政法學(xué)的范式已經(jīng)由國(guó)家行政向公共行政轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的行政主體的理論,即行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織的觀點(diǎn)已經(jīng)遭到學(xué)者的質(zhì)疑,并提出承擔(dān)社會(huì)公共管理和公共服務(wù)職能的非政府性社會(huì)公共組織作為行政主體的可能性與必要性，但是，從我國(guó)目前的行政獎(jiǎng)勵(lì)行為實(shí)踐來(lái)看，行政獎(jiǎng)勵(lì)還是主要由中央政府和地方政府及其各自的職能部門做出，這又主要體現(xiàn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)法規(guī)、規(guī)章的制定及行政獎(jiǎng)勵(lì)的付諸實(shí)施等方面。(2)行政獎(jiǎng)勵(lì)是指向行政相對(duì)人并對(duì)其權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的法律行為。一項(xiàng)行政行為的做出，有主體必然有與其對(duì)應(yīng)的客體。行政相對(duì)人作為行政獎(jiǎng)勵(lì)行為的承受者應(yīng)該是無(wú)可爭(zhēng)議的。爭(zhēng)論之焦點(diǎn)在于行政獎(jiǎng)勵(lì)是否會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益有實(shí)際影響。我們知道,現(xiàn)代行政法的重要理念即在于從傳統(tǒng)的保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利擴(kuò)展到保護(hù)相對(duì)人的利益，這不僅是世界各國(guó)遵循充分、無(wú)遺漏保障公民合法權(quán)益的憲政要求,也是出于現(xiàn)代行政權(quán)不斷膨脹觸及公民及社會(huì)生活的方方面面而需要加以控制、實(shí)現(xiàn)依法行政的必要。再者，行政獎(jiǎng)勵(lì)從某種程度上講是行政主體對(duì)有限的榮譽(yù)資源的一種分配、配置，或者說是行政獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人享有的一種可期待利益，這就必然會(huì)涉及分配的平等性問題,也當(dāng)然地會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利、利益產(chǎn)生實(shí)際的影響。行政行為是外部行政行為內(nèi)部行政行為與外部行政行為之劃分方法,雖然在國(guó)外和我國(guó)臺(tái)灣省行政法學(xué)著作中難尋,但是由于我國(guó)行政法學(xué)研究重點(diǎn)有著從行政組織法到行政行為法轉(zhuǎn)移的歷程，因而這一劃分方法已為我國(guó)行政法學(xué)界所認(rèn)可。行政獎(jiǎng)勵(lì)屬于外部行政行為主要基于以下考慮。從行政行為的作用對(duì)象來(lái)看，如前所述,行政獎(jiǎng)勵(lì)是針對(duì)公民、法人及其他組織的，而將行政機(jī)關(guān)及其工作人員排除在外,因而針對(duì)公務(wù)員的所謂內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)并不屬于本文探討的行政獎(jiǎng)勵(lì)的范疇。從行政法律關(guān)系來(lái)看，行政獎(jiǎng)勵(lì)所形成的法律關(guān)系不同于行政系統(tǒng)內(nèi)部形成的隸屬關(guān)系,因而行政獎(jiǎng)勵(lì)屬于外部行政行為。從效力范圍及適用的法律來(lái)看，行政獎(jiǎng)勵(lì)的做出不及于行政系統(tǒng)內(nèi)部，而是及于“外部的”行政相對(duì)人;適用的法律并非規(guī)范行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政組織法，而是適用監(jiān)督外部行政行為的行政行為法，故行政獎(jiǎng)勵(lì)屬于外部行政行為。行政獎(jiǎng)勵(lì)是賦權(quán)性行政行為我們知道，行政獎(jiǎng)勵(lì)行為顯然不同于具有無(wú)償性、強(qiáng)制性的行政征收行為,也不同于某種程度的、解禁的行政許可行為,更區(qū)別于帶有懲罰性質(zhì)的行政處罰行為，行政獎(jiǎng)勵(lì)的最大特點(diǎn)即在于其內(nèi)容的賦權(quán)性。行政獎(jiǎng)勵(lì)，無(wú)論從表面還是從實(shí)質(zhì)而言，都是賦予相對(duì)人某種權(quán)利，這種權(quán)利可以是物質(zhì)的，也可以是精神的，或者二者兼具。行政獎(jiǎng)勵(lì)的賦權(quán)性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是賦予行政相對(duì)人額外的權(quán)利，如國(guó)家對(duì)在科學(xué)技術(shù)研究領(lǐng)域有突出貢獻(xiàn)的相對(duì)人給予的科技獎(jiǎng)勵(lì)、奧運(yùn)獎(jiǎng)勵(lì)等;二是減免行政相對(duì)人普遍的義務(wù)，最為典型的是我國(guó)的稅收優(yōu)惠,如減稅、免稅、出口退稅等。（四）行政獎(jiǎng)勵(lì)是非強(qiáng)制行政行為傳統(tǒng)的行政法理念認(rèn)為，行政主體的行為是一種以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的、以命令服從為特征的強(qiáng)制行為，但隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代行政法理念已經(jīng)昭示，傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政行為已經(jīng)無(wú)法涵蓋公法行為的全部，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜性也使得行政主體需要廣泛采用強(qiáng)制以外的非強(qiáng)制方式來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)。行政獎(jiǎng)勵(lì)就是一種迥異于傳統(tǒng)的強(qiáng)制行政行為方式的新型的、有效的非強(qiáng)制行政行為。其目的是通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)先進(jìn),鞭策后進(jìn)，表彰對(duì)國(guó)家和社會(huì)有貢獻(xiàn)的行為，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性。因而它“與具有強(qiáng)制性的行政命令等行為不同，行政獎(jiǎng)勵(lì)屬非強(qiáng)制行政行為范疇,它不再?gòu)?qiáng)調(diào)行政主體的權(quán)威和強(qiáng)力作用,更多地尊重行政相對(duì)人的意思自治和選擇自由。行政獎(jiǎng)勵(lì)主要通過利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，向特定的行政相對(duì)人施以作用和影響,并謀求其為一定作為或不作為，從而達(dá)到一定的行政目的。至于行政相對(duì)人是否愿意按行政主體意愿行事，則聽?wèi){其自由選擇，行政主體沒有強(qiáng)制權(quán)力作用的空間”[2]。三、關(guān)于行政獎(jiǎng)勵(lì)救濟(jì)的思考行政獎(jiǎng)勵(lì)的相對(duì)人不服行政獎(jiǎng)勵(lì)授予主體的決定時(shí)能否提起行政訴訟？這在行政法學(xué)界來(lái)說應(yīng)該不是一個(gè)問題,因?yàn)楝F(xiàn)代行政法治的根本要求就在于行政主體的一切影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為必須受到司法審查而不能為所欲為?，F(xiàn)代法治理念昭示我們，“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”,“救濟(jì)勝于權(quán)利”。為了遵循和順應(yīng)充分無(wú)遺漏地保護(hù)公民一切合法權(quán)益的憲政要求和世界潮流，相應(yīng)地,在行政法領(lǐng)域即是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，現(xiàn)代法治國(guó)家都為此做出了有效的制度安排。