論核法上安全與發(fā)展價(jià)值的衡平

論核法上安全與發(fā)展價(jià)值的衡平

安全與發(fā)展是核心法律中難以平衡的雙重重要價(jià)值。在制定規(guī)則時(shí)，不僅有討論，而且在中央和地方政府的能量決策中也存在經(jīng)濟(jì)核算的問(wèn)題。安全與發(fā)展價(jià)值既需要通過(guò)制定規(guī)則的方式予以固化和協(xié)調(diào),又要依靠具有較大裁量權(quán)的核管理機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行主觀判斷并作出合理選擇,這正是安全與發(fā)展價(jià)值衡平的難點(diǎn)所在。近年熱議中的內(nèi)陸核電項(xiàng)目便反映了這一問(wèn)題,由于我國(guó)內(nèi)陸核電項(xiàng)目的啟動(dòng)意味著內(nèi)陸核電將實(shí)現(xiàn)零的突破,從而意味著我國(guó)核電發(fā)展的速度可能會(huì)呈現(xiàn)躍進(jìn)式的發(fā)展為實(shí)現(xiàn)安全與發(fā)展價(jià)值的平衡,一方面,法治國(guó)家通常會(huì)通過(guò)制定規(guī)則來(lái)設(shè)立一系列條件以直接或間接提高核電的安全成本,如我國(guó)制定了一系列相關(guān)法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則等規(guī)范性文件,于近年又先后啟動(dòng)了《原子能法》和《核安全法》的立法工作;另一方面,核管理機(jī)構(gòu)本文旨在通過(guò)分析核法安全與發(fā)展價(jià)值間不平衡的表現(xiàn),并以核管理機(jī)構(gòu)這一價(jià)值衡平主體的角色、能力和責(zé)任為突破口,在責(zé)任倫理的基礎(chǔ)上探索解決安全與發(fā)展價(jià)值衡平的理論路徑。一、核法與核法的沖突安全和發(fā)展是核法致力于增進(jìn)人類福祉過(guò)程中的兩個(gè)最為重要的核心價(jià)值,二者雖能夠?yàn)楹朔ㄋ袒?但從核電發(fā)展的歷程看,它們的沖突是長(zhǎng)期存在且難以調(diào)和的。實(shí)踐證明,作為衡平安全與發(fā)展價(jià)值的主體,核管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)與責(zé)任能力是衡平安全與發(fā)展價(jià)值的關(guān)鍵。(一)“趨利”和“的法律”法的價(jià)值取決于法的具體歷史作用,取決于它滿足社會(huì)生活參加者在一定歷史時(shí)期客觀上被決定的、不斷變化著的需要的實(shí)際意義。一方面,如果沒(méi)有安全作保障,核能即便能夠帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境利益,一旦發(fā)生核事故,這些福利都將不復(fù)存在甚至得不償失,歷史上發(fā)生的數(shù)次重大核事故都給人類造成難以估量并且無(wú)法彌補(bǔ)的損失。尤其是在當(dāng)前全球氣候變化議題下彰顯環(huán)保優(yōu)勢(shì)的核電,如果無(wú)法保障其安全,不僅環(huán)保優(yōu)勢(shì)不能得到發(fā)揮,而且還會(huì)令自身陷入核污染的環(huán)保困境之中。因此,世界各國(guó)的核法律都將安全作為立法目的或重要原則另一方面,發(fā)展是和平利用核能所追求的重要目標(biāo)。發(fā)展不僅是指核能和平利用規(guī)模的擴(kuò)大,而且也意味著核技術(shù)的不斷進(jìn)步。核能和平利用規(guī)模的擴(kuò)大能夠在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、緩解能源緊張以及減少溫室氣體排放等方面為人類社會(huì)帶來(lái)巨大利益;核技術(shù)的進(jìn)步能夠促進(jìn)核設(shè)施或設(shè)備的更新迭代,從而使核技術(shù)在各方面得到優(yōu)化,既有利于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,也有利于提高核燃料的利用效率進(jìn)而節(jié)約資源和減少?gòu)U物排放。