法治視域下的社會(huì)共治公共危機(jī)治理的視角

法治視域下的社會(huì)共治公共危機(jī)治理的視角

一、“新冠肺炎疫情”下基層治理的現(xiàn)實(shí)困境公共危機(jī)的預(yù)防、控制和管理是國家治理體系建設(shè)的重要建議之一?！叭魏螘r(shí)代、任何國家，緊急狀態(tài)是難于避免的”（2020年新型冠狀病毒疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”）的暴發(fā)使公共危機(jī)與社會(huì)共治不期而遇，公共秩序緊急狀態(tài)的應(yīng)對(duì)考驗(yàn)著新型治理探索的深度與廣度。從醫(yī)療資源的應(yīng)急調(diào)配到經(jīng)濟(jì)市場的協(xié)同預(yù)警，再到全社會(huì)的聯(lián)動(dòng)響應(yīng)，社會(huì)共治在新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中扮演重要角色。無獨(dú)有偶，新冠肺炎疫情的治理思考同樣表現(xiàn)出較強(qiáng)的社會(huì)共治稟賦：經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者從體系性角度提出分類治理原則，重點(diǎn)解讀“政府治理、社會(huì)治理和公司治理的協(xié)同合作效應(yīng)”（二、“政出材料”與“行政應(yīng)急”在治理現(xiàn)代化浪潮之下，社會(huì)共治愈發(fā)演變?yōu)槠者m性的制度工具。然而，突發(fā)性公共危機(jī)短期內(nèi)引起的公共秩序震蕩似乎從邏輯上顛覆了共治發(fā)展的社會(huì)性基礎(chǔ)，緊急狀態(tài)下的“政出一門”與“行政應(yīng)急”顯得尤為必要。因此，在公共危機(jī)的緊急性與社會(huì)共治的現(xiàn)代性之間建立結(jié)構(gòu)性對(duì)接是社會(huì)共治應(yīng)用于公共危機(jī)治理需要事先厘清的邏輯。（一）風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散效應(yīng)公共危機(jī)的發(fā)生與演變并非“一事一物”的孤立影響，而是對(duì)關(guān)聯(lián)公共領(lǐng)域持續(xù)輸出系統(tǒng)性影響，貝克（2018年版）認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)散過程中展現(xiàn)出了具有社會(huì)意義的回旋鏢效應(yīng)”。公共危機(jī)社會(huì)共治的有效開展得益于二者風(fēng)險(xiǎn)類型的契合與制度功能的匹配。“風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、分配和預(yù)防已經(jīng)取代財(cái)富的生產(chǎn)和分配成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的主要關(guān)注問題”（斯蒂爾，2012年版）。（二）“行政應(yīng)急”下的公權(quán)與私權(quán)沖突中，政府被賦予非常態(tài)的應(yīng)急響應(yīng)制度，在緊急狀態(tài)與常態(tài)化的國家治理運(yùn)行不同，以公共危機(jī)為代表的緊急狀態(tài)治理更趨集權(quán)化，行政權(quán)力行使的實(shí)體強(qiáng)化與程序簡化成為突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的必然之舉。從治理結(jié)構(gòu)上看，緊急狀態(tài)的治理與決策機(jī)制表現(xiàn)出“政出一門”的特征，即通過短期內(nèi)權(quán)力的集中實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理決策的統(tǒng)一，降低治理活動(dòng)的協(xié)調(diào)成本。例如，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）依據(jù)“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的原則，針對(duì)突發(fā)事件的不同級(jí)別賦予不同級(jí)別的政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的處置權(quán)限。從治理方式上看，以控制和消除突發(fā)性社會(huì)問題為導(dǎo)向，政府被賦予非常態(tài)化的行政應(yīng)急措施。例如，《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）在疫情控制中賦予政府停市、停工、停業(yè)、停課等緊急措施。概覽而言，在以“政出一門”和“行政應(yīng)急”為代表緊急狀態(tài)集權(quán)中，公權(quán)與私權(quán)的沖突成為一種必然。公權(quán)的集中與強(qiáng)化使得私權(quán)行使受到非常態(tài)的限制，權(quán)利的克減成為緊急狀態(tài)應(yīng)急響應(yīng)的制度犧牲品。