我國(guó)也在繼承、借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,結(jié)合本國(guó)國(guó)情，建立了諸如行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償、信訪申訴等救濟(jì)體系，為相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)提供了制度上的保障。相對(duì)于其他行政行為的救濟(jì)而言,行政獎(jiǎng)勵(lì)的救濟(jì)問題在法學(xué)界還未引起足夠的重視。在此，本文僅對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的可訴性作簡(jiǎn)要剖析。（一）現(xiàn)代行政法治要求“有行政損害必有救濟(jì)”“有損害必有救濟(jì)”是法治的基本要求之一，故而“有行政損害必有救濟(jì)”也應(yīng)該是現(xiàn)代行政法治的基本內(nèi)涵。行政獎(jiǎng)勵(lì)是國(guó)家依法賦予行政相對(duì)人的一項(xiàng)法定權(quán)利,由于國(guó)家在某種程度上壟斷了行政獎(jiǎng)勵(lì)的授予權(quán)這一稀缺資源，再加上行政相對(duì)人獲得該獎(jiǎng)勵(lì)具有不可預(yù)測(cè)性，故而行政主體對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)的做出與否，以及獎(jiǎng)勵(lì)的多寡直接影響到了相對(duì)人的合法權(quán)益，因此，必須賦予行政獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人以行政訴訟權(quán)。（二） 現(xiàn)代行政民主化趨勢(shì)的要求長(zhǎng)久以來(lái),行政法被當(dāng)做行政管理的法，是行政機(jī)關(guān)用來(lái)“對(duì)付”行政相對(duì)人的法。追求行政效率，是當(dāng)時(shí)行政機(jī)關(guān)的甚至法學(xué)界的“共識(shí)”,行政相對(duì)人毫無(wú)民主可言。隨著現(xiàn)代民主精神在世界范圍內(nèi)的滌蕩,我國(guó)行政法學(xué)界也開始對(duì)行政法的宗旨加以重新定位，呼吁行政的民主化,行政機(jī)關(guān)也逐漸注重行政方式的民主化,行政相對(duì)人對(duì)不服行政獎(jiǎng)勵(lì)的行政行為以提起訴訟的方式監(jiān)督行政行為，是行政民主化的內(nèi)在要求和絕佳途徑。（三） 實(shí)定法并未排除對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的救濟(jì)在我國(guó)，一項(xiàng)行政行為是否可訴的實(shí)定法上的依據(jù),或者說現(xiàn)實(shí)的可訴性取決于《行政訴訟法》中的有關(guān)受案范圍的規(guī)定。雖然《行政訴訟法》第十一條并未明確列舉行政獎(jiǎng)勵(lì)在受案范圍之內(nèi)，但《行政訴訟法》第十二條也并未明確將其列入排除范圍。根據(jù)“法無(wú)明文禁止即授權(quán)”的普適法理，我們可以將第十一條的規(guī)定視作為今后擴(kuò)大行政訴訟受案范圍留出空間，而將第十二條的未作禁止之規(guī)定視作對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人的行政訴權(quán)的授予。四、關(guān)于行政獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)制的思考正如袁曙宏教授所言：“賞與罰，是矛盾的對(duì)立統(tǒng)一，是行政管理手段的兩個(gè)方面。如果我們疏于規(guī)范獎(jiǎng)勵(lì),嚴(yán)于規(guī)范處罰，就像我們輕視獎(jiǎng)勵(lì)、重視處罰一樣會(huì)犯不可挽回的錯(cuò)誤。”[3]因此，行政獎(jiǎng)勵(lì)也必須受到法律的規(guī)范和制約，這不僅是法治原則的基本要求,也是糾正當(dāng)前行政獎(jiǎng)勵(lì)行為極為混亂的局面的迫切之需。下面筆者對(duì)當(dāng)前行政獎(jiǎng)勵(lì)方面存在的問題及其規(guī)制方向作簡(jiǎn)單闡述。（一）行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律規(guī)范闕如行政獎(jiǎng)勵(lì)作為一種新型的行政管理行為，存在著法律缺位、于法無(wú)據(jù)的嚴(yán)重隱患。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于行政機(jī)關(guān)仍然殘存著“官本位”思想，認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)是給予行政相對(duì)人以恩惠,是授予利益而非侵害權(quán)利，故而不需要有法律上的依據(jù)或授權(quán)。然而正如法諺所云，無(wú)法律即無(wú)行政，法律永遠(yuǎn)都應(yīng)當(dāng)是行政的“師出之名”。我認(rèn)為對(duì)行政主體實(shí)施的行為是否需要有明確的法律依據(jù),是否需要給予較為嚴(yán)格的法律制約，應(yīng)取決于該行為是否影響行政相對(duì)人的權(quán)益,而不論該行為是侵害行為還是授益行為,是消極行為還是積極行為。換句話說,對(duì)任何影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為都必須進(jìn)行法制規(guī)范，行政獎(jiǎng)勵(lì)也不例外。而且實(shí)踐也充分證明了行政獎(jiǎng)勵(lì)沒有法律依據(jù)的尷尬:我國(guó)迄今為止尚未制定一部統(tǒng)一的獎(jiǎng)勵(lì)見義勇為的法律規(guī)范，致使見死不救現(xiàn)象屢遭曝光，使對(duì)道德淪喪的譴責(zé)和道德回歸的呼喚遭遇了法律缺位的尷尬而顯得蒼白無(wú)力。（二） 行政獎(jiǎng)勵(lì)的授予極為混亂體制的不規(guī)范和法制的不健全,導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前的行政獎(jiǎng)勵(lì)的授予處于一種極為混亂的局面。主要體現(xiàn)在:行政獎(jiǎng)勵(lì)的授予主體界定不清，多頭獎(jiǎng)勵(lì)、濫施獎(jiǎng)勵(lì)現(xiàn)象突出;行政獎(jiǎng)勵(lì)的授予條件不明，導(dǎo)致獎(jiǎng)勵(lì)不公開、不公正的現(xiàn)象屢禁不止;行政獎(jiǎng)勵(lì)名目繁多、層次不明,甚至有名無(wú)實(shí)，導(dǎo)致行政獎(jiǎng)勵(lì)的信譽(yù)大打折扣。有鑒于此,筆者以為,必須從整體上對(duì)有關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)的行政法律（法規(guī)、規(guī)章等）作一次徹底的清查，真正做到體系化、公開化、法治化，唯有如此，才能真正體現(xiàn)行政獎(jiǎng)勵(lì)這一新型行政行為不可替代的作用與價(jià)值。（三） 行政獎(jiǎng)勵(lì)的受益主體濫用權(quán)力與許多法律制度的創(chuàng)建與完善相似，行政獎(jiǎng)勵(lì)也是民眾權(quán)利意識(shí)覺醒的產(chǎn)物。自從1998年浙江杭州的王日忠因舉報(bào)少獲獎(jiǎng)勵(lì)而提起行政訴訟以來(lái),全國(guó)范圍內(nèi)的有關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)的行政訴訟已經(jīng)“見怪不怪”，這無(wú)疑對(duì)督促行政機(jī)關(guān)依法行政，重塑政府形象、建設(shè)法治政府有著積極的推動(dòng)作用。但是類似的行為也不可避免地存在著濫用權(quán)力的現(xiàn)象，這也當(dāng)然不利于整個(gè)社會(huì)和公民的法治素養(yǎng)的培育和提升。為此，行政相對(duì)人在接受、申請(qǐng)行政獎(jiǎng)勵(lì)，享受權(quán)利的同時(shí)，也必須負(fù)擔(dān)一定的義務(wù),主要體現(xiàn)為相對(duì)人依法如實(shí)申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)。參考文獻(xiàn)：［1］ 姜明安，等.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學(xué)出版社，高等教育出版社,2005.［2］ 傅紅偉.行政獎(jiǎng)勵(lì)研究［M］.