同時(shí),能夠運(yùn)用先進(jìn)的核能技術(shù)也彰顯著一國(guó)的科研形象和經(jīng)濟(jì)實(shí)力,因而核能事業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家均毫不例外地將發(fā)展核能固化為核法的核心價(jià)值和立法目標(biāo)。例如美國(guó)1954年《原子能法》的首要目的就是“最大化地促進(jìn)科學(xué)及工業(yè)的發(fā)展”;韓國(guó)1958年《原子能法》的立法目的是“致力于居民生活水平的提高、社會(huì)福利的提升……促進(jìn)科技進(jìn)步和工業(yè)發(fā)展”。我國(guó)制定中的核安全法草案和原子能法草案都將安全和發(fā)展作為立法的終極目標(biāo)。核安全法草案的立法明確將核設(shè)施安全、核材料安全、人身安全以及環(huán)境安全等作為立法目的;而原子能法草案立法則將促進(jìn)原子能的研究、開(kāi)發(fā)和利用,以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作為立法目的。從各國(guó)核能利用的實(shí)踐看,安全與發(fā)展的價(jià)值取向雖然都得到法律的形式上的固化,然而在價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中,趨利和僥幸的心理狀態(tài)往往促使核管理機(jī)構(gòu)不能在決策中全面衡平并實(shí)現(xiàn)二者的價(jià)值需求。一方面,自人類發(fā)現(xiàn)核能的巨大威力以來(lái),“趨利”便成為美、蘇、英、法、日等國(guó)家競(jìng)相追逐地發(fā)展核能事業(yè)的重要?jiǎng)恿ΑＪ茏分鹬袄奔劝ㄕ卫?如美國(guó)為研制核武器開(kāi)展的“曼哈頓工程”另一方面,當(dāng)自身監(jiān)管能力有限但又要在核電廠選址、核安全許可、核設(shè)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、放射性廢物處理處置等方面有所作為以保證核能事業(yè)的快速發(fā)展時(shí),核管理機(jī)構(gòu)只能勉為其難,只能“僥幸”地忽視這種發(fā)展模式所潛藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)。最典型的便是美國(guó)上世紀(jì)六七十年代核電發(fā)展的模式,雖然該模式急速壯大了美國(guó)的核能事業(yè),但安全和發(fā)展間的失衡也導(dǎo)致了三哩島核事故的發(fā)生。(二)糍島核事故對(duì)美國(guó)核法制建設(shè)的影響在核電發(fā)展進(jìn)程中,安全與發(fā)展價(jià)值的選擇與衡平是無(wú)法回避的。本文將以核能事業(yè)起步最早、核電規(guī)模最大的美國(guó)為例對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行考察,以揭示現(xiàn)實(shí)中安全與發(fā)展價(jià)值的不平衡關(guān)系所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果,從反面例證二者保持衡平關(guān)系的重要性。20世紀(jì)50年代是美國(guó)政府加速推進(jìn)核電大發(fā)展的核能起步階段。由于從核電誕生伊始就被認(rèn)為是發(fā)電成本最低(低到可以忽略不計(jì))、是取代煤炭的主要發(fā)電能源以及可以為全世界提供大量電能,首先,核電管理政策向發(fā)展傾斜。美國(guó)原子能委員會(huì)通過(guò)與私營(yíng)工業(yè)合作來(lái)推進(jìn)核電發(fā)展的決心,對(duì)其自身的管理政策產(chǎn)生了重要影響。該機(jī)構(gòu)起草法規(guī)的基本目的是在確保公眾健康與安全的前提下,不對(duì)核工業(yè)強(qiáng)加過(guò)于繁重的要求,以免阻礙核電的發(fā)展。