俄羅斯地方自治制度的內(nèi)涵

俄羅斯地方自治制度的內(nèi)涵

“自治”是政治、法律和社會學等科學使用的術語。在政治和憲法方面，有民法、地方自治和公民自治，民事訴訟法有當事人自治的意圖，社會領域也有社會自治和社區(qū)自治的當然重要性。并且,由于各國政治制度和社會背景的差異,即使同一領域的同一概念在不同國家也有不同的表述。然而,對世界各主要語種進行構詞分析,我們發(fā)現(xiàn)“自治”一詞的核心意義是明確的。俄語的самоуправление,英語的selfgovernment,德語的selbstverwaltung,其前綴сам-,self-,selbst-在各自的語言中都是表示“自己”的意思,與中文“自”同義;而управление,government,verwaltung基本意義也與中文“治”相似,可以理解為管理、治理、統(tǒng)治?？梢?對于“自治”一詞存在共同的理解,就其精髓可以簡單表述為自己管理自己。小到個人、團體,大到民族、國家,都可以成為“自己”指代的對象,而根據(jù)主體范圍不同,“治”則可以分別理解為管理、治理、統(tǒng)治、掌控等。盡管對“自治”一詞存在某種共識性的理解,“地方自治”在不同的國家卻在理論上和實踐上有本質(zhì)差別。本文主要以俄羅斯的“地方自治”為研究對象。一、地方自治的內(nèi)涵(一)地方司法機關不屬于國家權力機關體系地方自治是地方對本地區(qū)自治范圍內(nèi)的事務實行自主管理的一種治理模式,它體現(xiàn)制度性分權。“地方自治這一名詞往往隨著不同的國家,不同的政治結構,不同的社會文化以及不同的時代背景而產(chǎn)生不同的體認?！薄抖砹_斯聯(lián)邦地方自治組織一般原則法》(以下簡稱《一般原則法》)第1條第2款對俄羅斯的地方自治是這樣定義的:“人民在憲法、聯(lián)邦法律以及在聯(lián)邦法律規(guī)定的情況下在聯(lián)邦主體法律規(guī)定的區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)自己權利的形式,居民從居民的利益出發(fā),考慮歷史傳統(tǒng)和其他地方傳統(tǒng),獨立自主地直接和/或通過地方自治機關決定本地問題?！敝档米⒁獾氖?這個定義并沒有表明俄羅斯地方自治機關在國家政治體系中的定位,而這恰恰是體現(xiàn)地方自治機關性質(zhì)的核心內(nèi)容。對此,《俄聯(lián)邦憲法》第12條和《一般原則法》第34條第4款明確規(guī)定“地方自治機關不列入國家權力機關體系”。其次,該定義沒有反映出國家權力機關和地方自治的關系。一方面,《一般原則法》第3條第4款規(guī)定“聯(lián)邦國家權力機關、俄聯(lián)邦主體國家權力機關為公民實現(xiàn)地方自治提供國家保證”;另一方面,根據(jù)《一般原則法》第5條和第6條的規(guī)定,俄聯(lián)邦國家權力機關和俄聯(lián)邦主體國家權力機關對地方自治機關的調(diào)整主要是法律上的調(diào)整,即對公民的地方自治權和地方自治機關及其負責人的權利、義務和責任進行立法,聯(lián)邦國家權力機關只有在聯(lián)邦法律規(guī)定的情況下,聯(lián)邦主體國家權力機關只有在聯(lián)邦法律或聯(lián)邦主體法律規(guī)定的情況下,才能對地方自治機關行使執(zhí)行管理權和監(jiān)督權,或者在地方自治機關行使轉(zhuǎn)交的國家職權時對其進行監(jiān)督,否則無權干涉地方自治活動。因此,國家權力機關對地方自治機關主要提供支持和進行法律調(diào)整,直接介入地方自治事務和發(fā)揮監(jiān)督作用是有嚴格條件限制的?；谝陨戏治?俄羅斯地方自治的定義可以理解為在俄羅斯聯(lián)邦憲法、法律以及在聯(lián)邦法律允許的情況下聯(lián)邦主體法律規(guī)定的區(qū)域內(nèi),當?shù)鼐用駨谋镜鼐用竦睦娉霭l(fā),考慮歷史傳統(tǒng)和其他地方傳統(tǒng),以直接的方式或者通過建立地方自治機關行使廣泛的自治權,主要利用當?shù)氐慕?jīng)濟來源,在國家權力機關的法律調(diào)整和有限監(jiān)督下,獨立自主地決定本地問題。它的最大特點在于《俄聯(lián)邦憲法》和《一般原則法》明確將地方自治機關排除在國家權力體系之外,從理論上講是最徹底的自治形式。