北京:北京大學(xué)出版社,2003.［3］ 袁曙宏.社會(huì)變革中的行政法制［M］.北京:法律出版社,2001.論行政獎(jiǎng)勵(lì)的立法規(guī)制［摘要］由于傳統(tǒng)法學(xué)理論忽視獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)社會(huì)的調(diào)整作用、立法機(jī)關(guān)對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制存在偏見等原因，我國(guó)立法對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)制很不完善,有必要對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行規(guī)制以制約行政主體濫用權(quán)力,依據(jù)其他規(guī)范性文件和自由裁量權(quán)實(shí)施某些行政獎(jiǎng)勵(lì)。行政獎(jiǎng)勵(lì)客體應(yīng)當(dāng)包括政府認(rèn)可的非義務(wù)行為、僅通過強(qiáng)制手段無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的義務(wù)性行為和對(duì)行為結(jié)果無(wú)法控制的義務(wù)性行為。在行政獎(jiǎng)勵(lì)立法時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮行政獎(jiǎng)勵(lì)的功能，分析影響行政獎(jiǎng)勵(lì)方式的因素，如受激勵(lì)群體的偏好,成本與效益的分析,是否違反法律、社會(huì)公德和其他更重要的利益等。［關(guān)鍵詞］行政獎(jiǎng)勵(lì);規(guī)制方式;獎(jiǎng)勵(lì)客體;獎(jiǎng)勵(lì)方式20世紀(jì)以來(lái),隨著行政主體①職能的轉(zhuǎn)變、民主政治的推行和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步成熟，政府行使職能的方式發(fā)生了較大變化。越來(lái)越多手段柔和，帶有引導(dǎo)、協(xié)商、鼓勵(lì)性質(zhì)的非強(qiáng)制行政行為被用來(lái)管理社會(huì)、服務(wù)行政相對(duì)人。行政獎(jiǎng)勵(lì)作為非強(qiáng)制行政行為的一種，“在形式上具有實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的有用性和功利性等價(jià)值功能,在本質(zhì)上則具有民主、平衡、合作等良好品質(zhì)，蘊(yùn)含著深厚的人文主義精神”[1]。因此,盡管行政法學(xué)界對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)等理論問題還存在激烈的爭(zhēng)論,但在實(shí)踐中行政獎(jiǎng)勵(lì)已經(jīng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理等方面發(fā)揮著積極的作用。然而,由于傳統(tǒng)法學(xué)理論忽視獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)社會(huì)的調(diào)整作用②、立法機(jī)關(guān)錯(cuò)誤地認(rèn)為獎(jiǎng)勵(lì)手段并不會(huì)侵害相對(duì)人的直接權(quán)益等原因,我國(guó)行政獎(jiǎng)勵(lì)立法很不完善。我國(guó)至今沒有頒布與《行政處罰法》同位階的法典對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行統(tǒng)一明確的規(guī)定，而單行性的法律、法規(guī)對(duì)某一方面行政獎(jiǎng)勵(lì)的調(diào)整又比較抽象模糊，難以真正發(fā)揮法律的指引和強(qiáng)制作用，如《大氣污染防治法》第8條第2款規(guī)定：“在防治大氣污染、保護(hù)和改善大氣環(huán)境方面成績(jī)顯著的單位和個(gè)人，由各級(jí)人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。”該規(guī)定并未就獎(jiǎng)勵(lì)主體、獎(jiǎng)勵(lì)方式、受獎(jiǎng)行為的要求等作出具體的規(guī)定。因此，行政主體在實(shí)踐中運(yùn)用行政獎(jiǎng)勵(lì)這一手段時(shí)缺乏有效的約束，亂獎(jiǎng)勵(lì)的情況屢見不鮮;相對(duì)人對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的條件和方式等也無(wú)從知曉，在受獎(jiǎng)權(quán)利受到侵害的情況下難以維護(hù)自身的合法權(quán)益，這樣導(dǎo)致行政獎(jiǎng)勵(lì)的作用難以彰顯甚至出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)。案例一:近年來(lái)，國(guó)家和地方政府為了振興體育事業(yè),不惜重金獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員。據(jù)中新社2006年1月28日?qǐng)?bào)道，中共成都市委、成都市人民政府決定，獎(jiǎng)勵(lì)奪得澳網(wǎng)冠軍的成都運(yùn)動(dòng)員鄭潔、晏紫各20萬(wàn)元人民幣，并獎(jiǎng)勵(lì)她們?cè)妥x的學(xué)校各10萬(wàn)元。除此之外，編制轉(zhuǎn)正、級(jí)別提干、升學(xué)也是非常吸引人的誘餌，如劉翔在奪得奧運(yùn)會(huì)男子110米欄冠軍后就被推薦免試直升華東師范大學(xué)研究生碩博連讀。體育健兒歷盡艱辛，為國(guó)爭(zhēng)光，行政主體通過行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)運(yùn)動(dòng)員再接再厲，激勵(lì)更多的運(yùn)動(dòng)員爭(zhēng)取更多更高的榮譽(yù),本無(wú)可厚非。然而，行政獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)是什么?有沒有必要規(guī)定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的限額?以職務(wù)安排、升學(xué)名額的方式獎(jiǎng)勵(lì)是否合理？案例二：《南京日?qǐng)?bào)》2005年9月15日?qǐng)?bào)道，南京市工商局制定了《關(guān)于建立健全全市工商系統(tǒng)預(yù)防與懲治腐敗體系的意見》，規(guī)定廉政勤政方面的先進(jìn)典型在退休后可望一次拿到大約20萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。據(jù)悉，浙江寧波、湖南瀏陽(yáng)等地區(qū)也在試行廉政保證金制度。這一消息引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，有人認(rèn)為公務(wù)員清廉勤政是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，在工資之外沒有必要花費(fèi)大筆的國(guó)家財(cái)政另行獎(jiǎng)勵(lì);也有人認(rèn)為推行公務(wù)廉政金制度是從制度上防止和反對(duì)腐敗的有益實(shí)踐。由此可見,我國(guó)對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的立法規(guī)定過于粗糙甚至缺位，導(dǎo)致行政主體和相對(duì)人無(wú)章可循，進(jìn)而導(dǎo)致人們對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)主體的獎(jiǎng)勵(lì)方式、幅度等問題的合法性、合理性產(chǎn)生懷疑。下文將試圖對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)①立法規(guī)制中的幾個(gè)問題作一探討。