誠然，緊急狀態(tài)下的公權(quán)擴(kuò)張并非毫無邊界，公私衡平視閾下的限權(quán)與監(jiān)督成為公共危機(jī)治理中的關(guān)鍵性命題?！艾F(xiàn)代社會(huì)治理之所以強(qiáng)調(diào)合作的緣由在于依靠合作可以消除政府中心主義引發(fā)的治理失效”（（三）制度賦能社會(huì)共治公共危機(jī)的社會(huì)共治立足本土化與現(xiàn)代化治理資源的挖掘：將社會(huì)共治從常態(tài)化應(yīng)用推向公共危機(jī)的應(yīng)急治理既要挖掘早期公共危機(jī)治理中蘊(yùn)含社會(huì)共治特征的制度經(jīng)驗(yàn)，又要借鑒近期關(guān)聯(lián)實(shí)施領(lǐng)域社會(huì)共治的制度實(shí)踐。具體來看，現(xiàn)階段開展公共危機(jī)的社會(huì)共治具備三方面的制度基礎(chǔ)：第一，共治理念的話語認(rèn)可。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”。社會(huì)共治經(jīng)由治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提煉，逐漸成為中國治理現(xiàn)代化探索中的有益經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于公共危機(jī)而言，社會(huì)共治并非新鮮事物。新世紀(jì)以來，在SARS事件、南方特大雪災(zāi)、汶川地震、甲型H1N1流感病毒、玉樹地震、H7N9型禽流感等突發(fā)公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)中，不乏社會(huì)團(tuán)體參與救助、社會(huì)組織區(qū)域自治、市場主體風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的典型事例。多次公共危機(jī)處置中的協(xié)同實(shí)踐為共治理念的社會(huì)生成奠定基礎(chǔ)。第二，共治系統(tǒng)的制度孵化。社會(huì)共治的開展建立在充分、全面的共治結(jié)點(diǎn)之上，在“政府—市場—社會(huì)”的三元架構(gòu)之下，外部制度環(huán)境的有益變遷是提升共治節(jié)點(diǎn)質(zhì)量的關(guān)鍵要素。伴隨中國法人制度類型由“企業(yè)”導(dǎo)向過渡到“營利”導(dǎo)向，社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)以及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的非營利性地位得到法律認(rèn)可。根據(jù)民政部2019年4季度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前全國共計(jì)設(shè)立社會(huì)團(tuán)體37.2萬個(gè)，基金會(huì)7580個(gè)，第三，共治技術(shù)的創(chuàng)新保障。作為現(xiàn)代化治理方式的探索，技術(shù)進(jìn)步及其引發(fā)的社會(huì)結(jié)構(gòu)性變革是促進(jìn)社會(huì)共治精準(zhǔn)化運(yùn)行的原生土壤。政府內(nèi)部、政府與社會(huì)之間高效的信息交互為“共建共治共享”治理格局的建立提供民主化與技術(shù)化支撐。移動(dòng)互聯(lián)與數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用使得人類社會(huì)的發(fā)展日趨扁平化，但“大數(shù)據(jù)并不是一個(gè)充斥著算法和機(jī)器的冰冷世界，人類的作用依然無法被完全替代”（舍恩伯格和庫克耶，2013年版），三、其他公共危機(jī)2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，社會(huì)各界積極參與公共危機(jī)的協(xié)同治理。相比于新世紀(jì)以來中國面臨的其他公共危機(jī)，新冠肺炎疫情從社會(huì)影響、應(yīng)急響應(yīng)和社會(huì)協(xié)同等方面均表現(xiàn)出不同以往的獨(dú)特性。如前所述，社會(huì)共治是植根于中國本土化的治理實(shí)踐提煉，此次危機(jī)的發(fā)生恰好成為社會(huì)共治現(xiàn)代性與融合性的“試金石”，社會(huì)共治能否在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中發(fā)揮作用亟待實(shí)踐驗(yàn)證。（一）政策預(yù)警與聯(lián)動(dòng)毋庸置疑，政府在公共危機(jī)中處于法定的應(yīng)急主導(dǎo)地位，這一角色設(shè)定也將社會(huì)共治明確為政府主導(dǎo)下的社會(huì)協(xié)同。