(二)聯(lián)邦主體內(nèi)不同地方區(qū)劃的劃分意義及制度安排盡管從“地方自治”的字面就能看出自治的范圍限定在地方,自治“地方”在不同的國家卻有不同的指代對象。單一制國家的地方自治是地方政府自治,范圍就是地方政府管轄的行政區(qū)劃。在聯(lián)邦制下,聯(lián)邦次一級行政單位(通常是郡、州、共和國)相對于聯(lián)邦而言是地方,對于下級行政單位來講卻不是。俄羅斯聯(lián)邦的行政體系包括聯(lián)邦、聯(lián)邦主體和地方三級(見圖一)。俄聯(lián)邦由85個聯(lián)邦主體組成,包括21個共和國、1個自治州、6個自治專區(qū)、8個邊疆區(qū)、47個州和2個聯(lián)邦直轄市,各聯(lián)邦主體內(nèi)的區(qū)劃設置由聯(lián)邦主體自行確定,各不相同。但是,《一般原則法》規(guī)定了“市鎮(zhèn)構成”(муниципальноеобразование即通常意義上的市鎮(zhèn))的概念,該法第2條第2款規(guī)定,在俄羅斯的法律法規(guī)中,“地方的”與“市鎮(zhèn)的”具有同等含義,而市鎮(zhèn)包括城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)、市鎮(zhèn)區(qū)、城市郊區(qū)以及聯(lián)邦直轄市的市內(nèi)區(qū)域?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第131條規(guī)定,俄羅斯“在城市、村鎮(zhèn)和其它地方實行地方自治”?！兑话阍瓌t法》第10條第1款規(guī)定,“地方自治在俄聯(lián)邦全境內(nèi)實行”。這意味著,在俄羅斯,聯(lián)邦主體以下的各級區(qū)劃都實行地方自治,也就是說,由地方居民自己共同管理地方公共事務。其組織形式就是地方自治機構,而非地方政府。有的聯(lián)邦主體憲法中明確規(guī)定了地域范圍內(nèi)的各區(qū)劃實行自治,比如《阿爾泰共和國憲法》規(guī)定,在阿爾泰共和國的城市、市鎮(zhèn)區(qū)、農(nóng)村社區(qū)和其它領土上實行地方自治(三)市民社會與國家分權制衡“地方自治是相對于中央政府對于全國的控制而言的。它是對集中制的突破?！痹诙砹_斯,地方治理除了以當?shù)鼐用裰苯訁⑴c的方式來實現(xiàn)外,主要由地方自治機關來實現(xiàn),其權力來源于地方居民。地方自治機關由當?shù)鼐用衩裰鬟x舉產(chǎn)生,對選民負責。地方自治機關享有立法、財稅、執(zhí)行、制裁等廣泛職權。地方自治的過程也是市民社會自治的過程。因此,俄羅斯地方自治機關代表社會的力量與國家抗衡,地方自治是典型的市民社會與國家分權制衡的制度安排。從法律性質(zhì)上講,地方自治是一國憲政結構的一部分,是國家結構形式中關于地方事務管理的制度。它和國家地方行政管理制度的區(qū)別在于它不是國家行政管理制度內(nèi)的地方政府組織,而是由地方居民對地方事務自我管理的組織形式和基本制度。在這里,管理的主體是地方居民集體,由他們共同選舉組成的地方組織機構行使居民授予的公共職權。《俄聯(lián)邦憲法》和《一般原則法》對此作了規(guī)定。有關地方自治的法律規(guī)定既包括實體法內(nèi)容,又包括程序性規(guī)定;既有組織法內(nèi)容,又有行為法規(guī)范,共同實現(xiàn)憲法確定的地方管理制度。在俄羅斯,由于地方自治機關不在國家權力體系內(nèi),而是作為地方基層社會的代表,獨立管理地方事務,地方居民自己決定并管理屬于本地、本社區(qū)的公共事務。地方自治捍衛(wèi)了人的權利和自由這一憲政理念,實踐著尊重人的多樣性這一憲法原則,成為實現(xiàn)人和公民平等、公決、選舉等一系列憲法權利的制度安排。由于俄羅斯實行了社會轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟,因此市民社會開始得以發(fā)育成長,而地方自治正是適合這一發(fā)展趨勢的地方管理的組織形式。(四)地方自治的內(nèi)涵。為地方各自為政做保障從確立了地方自治制度的國家的立法和實踐來看,地方自治的共同內(nèi)容有:一是地方自治的主體為居民和地方自治團體。