一、行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律規(guī)制方式我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)是否有必要對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為,行政獎(jiǎng)勵(lì)是受益性行政行為，對(duì)行政相對(duì)人不會(huì)造成直接的侵害,因而可以在沒有法律依據(jù)的情況下實(shí)施，而也有學(xué)者認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)有侵害社會(huì)公益的可能性,在實(shí)施任何行政獎(jiǎng)勵(lì)行為時(shí)都必須有明確的法律依據(jù)。筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都欠準(zhǔn)確。（一） 有必要對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制行政獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)于受獎(jiǎng)人是受益性的，而對(duì)于社會(huì)公眾而言則有可能是侵益性的。因?yàn)樾姓黧w應(yīng)當(dāng)是公共利益的維護(hù)者,實(shí)施行政活動(dòng)的目的之一在于維護(hù)、增加和合理分配公共利益。行政主體所給予行政相對(duì)人的物質(zhì)利益來(lái)源于國(guó)家財(cái)政收入，而國(guó)家的財(cái)政收入主要來(lái)源于公民、法人及其他社會(huì)組織交納的稅收和費(fèi)用。因此，如果不能合理實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)，就會(huì)將其他社會(huì)主體的物質(zhì)利益不恰當(dāng)?shù)胤峙浣o相對(duì)人。非物質(zhì)榮譽(yù)資源亦是如此。2.有利于明確行政主體的職責(zé)，強(qiáng)化行政相對(duì)人的權(quán)利觀念。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)行政獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)踐中，有些行政主體根本不將行政獎(jiǎng)勵(lì)視為行政相對(duì)人的法定權(quán)利,而認(rèn)為是對(duì)相對(duì)人的恩賜,同時(shí)相對(duì)人也缺乏應(yīng)有的權(quán)利意識(shí)，從而使得相對(duì)人的受獎(jiǎng)權(quán)利得不到有效保障,這在一定程度上與法律規(guī)定的模糊是分不開的。通過法律對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的條件、程序、方式等事項(xiàng)的規(guī)定,不僅可以明確行政主體的職責(zé)，而且可以強(qiáng)化相對(duì)人保護(hù)榮譽(yù)權(quán)的意識(shí),使相對(duì)人的受獎(jiǎng)權(quán)利得到保障。3.有利于制約行政主體濫用權(quán)力。德國(guó)歷史學(xué)家弗里德里希?邁內(nèi)克指出：“一個(gè)被授予權(quán)力的人總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義和道德界線的誘惑?！盵2]行政主體作為公共利益的代表者，應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，但是現(xiàn)實(shí)中，作為代議機(jī)關(guān)的行政主體及其公務(wù)人員也在追求自身利益的最大化。某些行政主體往往將行政獎(jiǎng)勵(lì)作為權(quán)力尋租的手段，而我國(guó)目前行政體制改革尚未完成，行政決策機(jī)制尚欠完備，行政行為的科學(xué)性、合理性尚存疑問，所以有必要通過法律手段規(guī)范行政獎(jiǎng)勵(lì)行為。（二） 可以依據(jù)其他規(guī)范性文件和自由裁量權(quán)實(shí)施某些行政獎(jiǎng)勵(lì)由于我國(guó)人多地廣,政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,再加上法律、法規(guī)還很不完善，所有規(guī)范性文件不可能都由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定，因此，我國(guó)建立了多層次的法律體系。隨著行政主體職能的擴(kuò)張，行政事務(wù)急劇增加，實(shí)踐中急需運(yùn)用大量的行政獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。傳統(tǒng)行政法治觀念在規(guī)范和制約行政權(quán)力方面已經(jīng)顯得力不從心，而總體看來(lái)，行政獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)于其他行政行為，在一般情況下侵害性要小得多。因此，在法律缺位時(shí),應(yīng)當(dāng)允許法規(guī)、規(guī)章甚至其他規(guī)范性文件對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)予以規(guī)制。這可以在法律上找到依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定,地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)也有權(quán)根據(jù)法律規(guī)定和實(shí)際需要制定某些有可能輕微影響公民一般權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件。因此,在對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)立法時(shí),可以參照行政處罰法的方法規(guī)定在法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件中對(duì)不同性質(zhì)的行政獎(jiǎng)勵(lì)予以規(guī)范。在以上法律文件都缺位的時(shí)候，行政主體可以依據(jù)行政法治原則，運(yùn)用行政自由裁量權(quán)作出行政獎(jiǎng)勵(lì)。筆者認(rèn)為，可以在立法中根據(jù)受獎(jiǎng)行為對(duì)社會(huì)侵害的可能性和程度大小如物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)額、獎(jiǎng)勵(lì)方式、獎(jiǎng)勵(lì)范圍等,將受獎(jiǎng)行為區(qū)分為法定的受獎(jiǎng)行為和裁定的受獎(jiǎng)行為,對(duì)前者的獎(jiǎng)勵(lì)要基于明確的法律規(guī)定，而對(duì)后者的獎(jiǎng)勵(lì)則僅需要在法律原則規(guī)定的情況下作出。二、行政獎(jiǎng)勵(lì)的客體法律關(guān)系客體是指法律關(guān)系的主體的權(quán)利、義務(wù)所指向、影響、作用的對(duì)象［3］。行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系的客體是受獎(jiǎng)行為，對(duì)受獎(jiǎng)行為的科學(xué)界定有利于明確行政獎(jiǎng)勵(lì)的外延，針對(duì)不同類型受獎(jiǎng)行為的特性實(shí)施有效的獎(jiǎng)勵(lì)。有學(xué)者試圖從受獎(jiǎng)行為的性質(zhì)、特征、本質(zhì)等方面入手進(jìn)行界定，如李友根教授根據(jù)受獎(jiǎng)行為的分布領(lǐng)域指出獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象基本包括:科學(xué)研究成果和技術(shù)發(fā)明創(chuàng)造成果;在本職工作中做出的突出貢獻(xiàn);檢舉揭發(fā)或制止違法行為的有功行為等［4］。應(yīng)松年等學(xué)者也反復(fù)強(qiáng)調(diào)“一般而言，行政獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)有突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人”，“行政獎(jiǎng)勵(lì)的緣由通常是對(duì)國(guó)家和社會(huì)做出重大貢獻(xiàn)”［5］。而現(xiàn)行法律在對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)條件進(jìn)行限定時(shí)大多使用“做出貢獻(xiàn)”、“成績(jī)顯著”等語(yǔ)詞進(jìn)行表述，如《教育法》第十三條規(guī)定:“國(guó)家對(duì)發(fā)展教育做出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人,給予獎(jiǎng)勵(lì)?！