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，國家與地方政府相繼依法展開應(yīng)急治理，并根據(jù)各地實(shí)際情況適時(shí)調(diào)整重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別。除緊急狀態(tài)政府干預(yù)權(quán)的應(yīng)急行使外，社會(huì)共治下的政府鏡像更加突顯自上而下的指引與規(guī)范，具體表現(xiàn)在：其一，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的政策預(yù)警。新冠肺炎疫情雖發(fā)軔于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，但對(duì)社會(huì)整體公共秩序運(yùn)轉(zhuǎn)造成全面影響，因而治理中的政策預(yù)警與聯(lián)動(dòng)顯得尤為必要。此次危機(jī)伊始，中國政府在醫(yī)療資源應(yīng)急調(diào)動(dòng)的同時(shí)，也針對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行必要的政策布控，國務(wù)院各部委、地方政府也在職權(quán)范圍內(nèi)出臺(tái)涉及社會(huì)主體權(quán)利保障、企業(yè)金融財(cái)政扶持與社會(huì)安全秩序穩(wěn)定等配套政策。系統(tǒng)的政策指引為公共危機(jī)的社會(huì)共治提供充分的外部制度保障，而明晰的社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)提示也為社會(huì)共治的開展樹立靶心。其二，治理主體的行為規(guī)范?；鶎尤罕娮灾涡越M織與部分社會(huì)公益組織的行政化傾向使得政府在危機(jī)治理中面臨多重主體角色。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，社會(huì)共治視角下政府對(duì)治理主體的行為規(guī)范集中表現(xiàn)在兩類事件的處理上：一方面，在社會(huì)共治信息交互機(jī)制的運(yùn)行之下，治理主體的行為不規(guī)范觸發(fā)政府及時(shí)的整改與問責(zé)。例如，在社會(huì)關(guān)心的紅十字會(huì)捐款分配中，政府及時(shí)依法處分多名機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，并與第三方企業(yè)展開合作，接管緊急物資的配送工作；另一方面，在社會(huì)基層共治主體的引導(dǎo)中，政府適時(shí)出臺(tái)實(shí)施行為指引，引導(dǎo)共治主體有效參與危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。例如，新冠肺炎疫情“強(qiáng)制隔離”措施的施行使得社會(huì)生活的基本保障有賴于生活必需品的集中配送。在街道社區(qū)、傳統(tǒng)商超與電商平臺(tái)的多方參與中，專業(yè)性背景差異引發(fā)非正式規(guī)則的形式各異。有鑒于此，商務(wù)部及時(shí)發(fā)布《關(guān)于推廣疫情防控時(shí)期保障生活必需品供應(yīng)典型做法的通知》，將合理化的非正式規(guī)則有效提升為正式的行為指引。（二）社會(huì)公益組織的具與效能社會(huì)共治歸根結(jié)底是對(duì)社會(huì)治理資源的挖掘與統(tǒng)籌。公共危機(jī)期間，政府主導(dǎo)下社會(huì)治理主體自發(fā)地、有序地參與危機(jī)治理是應(yīng)對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的必要保障。新冠疫情治理的社會(huì)協(xié)同在形式、工具與效能方面表現(xiàn)出超出既往的現(xiàn)代性，具體表現(xiàn)在：其一，多元化的社會(huì)救助。在政府統(tǒng)籌之外，社會(huì)公益組織自發(fā)的救助行動(dòng)愈發(fā)在公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)中發(fā)揮重要作用。借助自身的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)與資源調(diào)配優(yōu)勢(shì)，諸多非營利性公募基金會(huì)成為新冠肺炎疫情“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”精準(zhǔn)救助的典范。此外，以同鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、商會(huì)為載體形式的社會(huì)組織同樣是新冠肺炎疫情精準(zhǔn)化救助中不可忽視的社會(huì)力量。救助主體多元化在客觀上減輕政府治理壓力的同時(shí)，也為共治理念的強(qiáng)化提供衍生環(huán)境。其二，信息交互的平臺(tái)建設(shè)。