自治地方的居民通過公民大會或舉行類似性質(zhì)的集會直接參與決定本地事務,這是直接參與地方自治的形式。而組織地方自治團體(機關)是地方居民實現(xiàn)自治的間接形式,地方自治團體(機關)通常由當?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生,是法律承認的法人組織。二是地方自治的主體享有地方自治權,這是地方自治的核心內(nèi)容。地方自治就是自治主體行使地方自治權的過程。地方自治權的權限大小是判斷地方自治程度高低的最重要標準。三是國家對地方自治進行必要監(jiān)督。地方自治制度是國家憲政制度的一部分,必然要接受國家憲法的約束。盡管程度不同,但各國都規(guī)定了國家權力機關對地方自治活動進行必要的監(jiān)督。俄羅斯的地方自治同樣包含上述內(nèi)容。在俄羅斯,地方自治權的范圍非常廣泛。除聯(lián)邦和聯(lián)邦主體管轄事務外,其余都屬于地方自治機關管轄,而且這些被排除的事項是比較有限的。同時,俄羅斯聯(lián)邦國家權力機關和聯(lián)邦主體國家權力機關對地方自治的監(jiān)督權也很有限,一般僅限于法律監(jiān)督,即立法調(diào)控和司法監(jiān)督,或者在地方自治機關履行轉(zhuǎn)交給它的國家職權時才能對其進行監(jiān)督,否則對地方自治行為無權干涉。然而實際情況是,俄羅斯曾經(jīng)長期實行中央集權制,在國家和社會經(jīng)歷劇變后初期,混亂的局面一定程度上導致了地方各自為政。本世紀初,在俄羅斯重新出現(xiàn)了中央集權的傾向。盡管關于地方自治的立法越來越完善,但實踐中舊的官僚體制的弊病和公民自治意識的淡薄給制度的實施造成了極大阻力,使得地方自治制度在理論和實踐層面出現(xiàn)比較嚴重的脫節(jié),這也是俄羅斯地方自治的特點之一。(五)地方自治權的性質(zhì)、范圍地方自治權是在一國地域范圍內(nèi),地方排除國家干涉,實現(xiàn)自主決策和自我管理的權利。作為一個與國家公權力相對的概念,地方自治權是地方居民的集體權利。從另一個角度看,由于在地方自治權的行使過程中有時存在命令與服從的關系,因此相對于地方事務和居民個人而言,地方自治權又表現(xiàn)為一種權力,這在地方自治機關行使職權的時候表現(xiàn)更為明顯。關于地方自治權的性質(zhì)理論界存在多種意見,大體上分為兩類:一是地方自治權是地方居民固有的天賦權利,由國家承認并加以保護;二是地方自治權是主權國家賦予地方居民的一種權利,是讓渡權力。筆者傾向前一種觀點,因為地方自治權是一種體現(xiàn)公平正義、自由平等和自我發(fā)展的權利,它以這些超驗價值為依據(jù)并且實現(xiàn)這些價值。國家實行地方自治只是對這種天然權利的法律認可,而非創(chuàng)造這種權利。國家的一切權力都來源于公民的讓渡,認為公民權利來自國家授予是本末倒置。就法律屬性而言,地方自治權實現(xiàn)的是地方的局部利益,有關地方自治的法律規(guī)范和調(diào)整國家總體利益和地方局部利益之間的關系?，F(xiàn)實中地方自治權往往以國家授權的形式表現(xiàn)出來,體現(xiàn)國家對地方特殊的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實狀態(tài)的尊重和保護?！抖砺?lián)邦憲法》和《一般原則法》是俄聯(lián)邦國家考慮各地特殊的歷史地理條件、風俗習慣、民族特點等因素,為保護地方特殊利益而對俄羅斯聯(lián)邦、聯(lián)邦主體和地方相互關系做出的調(diào)整。地方自治權的范圍一般限于本地問題,即在實行自治的地域范圍內(nèi),直接關系到當?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的問題。它是自治居民和自治團體(機關)有權自行決定的問題,不受中央國家機關干涉。本地問題的范圍通常由法律法規(guī)加以規(guī)定,并且成為評價一個國家民主自由程度的重要標志之一。立法上界定地方自治本地問題通常有兩種方式:列舉式和概括式。從內(nèi)容上講,本地問題包括兩類:一是法律規(guī)定應當由地方自治組織決定的問題;二是本應由國家權力機關管轄而實際上轉(zhuǎn)交給地方自治組織管轄的事務?！兑话阍瓌t法》明確規(guī)定,“本地問題是指直接保證市鎮(zhèn)居民活動的問題。