庇纱宋覀儾浑y發(fā)現(xiàn),我國(guó)理論界和立法界普遍將受獎(jiǎng)行為等同于先進(jìn)行為。筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中用“突出貢獻(xiàn)”、“成績(jī)顯著”、“重大犧牲”等表達(dá)先進(jìn)行為的語(yǔ)詞來(lái)界定受獎(jiǎng)行為并不妥當(dāng)：1.“先進(jìn)”一詞內(nèi)涵模糊。社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是不斷變化的，同一行為在不同時(shí)期可能會(huì)受到不同的評(píng)價(jià)。某一行為在前一時(shí)期可能是備受推崇的先進(jìn)行為,在后一時(shí)期可能就屬于普通行為而不值一提。我國(guó)正處在劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)價(jià)值體系也處于巨大的變化之中,所以以“先進(jìn)”這一抽象概念來(lái)表達(dá)受獎(jiǎng)行為不利于行政主體和相對(duì)人把握。2.不利于對(duì)行政主體進(jìn)行有效制約。人們對(duì)行為先進(jìn)與否的判斷具有主觀性,不同主體對(duì)行為的評(píng)價(jià)可能不同，特別是對(duì)爭(zhēng)議較大的行為能否被界定為受獎(jiǎng)行為,在一定程度上與行政主體的價(jià)值偏好和利益權(quán)衡有關(guān)。而行政獎(jiǎng)勵(lì)需要消耗行政主體的有限資源，政府將行政獎(jiǎng)勵(lì)作為施政手段,應(yīng)當(dāng)是基于施政目標(biāo)在充分考慮受獎(jiǎng)行為對(duì)于社會(huì)發(fā)展積極意義的基礎(chǔ)上權(quán)衡利弊的結(jié)果，以這一抽象的詞語(yǔ)限制受獎(jiǎng)行為不利于監(jiān)督行政主體實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)的合理性。3.實(shí)踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)，有一些并非先進(jìn)的行為也被納入受獎(jiǎng)范圍。如我國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》第17條規(guī)定：“公民有生育的權(quán)利，也有依法實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”，但同時(shí)在該法第4章中也規(guī)定了多種獎(jiǎng)勵(lì)辦法,通過行政獎(jiǎng)勵(lì)保障行政相對(duì)人履行計(jì)劃生育的法定義務(wù)。再比如依法繳納稅費(fèi)是公民的義務(wù),而實(shí)踐中又規(guī)定了稅收優(yōu)惠制度用以引導(dǎo)國(guó)家的資源流向,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。計(jì)劃生育和繳納稅費(fèi)本是公民的法定義務(wù),然而法律實(shí)踐卻將二者都列為獎(jiǎng)勵(lì)的客體，而且獎(jiǎng)勵(lì)的積極效果顯而易見,可見先進(jìn)行為并不能涵蓋受獎(jiǎng)行為的外延。人們把行政獎(jiǎng)勵(lì)的客體界定為先進(jìn)行為是對(duì)傳統(tǒng)觀念的盲目遵循,認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)先進(jìn)行為的嘉獎(jiǎng)，而如果獎(jiǎng)勵(lì)的行為不是先進(jìn)行為就有違社會(huì)正義，這是對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)功能的狹隘理解。事實(shí)上，現(xiàn)代行政法中，行政獎(jiǎng)勵(lì)與行政處罰一樣,都是且僅是為了實(shí)現(xiàn)一定行政管理目標(biāo)的行政手段。行政獎(jiǎng)勵(lì)的目的在于充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們的積極性與創(chuàng)造性，激勵(lì)更多的單位或者個(gè)人為國(guó)家、社會(huì)做出更大貢獻(xiàn)，促使受獎(jiǎng)人做出的行為符合政府的施政目標(biāo)。因此，只要獎(jiǎng)勵(lì)能促使人們實(shí)施符合行政管理目標(biāo)的行為，并且該獎(jiǎng)勵(lì)符合其他要素，即使不是所謂的先進(jìn)行為，也完全有可能被納入行政獎(jiǎng)勵(lì)客體的范疇。筆者以為受獎(jiǎng)行為可以包括以下3個(gè)方面：政府認(rèn)可的非義務(wù)行為。傳統(tǒng)法學(xué)理論在描述法律對(duì)社會(huì)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整時(shí),著眼于指出法律通過規(guī)定主體的權(quán)利和義務(wù)，并以國(guó)家強(qiáng)制力制裁違反義務(wù)的行為,將主體的行為納入法律軌道，從而建立和維護(hù)法律秩序，實(shí)現(xiàn)法律的目的［6］。理論上講，法律可以將所有行為都界定為人們的義務(wù)，從而以強(qiáng)制的手段予以保障實(shí)施。然而廣大主體的行為水平在特定時(shí)期是有限和穩(wěn)定的，如果義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)超過了廣大主體的實(shí)際水平,在實(shí)踐中就會(huì)難以施行，人們要么規(guī)避法律,要么置之不理，如果不能承受過重的義務(wù)負(fù)擔(dān)，就有可能會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此，義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合義務(wù)主體的實(shí)際承受能力。這樣看來(lái)，強(qiáng)制手段必定對(duì)那部分超出義務(wù)的行為無(wú)能為力,而如果將其納入獎(jiǎng)勵(lì)的范疇,行為人會(huì)因受到激勵(lì)從而積極實(shí)施該行為。當(dāng)然，獎(jiǎng)勵(lì)是需要成本的，行政獎(jiǎng)勵(lì)主體需要?jiǎng)佑糜邢薜恼Y源對(duì)行為人實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。如果對(duì)所有非義務(wù)行為不加選擇地進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),勢(shì)必會(huì)使政府背上承重的負(fù)擔(dān)。所以行政獎(jiǎng)勵(lì)立法者在設(shè)定行政獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)必須考慮對(duì)投入一收益的博弈。對(duì)于那些無(wú)須獎(jiǎng)勵(lì)即可實(shí)施良好的先進(jìn)行為和即使獎(jiǎng)勵(lì)也暫時(shí)難以實(shí)施的行為，政府就無(wú)須將其列入獎(jiǎng)勵(lì)的客體。2.僅通過強(qiáng)制手段無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的義務(wù)性行為。處罰和強(qiáng)制手段作為確保行政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的一種手段，往往給人以冷冰冰的感覺。再加上由于我國(guó)民眾缺乏維護(hù)權(quán)利的法律意識(shí)，也缺乏履行義務(wù)的主動(dòng)性和自覺性，相對(duì)人可能不理會(huì)法律義務(wù)，即使通過強(qiáng)制的方式強(qiáng)迫履行也無(wú)法達(dá)到行政主體期望的效果。通過行政獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)、鼓勵(lì)行政相對(duì)人履行義務(wù),對(duì)模范履行義務(wù)的行為加以肯定和鼓勵(lì),可以帶動(dòng)更多的行政相對(duì)人積極、主動(dòng)地履行法定義務(wù)。3.對(duì)行為結(jié)果無(wú)法控制的義務(wù)性行為。在很多法律關(guān)系中，其主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象是行為結(jié)果。