“把公共爭議和利益沖突置于一個(gè)公開協(xié)商的行動(dòng)過程（（三）自治組織的構(gòu)成源于市場外的公共危機(jī)對(duì)市場內(nèi)的主體發(fā)展存在系統(tǒng)性、持續(xù)性的影響，由此市場維度公共危機(jī)的社會(huì)共治應(yīng)當(dāng)更趨前瞻性。經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變遷為市場自治提供了衍生土壤，利益共同體的身份綁定促成企業(yè)與行業(yè)內(nèi)部的治理約束力并不亞于居民委員會(huì)、街道等基層自治組織。結(jié)合此次疫情治理，市場的自治鏡像表現(xiàn)在：其一，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的市場自治。新冠疫情行政應(yīng)急措施的實(shí)施在短期內(nèi)限制市場主體的自主經(jīng)營權(quán)，市場主體面臨內(nèi)外雙重經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。從外部而言，不可抗力因素的介入使得企業(yè)面臨多維的履約風(fēng)險(xiǎn)。多數(shù)企業(yè)基于新冠肺炎疫情對(duì)行業(yè)的實(shí)際影響，適時(shí)發(fā)布法律風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警提示。從內(nèi)部而言，由于人力與物力經(jīng)營成本并不存在法律上的克減事由，企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)化成為考驗(yàn)自治能力的重要維度。治理實(shí)踐中，人力資源、財(cái)稅金融等扶助政策的出臺(tái)為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)化提供外部制度保障，而企業(yè)之間的商業(yè)互助與資源共享成為此次疫情市場自治的亮點(diǎn)。據(jù)媒體披露，新冠肺炎疫情中針對(duì)應(yīng)急性企業(yè)員工短缺與臨時(shí)歇業(yè)企業(yè)人力成本激增的矛盾，部分企業(yè)探索疫情期間內(nèi)的“共享員工”，既有利于公共危機(jī)的社會(huì)治理，也有利于緩解企業(yè)經(jīng)營的高昂成本（四、治發(fā)展中的過度化與形式化風(fēng)險(xiǎn)堅(jiān)持法治原則的社會(huì)共治已在中國學(xué)術(shù)界達(dá)成共識(shí)，法治邊界的建立可以控制社會(huì)共治發(fā)展中的過度化與形式化風(fēng)險(xiǎn)。將日趨成熟的現(xiàn)代化治理工具運(yùn)用到公共危機(jī)的治理中更應(yīng)重視法治框架下的制度調(diào)試，以確保緊急狀態(tài)社會(huì)治理活動(dòng)的規(guī)范、有序開展。新冠肺炎疫情治理實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為我們思考“共治法治化”命題提供現(xiàn)實(shí)素材。（一）公共危機(jī)背景下社會(huì)治理的優(yōu)化路徑從常態(tài)治理到緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)，社會(huì)共治的現(xiàn)代化延續(xù)應(yīng)當(dāng)更加注重法治原則的貫徹。不同于常態(tài)治理中社會(huì)共治的穩(wěn)步推進(jìn)，公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中的社會(huì)共治缺少必要的制度論證與試錯(cuò)空間。并且，公共危機(jī)背景下社會(huì)治理問題的專業(yè)性與復(fù)雜性也為短期內(nèi)共治主體的行為響應(yīng)制造諸多的治理盲點(diǎn)。因此，社會(huì)共治的有序開展需要仰仗適度的政府調(diào)控與事前的法治安排，“依法應(yīng)對(duì)是最基本、最簡明、最穩(wěn)當(dāng)?shù)目茖W(xué)應(yīng)對(duì)”（新冠肺炎疫情的社會(huì)共治雖然取得諸多不同既往的治理成效，但是仍然在諸多維度反映中國行政應(yīng)急法治化建設(shè)不足。從事前規(guī)范來看，社會(huì)共治的法律賦權(quán)有待逐步明確。“在憲法與民主法治下動(dòng)員、依靠與組織人民實(shí)施共治，才能從人民民主的本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化”（（二）治理危機(jī)：“私權(quán)尊重”引發(fā)的責(zé)任危機(jī)“隨著緊急狀態(tài)的延續(xù)，權(quán)利清單的內(nèi)容會(huì)逐級(jí)減少”（在公共危機(jī)社會(huì)共治中推行“賦權(quán)與責(zé)任相對(duì)等”原則應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注緊急狀態(tài)中私主體的合法權(quán)益保障，通過治理進(jìn)程中的“私權(quán)尊重”，提升治理的精細(xì)化與精準(zhǔn)化。