這些問題由居民和/或地方自治機關依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法和本法自主決定?！蓖瑫r,《一般原則法》第14—18條還以列舉的方式分別詳細規(guī)定了社區(qū)、市鎮(zhèn)區(qū)、城市郊區(qū)的本地問題;而聯(lián)邦直轄市莫斯科和圣彼得堡的本地問題則按照《一般原則法》第79條的規(guī)定,由聯(lián)邦主體法律規(guī)定。從立法上看,轄區(qū)內(nèi)預算的制定、執(zhí)行和監(jiān)督,稅收的設定和變更,市鎮(zhèn)財產(chǎn)的使用和分配,公共服務、公共設施,公共安全,文化、醫(yī)療事業(yè)、險情救助、社會保障、公共環(huán)境建設,土地使用及監(jiān)管等一般屬于所在各社區(qū)、市鎮(zhèn)區(qū)和城市郊區(qū)的本地問題。維護社會治安、區(qū)際環(huán)保、生態(tài)監(jiān)管、教育事業(yè)和緊急醫(yī)療救助,托管和監(jiān)護等事務只屬于市鎮(zhèn)區(qū)和城市郊區(qū)的本地問題,不列入社區(qū)本地問題范圍。《一般原則法》第14—16條以列舉的方式規(guī)定了屬于社區(qū)、市鎮(zhèn)區(qū)和城市郊區(qū)自己管轄的事務,同時規(guī)定,這些市鎮(zhèn)還可以管轄其它事務,只要聯(lián)邦法律和聯(lián)邦主體法律沒有排除其管轄權,并且該事務既不屬于其它市鎮(zhèn)的管轄范圍,也不屬于聯(lián)邦和聯(lián)邦主體管轄范圍。此外,俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體在履行職能時也會把部分職權授予地方自治機關,由地方來代替國家行使行政權,如環(huán)境安全、衛(wèi)生事業(yè)等。這些事務同上一類事務一樣,成為本地問題。二、相關概念的分類(一)為特定目的組建的社團社會自治是指社會成員依自己的意志在法律許可的范圍內(nèi)處理自己的事務,其他任何人或機構、團體不得非法干涉。對于社會自治和地方自治,我們可以從三個方面進行辨析:第一,社會自治的主體主要是社會組織、人民團體;而地方自治的主體則主要是地方居民及其自治組織。前者可以是行業(yè)組織,如商會、同業(yè)公會,也可以是為特定目的組建的社團,如宗教團體、興趣性社團、業(yè)主委員會等,而后者則是以行政區(qū)劃為基礎的地域性概念,僅僅是為管理共同的生活空間的目的而組建的自治組織。第二,社會自治的范圍是社會生活領域,即“‘公共領域’與‘私人領域’的總和減去由‘正式的由官方支配的政治性公共領域’之后的那部分生活空間”第三,社會自治的防范對象是來自國家權力的非法干涉;而地方自治要排除的干擾不僅來自國家權力,還可能來自同級其他地方。但是,社會自治與地方自治存在密切的關系,社會自治是地方自治的基礎。社會性自治組織可以成為地方自治的支持和參與力量,同時,社會自治不但能夠培養(yǎng)成員的公共精神,使他們樂于參與地方政治生活,還能夠為地方自治準備、選拔干部。在俄羅斯聯(lián)邦,地方自治機關不在國家權力機關體系內(nèi),而是作為社會的代表來主持和參與地方自我管理,從這個意義上講,俄聯(lián)邦地方自治也是一種社會自治。但是,從自治主體和自治范圍的角度看,俄聯(lián)邦地方自治還不同于通常意義上的社會自治。(二)國家的意識的轉(zhuǎn)換為俄羅斯國家機器的巨大衰亡提供了基礎公民自治是指公民基于共同的利益、情感或信仰,以一定的形式結合起來在國家之外進行自我管理、自我協(xié)調(diào)和自我實現(xiàn)。公民自治和地方自治、社會自治都強調(diào)超越于私人利益的共識。地方自治是公民自治的一種形式,是在政治的“公民”意義上講的;而社會自治是市民自治的形式,是從非政治的“市民”意義上講的。蘇聯(lián)解體后,俄羅斯國家機器曾經(jīng)嚴重癱瘓,國家淡出了社會治理,也淡出了人民的意識。這段時期俄羅斯社會走向了前蘇聯(lián)社會的反向極端,被長期壓抑的個性得到張揚,追逐私利的特征充分暴露出來,以此為基礎帶來國家政治、經(jīng)濟、文化領域的深刻變革。普京上臺后,加緊建設公民社會,強調(diào)國家主權和民族精神?！抖砺?lián)邦憲法》、《一般原則法》以及其他規(guī)范性法律文件