然而有些法律在對(duì)某些行為的結(jié)果進(jìn)行義務(wù)設(shè)定時(shí)比較為難，因?yàn)樾袨橹黧w所指向的對(duì)象個(gè)體差異很大,難以確定義務(wù)主體行為的平均結(jié)果。比如，教師工作的對(duì)象是學(xué)生，學(xué)生的個(gè)體差異很大,難以估量教師教學(xué)效果的平均狀況，從而也就很難對(duì)教師教學(xué)效果作確定的要求。再譬如政府官員的工作環(huán)境在地理、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、群眾觀念等方面差異也很大，不可能要求所有的政府官員取得相同的政績(jī)。所以，立法只能對(duì)行為的基本要求進(jìn)行確定,同時(shí)輔以獎(jiǎng)勵(lì)性措施激勵(lì)行為主體在實(shí)現(xiàn)基本義務(wù)的基礎(chǔ)上積極進(jìn)取，爭(zhēng)取更好的行為效果。三、行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式盡管現(xiàn)實(shí)中存在精神獎(jiǎng)勵(lì)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或授權(quán)性獎(jiǎng)勵(lì)等諸多行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式,但立法對(duì)特定種類的受獎(jiǎng)行為給予何種獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)、何種形式、何種幅度大多不明確。實(shí)踐中，行政主體獎(jiǎng)勵(lì)的隨意度較大,有時(shí)并不考慮獎(jiǎng)勵(lì)方式的社會(huì)效果,甚至個(gè)人的喜好或心情都可以影響?yīng)剟?lì)的方式、數(shù)額等。這樣使得相對(duì)人難以了解政府的價(jià)值追求，對(duì)自己實(shí)施的受獎(jiǎng)行為所能獲得的權(quán)益也難以預(yù)見,從而影響了獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)功能。筆者認(rèn)為在行政獎(jiǎng)勵(lì)立法時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮行政獎(jiǎng)勵(lì)的功能，調(diào)研影響行政獎(jiǎng)勵(lì)方式的因素,科學(xué)設(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)方式：受激勵(lì)群體的偏好。行政獎(jiǎng)勵(lì)具有激勵(lì)的功能，旨在通過能滿足公眾利益需求的手段激發(fā)相對(duì)人朝符合政府意愿的方向選擇自己的行為。然而,不同主體的需求是不同的,個(gè)體為了滿足自身的需要會(huì)積極地追求滿足需要的條件。因而，只有針對(duì)不同主體的不同要求給予不同的獎(jiǎng)勵(lì)，提高獎(jiǎng)勵(lì)的邊際效益,才能使他們從國(guó)家的法律獎(jiǎng)勵(lì)中感受到法律的肯定性評(píng)價(jià),并激發(fā)起繼續(xù)從事該行為的欲望。因此，立法主體在考慮行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)在確定受激勵(lì)社會(huì)群體的基礎(chǔ)上,研究該群體普遍的需求，并找到邊際效應(yīng)最大的需求搭配。以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)的關(guān)系為例:在我國(guó)現(xiàn)行法律中，大多強(qiáng)調(diào)精神獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的原則，有的法規(guī)還強(qiáng)調(diào)以精神鼓勵(lì)為主。筆者認(rèn)為,一味地強(qiáng)調(diào)以精神鼓勵(lì)為主則未必妥當(dāng)。馬克思指出，物質(zhì)利益是人們最基本的利益，是人們進(jìn)行一切活動(dòng)的物質(zhì)動(dòng)力［6］。況且,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,各種經(jīng)濟(jì)行為主體都具有利己心，行為目的在于追求自身利益的最大化,如果行為人在實(shí)施受獎(jiǎng)行為時(shí)付出了較大的物質(zhì)成本，而獲得的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)較少，那么行為人基于成本的衡量必然缺乏實(shí)施該行為的動(dòng)力，而且行為人也看不出國(guó)家對(duì)該行為的重視，因而積極性會(huì)大受影響。況且，我國(guó)社會(huì)公民的物質(zhì)生活水平還比較低，根據(jù)馬斯洛的需求原理，物質(zhì)刺激比精神刺激在某些情況下更有效果。法律之所以提出要以精神鼓勵(lì)為主，筆者認(rèn)為是因?yàn)樯鐣?huì)主義要求公民具備崇高的精神境界,而不能一味朝錢看,然而,在人們的精神境界尚需培養(yǎng)的情況下，這種提法有失實(shí)事求是的原則。成本與效益的分析。行政獎(jiǎng)勵(lì)作為一種制度安排和資源配置方式，總是需要成本的，該成本包括直接成本和間接成本。直接成本是指行政主體在行政獎(jiǎng)勵(lì)中依法給付的物質(zhì)和精神等方面的權(quán)益;間接成本是指行政主體在實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)過程中所耗費(fèi)的立法、組織、審查、頒獎(jiǎng)等支出。行政獎(jiǎng)勵(lì)的制度設(shè)計(jì)就是要通過激勵(lì)這種方式，鼓勵(lì)更多的相對(duì)人朝著行政主體所希望的方向?qū)嵤┬袨?以產(chǎn)生更好、更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。所以,在進(jìn)行成本一效益的分析時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的成本和效益，進(jìn)行總體把握。只有這樣才能科學(xué)地分析行政獎(jiǎng)勵(lì)方式的合理性。以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)額確定為例，從政府支付直接成本的角度看,物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)額越低越好,然而,如果相對(duì)人對(duì)此獎(jiǎng)項(xiàng)無(wú)法產(chǎn)生價(jià)值認(rèn)同感，那么該獎(jiǎng)項(xiàng)的激勵(lì)功能就會(huì)失敗,也就談不上收益了;而如果數(shù)額太高，一方面國(guó)家的財(cái)政狀況無(wú)法滿足需要，另一方面行為人在得到獎(jiǎng)勵(lì)后就喪失了進(jìn)取心，激勵(lì)的邊際效益也會(huì)大大降低,成本效益比就會(huì)下降,不能實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。所以，有必要設(shè)計(jì)合理的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)幅度。不得違反法律、社會(huì)公德和其他更重要的利益。誠(chéng)然,我們?cè)谠O(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)方式時(shí)要考慮到被激勵(lì)對(duì)象的興趣，以激發(fā)公眾的潛能,然而社會(huì)的資源是有限的，被激勵(lì)者最感興趣的獎(jiǎng)勵(lì)方式有可能承載著其他更重要的利益。比如，據(jù)《南方周末》2006年8月3日?qǐng)?bào)道，福建省漳州市政府出臺(tái)政策，凡是經(jīng)市政府審核公布漳州市民營(yíng)企業(yè)前100名的納稅大戶，其控股企業(yè)主的子女中考均可享受加20分的照顧。這項(xiàng)政策引起了巨大的爭(zhēng)議,作為行政獎(jiǎng)勵(lì)政策的制定者，市委、市政府主要是從全面推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求考慮的。而作為民營(yíng)企業(yè)家，最關(guān)心的問題之一是子女的教育,因此,以子女升學(xué)的方式來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)家積極納稅無(wú)疑是具有誘惑力的。