社會(huì)共治原本應(yīng)該成為緊急狀態(tài)下公私權(quán)沖突的緩和地帶，而不應(yīng)成為公私權(quán)沖突的擴(kuò)張領(lǐng)域。與政府主導(dǎo)治理模式相比，社會(huì)共治的優(yōu)勢(shì)在于治理單元內(nèi)部的信息供給充分與治理工具多元?！耙坏肚小笔降闹卫砼c盲目性的共治參與最終不利于整體危機(jī)治理的效能提升，由此引發(fā)的法律糾紛也會(huì)最終打擊社會(huì)共治的權(quán)威性。此外，在“特事特辦”的應(yīng)急語境下，共治秩序的維護(hù)不應(yīng)建立在私權(quán)踐踏之上，共治主體應(yīng)重視對(duì)個(gè)人隱私、信息安全、生活保障等基本權(quán)利維護(hù)。（三）社會(huì)共治多元治理單元的交叉與信息共享“信息在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮的作用越來越重要”（公共危機(jī)社會(huì)共治的制度保障涉及相互聯(lián)系、相互影響的三個(gè)維度：其一，政府的信息公開義務(wù)?！瓣P(guān)鍵信息”“權(quán)威信息”的公開失序?qū)?huì)引發(fā)社會(huì)共治的導(dǎo)向不清晰?？陀^而言，此次疫情治理階段政府信息公開的頻次與形式均勝于以往，但是也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，疫情早期的預(yù)警性信息公開仍存在較大不足。政府信息公開的不及時(shí)與早期民間信息傳播事件的草率處理反映出目前中國疫情預(yù)防機(jī)制中的“信息羅生門”，公眾合理的知情權(quán)并未得到充分的重視。其二，共治主體間的信息交互。社會(huì)共治多元治理單元的交叉雖然有利于系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)應(yīng)對(duì)，但是也會(huì)因內(nèi)部信息交互體制的缺失引發(fā)治理成本的徒增，新冠肺炎疫情早期重復(fù)性的“填表防疫”即是明證。社會(huì)共治體系與政府治理體系的信息脫節(jié)也是此次疫情中有待改進(jìn)的環(huán)節(jié)之一。其三，共治系統(tǒng)內(nèi)的信息保護(hù)。在“疫情之下無隱私”的輿論倡導(dǎo)下，社會(huì)主體在社區(qū)、單位等關(guān)聯(lián)主體領(lǐng)域存在嚴(yán)重個(gè)人信息的重復(fù)暴露，這既不利于個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)，也不利于治理效能的提升。更值得引起注意的環(huán)節(jié)是，謠言借助互聯(lián)網(wǎng)與社會(huì)大眾的不安心態(tài)肆意傳播，政府在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代面臨更大的信息治理任務(wù)。在“防疫信息戰(zhàn)”中，錯(cuò)誤的信息匹配將會(huì)引發(fā)社會(huì)主體的連鎖非理性行為，并最終將制約治理效能的實(shí)現(xiàn)。五、危機(jī)“公共性”與社會(huì)“社會(huì)性”的結(jié)構(gòu)性對(duì)接：以法治框架為抓手歷次公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)為中國突發(fā)事件法律治理機(jī)制的完善奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)，而社會(huì)共治在公共危機(jī)治理中扮演的角色也應(yīng)因其治理現(xiàn)代化特征而逐漸得到強(qiáng)化。危機(jī)“公共性”與共治“社會(huì)性”的結(jié)構(gòu)性對(duì)接應(yīng)當(dāng)建立在法治化框架之下，通過系統(tǒng)的制度建設(shè)形成社會(huì)共治規(guī)范、有序開展的外部環(huán)境。更為重要的是，社會(huì)危機(jī)不應(yīng)僅僅停留于公共危機(jī)的應(yīng)急響應(yīng)，還應(yīng)體現(xiàn)在危機(jī)預(yù)警、事后秩序恢復(fù)等關(guān)聯(lián)重要場域。為此，立足新冠肺炎疫情的社會(huì)共治實(shí)踐，從以下方面做出制度展望。（一）出共治主體信息交互，缺乏宏觀指引常態(tài)化的社會(huì)共治會(huì)“因信任斷裂而在公權(quán)力執(zhí)法、知識(shí)治理、市場規(guī)訓(xùn)等多個(gè)維度遭遇‘失靈’”（從規(guī)范與風(fēng)控的制度邏輯出發(fā)，新冠肺炎疫情的治理實(shí)踐表現(xiàn)出共治信息交互機(jī)制對(duì)社會(huì)共治有效開展的支撐作用。但是從目前的實(shí)踐看，零星的共治主體信息交互不能掩蓋系統(tǒng)性缺失的現(xiàn)實(shí)，并且現(xiàn)有信息交互仍以回應(yīng)型為主，即建立在問題導(dǎo)向下的信息傳播，缺少必要的宏觀指引。