而反對(duì)者則認(rèn)為以家長(zhǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位作為教育資源的分配標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)影響其他學(xué)生受教育的機(jī)會(huì),破壞教育公平。筆者認(rèn)為地方政府作為行政獎(jiǎng)勵(lì)政策的制定主體，通過行政獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)更多的企業(yè)積極納稅、提高納稅額，本屬正常。然而,在目前教育升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)如此激烈的情況下，教育資源是非常有限的，教育面前人人平等，而這種加分政策就意味著金錢使得一小部分人獲得了某種特權(quán)，從而使得其他人喪失受教育的機(jī)會(huì)。因此，以加分的方式對(duì)“納稅行為”實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)蘊(yùn)涵著教育公平與財(cái)稅創(chuàng)收之間的價(jià)值沖突，而保障教育公平相對(duì)于提高財(cái)稅收入來(lái)說顯然更加重要，所以這種獎(jiǎng)勵(lì)方式不可取。再比如，有的行政主體以晉升職務(wù)作為獎(jiǎng)勵(lì)的方式。行政獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)主要是行為或成果突出，而晉升職務(wù)的依據(jù)除了德、勤、績(jī)外,更主要是看工作能力,受獎(jiǎng)?wù)卟灰欢ǚ下殑?wù)的要求，容易導(dǎo)致失職，從而損害社會(huì)利益。事實(shí)上，晉升職務(wù)所帶來(lái)的后果無(wú)非是精神上的鼓勵(lì)和物質(zhì)方面的提高，這完全可以通過其他方式予以滿足，而無(wú)須以晉升的方式予以激勵(lì)。行政獎(jiǎng)勵(lì)的行政法思考［摘要］隨著現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變，行政行為表現(xiàn)形式日益多元化，行政機(jī)關(guān)做出的行政獎(jiǎng)勵(lì)就屬于迥異于傳統(tǒng)行政行為方式的新型的、有效的行政行為,是世界各國(guó)在豐富政府管理手段、提高政府管理水平過程中普遍面臨的制度性課題。然而,對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)的行政法研究,目前在我國(guó)仍沒有受到應(yīng)有的關(guān)注，導(dǎo)致行政獎(jiǎng)勵(lì)的理論嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)要求。關(guān)鍵詞］行政獎(jiǎng)勵(lì);新型行政行為一、關(guān)于行政獎(jiǎng)勵(lì)含義的思考從語(yǔ)言學(xué)角度考證“獎(jiǎng)勵(lì)”一詞的含義，我們發(fā)現(xiàn)，《辭?！穼⑵浣忉尀椤百澰S鼓勵(lì)”;《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》釋義為“給予榮譽(yù)或財(cái)物來(lái)鼓勵(lì)”。由此可以清晰地看出,獎(jiǎng)勵(lì)包含著兩層意思：“獎(jiǎng)”，即贊許、肯定之意；“勵(lì)”，即給予物質(zhì)和精神上的鼓勵(lì)之意。從某種意義上講,獎(jiǎng)勵(lì)是集目的與手段于一體的二者缺一不可的一種行為方式。從發(fā)生學(xué)的角度考證“獎(jiǎng)勵(lì)”的淵源筆者大膽設(shè)想，“獎(jiǎng)勵(lì)”這一形式，也許從人類擺脫蒙昧狀態(tài)組建人類社會(huì)以來(lái)就已萌發(fā)了。但說到“行政獎(jiǎng)勵(lì)”，應(yīng)該說其是伴隨著國(guó)家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。撫今追昔，筆者斗膽揣測(cè):商鞅變法流傳至今的“立木為信”、“重賞之下必有勇夫”的著名歷史典故,可以視作我國(guó)古代的“行政獎(jiǎng)勵(lì)”。從行政法學(xué)的角度考證“行政獎(jiǎng)勵(lì)”的含義。按照學(xué)界的通行說法,行政獎(jiǎng)勵(lì),是指行政主體為了表彰先進(jìn),激勵(lì)后進(jìn)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性,依照法定條件和程序，對(duì)為國(guó)家、人民和社會(huì)做出突出貢獻(xiàn)或模范地遵紀(jì)守法的行政相對(duì)人，給予物質(zhì)的或精神的獎(jiǎng)勵(lì)的具體行政行為［1］。長(zhǎng)期以來(lái)，行政獎(jiǎng)勵(lì)被認(rèn)為是行政主體施以行政相對(duì)人的恩惠,加之法律對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定的粗糙,不利于操作等這些思想觀念的教化和法律缺位的綜合效用,導(dǎo)致行政相對(duì)人不知要、不敢要、更不知如何要行政獎(jiǎng)勵(lì)的困局。要解開這一困局，必須首先轉(zhuǎn)變觀念，因?yàn)椋^念是認(rèn)識(shí)事物的先導(dǎo)。正如阿蘭先生所言:“我們的觀念是我們的眼睛”。在福利國(guó)家，服務(wù)行政成為世界潮流的今天,行政獎(jiǎng)勵(lì)不應(yīng)是、也不再是行政機(jī)關(guān)施以的恩惠，而成為其施政的重要手段之一,繼而成為行政相對(duì)人所擁有的一項(xiàng)可期待的權(quán)利。二、關(guān)于行政獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的思考在國(guó)內(nèi)學(xué)界，關(guān)于行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì),學(xué)者們也是見仁見智。應(yīng)松年教授最早探討了行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)，他認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)的獎(jiǎng)勵(lì)性就是其主要的性質(zhì)。而楊海坤教授則最早對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)作了比較系統(tǒng)的論述，他認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)主要是:⑴體現(xiàn)了社會(huì)主義行政法的民主性質(zhì);(2)體現(xiàn)了社會(huì)主義行政法建設(shè)物質(zhì)文明、精神文明的多方面功能；(3)體現(xiàn)了社會(huì)主義行政法對(duì)廣大公民的教育作用。從上述兩位學(xué)者的論述中我們不難看出，在上世紀(jì)80年代，學(xué)者們對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的闡述更多的是一種行政學(xué)的視角,而非行政法學(xué)的視角，這大抵和當(dāng)時(shí)的時(shí)代局限或?qū)W術(shù)局限密不可分。進(jìn)入90年代后，學(xué)者們開始注重從行政法學(xué)的角度來(lái)研究和論述行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)，如姜明安教授認(rèn)為“行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政主體依照行政法律規(guī)范針對(duì)特定的行政相對(duì)人實(shí)施的,每一個(gè)行政獎(jiǎng)勵(lì)決定，都直接關(guān)系到改變相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù),導(dǎo)致實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)行為的行政主體與受獎(jiǎng)勵(lì)者之間的行政法律關(guān)系的發(fā)生。”[2]也就是說，他認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)為具體行政行為。而崔卓蘭教授則另辟奚徑，認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)上屬于一種非強(qiáng)制行政行為。