更為重要的是，目前公共危機(jī)的社會(huì)共治更多局限于行政應(yīng)急下的執(zhí)行與監(jiān)督，而在具體的預(yù)警與決策中缺乏足夠的“共治聲音”?！肮差I(lǐng)域靠自己來解決問題的能力是有限的，但這種能力必須用來監(jiān)督政治系統(tǒng)之內(nèi)對(duì)問題的進(jìn)一步處理”（哈貝馬斯，2003年版）。（二）強(qiáng)化社會(huì)共治主體衍生機(jī)制社會(huì)共治的發(fā)展應(yīng)避免步入工具萬能主義的窠臼，使其在簡單化的話語疊加下失去共治應(yīng)有的系統(tǒng)性與現(xiàn)代性。相反而言，保持社會(huì)共治系統(tǒng)性與現(xiàn)代性的途徑應(yīng)當(dāng)在于社會(huì)共治主體的塑造以及共治工具的升級(jí)?！罢c社會(huì)主體間合作關(guān)系的持久性有賴于社會(huì)主體自主性的尊重”（從公共危機(jī)的演變進(jìn)程來看，現(xiàn)有共治實(shí)踐更多集中于“事中”，而共治功能的持續(xù)性保障有待社會(huì)共治從應(yīng)急響應(yīng)發(fā)展為全程參與。從事前來看，應(yīng)以培育為主線強(qiáng)化社會(huì)共治主體衍生的制度環(huán)境建設(shè)。一方面，應(yīng)當(dāng)大力拓寬公益性社會(huì)團(tuán)體的準(zhǔn)入路徑，提升監(jiān)管的透明度，在法治化框架之內(nèi)賦予公益性社會(huì)團(tuán)體更多的決策自由與發(fā)展空間，為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)自救提供載體基礎(chǔ)；另一方面，應(yīng)當(dāng)重視政府與企業(yè)間信息交互機(jī)制的建設(shè)，將共治主體實(shí)質(zhì)性納入公共危機(jī)的應(yīng)急預(yù)案之中，充分發(fā)揮市場與社會(huì)主體在物流、信息、科研等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成重大突發(fā)事件的社會(huì)化預(yù)警。從事中來看，應(yīng)以“三制”為載體，明確社會(huì)共治介入公共危機(jī)治理的具體通道。應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制與應(yīng)急管理法制構(gòu)成應(yīng)急管理體系的中國特色，未來社會(huì)共治的發(fā)展應(yīng)著眼于共治系統(tǒng)與應(yīng)急管理體系的制度融合。首先，在應(yīng)急管理體制下明確社會(huì)共治的基本導(dǎo)向，理順國家領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)共治的治理邏輯，賦予社會(huì)共治主體較為清晰的權(quán)責(zé)范圍；其次，在應(yīng)急管理機(jī)制下，以信息交互為主線，提升治理行為的規(guī)范性，借助社會(huì)資源統(tǒng)籌提升治理效能；最后，在應(yīng)急管理法制下，及時(shí)對(duì)社會(huì)共治中的焦點(diǎn)事件進(jìn)行法律問責(zé)，并重視對(duì)非正式治理規(guī)則的法律認(rèn)可與規(guī)范推廣。從事后來看，應(yīng)以激勵(lì)為導(dǎo)向，以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序?yàn)槟繕?biāo)，圍繞財(cái)政、金融、社會(huì)保障等“最能夠把政府、社會(huì)組織和居民個(gè)人有效動(dòng)員、實(shí)現(xiàn)多元交互共治的線索”（（三）以“免“婦人”為依據(jù)的社會(huì)共治路徑如果不能依靠有效的制度對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行合理化配置，那么社會(huì)共治將喪失介入公共危機(jī)治理的制度理據(jù)?！皩?duì)公共機(jī)構(gòu)的信任，不僅源自政府的透明度……還源自這些公共機(jī)構(gòu)能把困難的工作做好”（布雷耶，2009年版）。社會(huì)共治的法律控制改善仰仗于政策指引與治理方式的協(xié)同變革。就政策指引而言，應(yīng)當(dāng)極力避免“一刀切”式的治理模式。一方面，社會(huì)共治的開展應(yīng)以各地具體的共治基礎(chǔ)為依據(jù)，依照宏觀指引與區(qū)域探索相結(jié)合的原則有序推進(jìn)。各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)差異決定了社會(huì)主體在治理活動(dòng)中各異的智識(shí)支撐，央地邏輯下地方治理能動(dòng)性的法律賦權(quán)有助于提升治理的針對(duì)性，而突發(fā)事件的區(qū)域性也為地方治理的先行與主導(dǎo)提供依據(jù)。地方共治的“元單位”是宏觀共治體系建立的基礎(chǔ)，與此同時(shí)不同共治系統(tǒng)的制度競爭也有利于共治規(guī)則的良性輸出。另一方面，社會(huì)共治不能簡單