從上述兩位學(xué)者的論述中，我們可以得知，學(xué)者們已開始注重對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)作行政法學(xué)上的研究與論述,但仍是“鏡花水月”，不甚明晰。綜上所述,筆者采各家之長(zhǎng)對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)作如下總結(jié)。行政獎(jiǎng)勵(lì)是具體行政行為眾所周知,我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的具體行政行為是指：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人,在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)做出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為?！倍姓?jiǎng)勵(lì)無(wú)疑符合這一特征。⑴行政獎(jiǎng)勵(lì)是由行政主體依法實(shí)施的行政職權(quán)行為。盡管當(dāng)代的行政法學(xué)的范式已經(jīng)由國(guó)家行政向公共行政轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的行政主體的理論，即行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織的觀點(diǎn)已經(jīng)遭到學(xué)者的質(zhì)疑，并提出承擔(dān)社會(huì)公共管理和公共服務(wù)職能的非政府性社會(huì)公共組織作為行政主體的可能性與必要性。但是，從我國(guó)目前的行政獎(jiǎng)勵(lì)行為實(shí)踐來(lái)看，行政獎(jiǎng)勵(lì)還是主要由中央政府和地方政府及其各自的職能部門做出，這又主要體現(xiàn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)法規(guī)、規(guī)章的制定及行政獎(jiǎng)勵(lì)的付諸實(shí)施等方面。(2)行政獎(jiǎng)勵(lì)是指向行政相對(duì)人并對(duì)其權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的法律行為。一項(xiàng)行政行為的做出，有主體必然有與其對(duì)應(yīng)的客體。行政相對(duì)人作為行政獎(jiǎng)勵(lì)行為的承受者應(yīng)該是無(wú)可爭(zhēng)議的。爭(zhēng)論之焦點(diǎn)在于行政獎(jiǎng)勵(lì)是否會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益有實(shí)際影響。我們知道，現(xiàn)代行政法的重要理念即在于從傳統(tǒng)的保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利擴(kuò)展到保護(hù)相對(duì)人的利益,這不僅是世界各國(guó)遵循充分、無(wú)遺漏保障公民合法權(quán)益的憲政要求，也是現(xiàn)代行政權(quán)不斷膨脹觸及公民及社會(huì)生活的方方面面而需要加以控制,實(shí)現(xiàn)依法行政的必要。再者，行政獎(jiǎng)勵(lì)從某種程度上講是行政主體對(duì)有限的榮譽(yù)資源的一種分配、配置，或者說是行政獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人享有的一種可期待利益，這就必然會(huì)涉及到分配的平等性問題,也當(dāng)然地會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利、利益產(chǎn)生實(shí)際的影響。行政行為是外部行政行為內(nèi)部行政行為與外部行政行為之劃分方法，雖然在國(guó)外和我國(guó)臺(tái)灣行政法學(xué)著作中難尋，但是由于我國(guó)行政法學(xué)研究重點(diǎn)有著從行政組織法到行政行為法轉(zhuǎn)移的歷程,因而這一劃分方法也為我國(guó)行政法學(xué)界所認(rèn)肯［3］。行政獎(jiǎng)勵(lì)屬于外部行政行為主要基于以下考慮。從行政行為的作用對(duì)象來(lái)看，如前所述,行政獎(jiǎng)勵(lì)是針對(duì)公民、法人及其他組織的，而將行政機(jī)關(guān)及其工作人員排除在外,因而針對(duì)公務(wù)員的所謂內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)并不屬于本文探討的行政獎(jiǎng)勵(lì)的范疇。從行政法律關(guān)系來(lái)看，行政獎(jiǎng)勵(lì)所形成的法律關(guān)系不同于行政系統(tǒng)內(nèi)部形成的隸屬關(guān)系，因而行政獎(jiǎng)勵(lì)屬于外部行政行為。從效力范圍及適用的法律來(lái)看,行政獎(jiǎng)勵(lì)的作出不及于行政系統(tǒng)內(nèi)部，而是及于“外部的”行政相對(duì)人;適用的法律并非規(guī)范行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政組織法,而是適用監(jiān)督外部行政行為的行政行為法，故行政獎(jiǎng)勵(lì)屬于外部行政行為。行政獎(jiǎng)勵(lì)是賦權(quán)性行政行為我們知道，行政獎(jiǎng)勵(lì)行為顯然不同于具有無(wú)償性、強(qiáng)制性的行政征收行為，也不同于某種程度的、解禁的行政許可行為,更區(qū)別于帶有懲罰性質(zhì)的行政處罰行為，行政獎(jiǎng)勵(lì)的最大特點(diǎn)即在于其內(nèi)容的賦權(quán)性。行政獎(jiǎng)勵(lì),無(wú)論從表面還是從實(shí)質(zhì)而言，都是賦予相對(duì)人某種權(quán)利，這種權(quán)利可以是物質(zhì)的，也可以是精神的，或者二者兼具。行政獎(jiǎng)勵(lì)的賦權(quán)性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是賦予行政相對(duì)人額外的權(quán)利,如國(guó)家對(duì)在科學(xué)技術(shù)研究領(lǐng)域有突出貢獻(xiàn)的相對(duì)人給予的科技獎(jiǎng)勵(lì)、奧運(yùn)獎(jiǎng)勵(lì)等；二是減免行政相對(duì)人普遍的義務(wù)，最為典型的是我國(guó)的稅收優(yōu)惠，如減稅、免稅、出口退稅等。行政獎(jiǎng)勵(lì)是非強(qiáng)制行政行為傳統(tǒng)的行政法理念認(rèn)為，行政主體的行為是一種以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的、以命令服從為特征的強(qiáng)制行為,但隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代行政法理念已經(jīng)昭示,傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政行為已經(jīng)無(wú)法涵蓋公法行為的全部，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜性也使得行政主體需要廣泛采用強(qiáng)制以外的非強(qiáng)制方式來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)。行政獎(jiǎng)勵(lì)就是一種迥異于傳統(tǒng)的強(qiáng)制行政行為方式的新型的、有效的非強(qiáng)制行政行為。其目的是通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn),表彰對(duì)國(guó)家和社會(huì)有貢獻(xiàn)的行為,充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性。因而它“與具有強(qiáng)制性的行政命令等行為不同,行政獎(jiǎng)勵(lì)屬非強(qiáng)制行政行為范疇,它不再?gòu)?qiáng)調(diào)行政主體的權(quán)威和強(qiáng)力作用,更多的尊重行政相對(duì)人的意思自治和選擇自由。行政獎(jiǎng)勵(lì)主要通過利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，向特定的行政相對(duì)人施以作用和影響,并謀求其為一定作為或不作為，從而達(dá)到一定的行政目的。至于行政相對(duì)人是否愿意按行政主體意愿行事，則聽?wèi){其自由選