該委員會(huì)其中一名委員明確表達(dá)了一種當(dāng)時(shí)被普遍接受的觀點(diǎn),他說(shuō),雖然他們意識(shí)到安全在發(fā)展中的必要性,但他們也擔(dān)心法規(guī)太嚴(yán)格或不靈活將阻礙私人參與和投資核技術(shù)。20世紀(jì)六、七十年代,美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)始默許私人企業(yè)投資核電。為滿足電力公司迅速增加的核電廠訂單,核電廠供應(yīng)商采用“交鑰匙”的形式與客戶簽訂合同受三哩島核事故以及1986年前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故的影響,20世紀(jì)八、九十年代以來(lái),美國(guó)核能事業(yè)的發(fā)展重心逐漸轉(zhuǎn)移到風(fēng)險(xiǎn)管理上來(lái),通過(guò)采取對(duì)操作人員進(jìn)行培訓(xùn)以及改進(jìn)核設(shè)施控制室的設(shè)計(jì)和設(shè)備等措施,核電廠的安全性得到明顯改善,同時(shí)安全監(jiān)管措施的加強(qiáng)也大大增加了核電站的建設(shè)成本,由此美國(guó)的核能事業(yè)進(jìn)入到一個(gè)受安全牽制發(fā)展并且難以實(shí)現(xiàn)發(fā)展的時(shí)期。三哩島核事故發(fā)生之后,美國(guó)聯(lián)邦政府被迫將安全擺在更重要的位置,核能事業(yè)從此進(jìn)入長(zhǎng)達(dá)20年的蟄伏期。雖然21世紀(jì)以后美國(guó)核電開(kāi)始出現(xiàn)復(fù)蘇跡象縱觀美國(guó)核電發(fā)展史,不難發(fā)現(xiàn),美國(guó)核管理機(jī)構(gòu)在安全與發(fā)展價(jià)值的衡平過(guò)程中,經(jīng)歷了從發(fā)展優(yōu)先與安全優(yōu)先的不同時(shí)期。新世紀(jì)伊始至今,雖然三哩島核事故之后美國(guó)再未發(fā)生過(guò)重大核事故,同時(shí)美國(guó)又制定一系列法律和政策對(duì)核能事業(yè)加以支持,但隨著美國(guó)在核技術(shù)和管理等方面的要求愈加嚴(yán)格,核電項(xiàng)目的安全成本大大提高,迫使投資者望而卻步,以至于美國(guó)鮮有新建核電項(xiàng)目。總之,雖然美國(guó)一直以發(fā)展為主旋律,但安全以一種更加含蓄的方式對(duì)發(fā)展起到了制衡的作用,核安全成本一再提高是導(dǎo)致美國(guó)核電發(fā)展政策寬松但核電并未獲得大發(fā)展的重要原因。(三)核管理機(jī)構(gòu)安全的價(jià)值取向從美國(guó)核電發(fā)展的歷史實(shí)踐我們可以看出,無(wú)論是核電相關(guān)規(guī)則的制定還是管理政策的制定,起主導(dǎo)和關(guān)鍵作用的主體都是核管理機(jī)構(gòu)。由于核技術(shù)具有高度專業(yè)性,相關(guān)規(guī)則和政策的制定都離不開(kāi)核管理機(jī)構(gòu)的參與。例如,核法律的草案通常是由掌握核技術(shù)信息的核管理機(jī)構(gòu)擬定的,核政策的制定也要聽(tīng)取這些部門(mén)的專業(yè)意見(jiàn),這種現(xiàn)實(shí)需要奠定了核管理機(jī)構(gòu)在規(guī)則制定和決策過(guò)程中的重要地位,因而部門(mén)利益向規(guī)則和政策中滲透也就在所難免。如果核管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不清或銜接不暢,加上核信息本身的保密性而阻礙其他主體的參與,其結(jié)果就會(huì)進(jìn)一步加劇這一情形。最終,主導(dǎo)規(guī)則和決策的核管理機(jī)構(gòu)便會(huì)利用自身的特權(quán)和便利,通過(guò)在核法規(guī)則中為自己設(shè)置各種權(quán)力將自身的部門(mén)意志上升為國(guó)家意志。由于核管理機(jī)構(gòu)在很大程度上主導(dǎo)了核規(guī)則和核政策的走向,因而也是權(quán)衡核法安全和發(fā)展價(jià)值的直接決定者。值得一提的是,能否作出妥善權(quán)衡安全和發(fā)展價(jià)值的關(guān)鍵并不在于核管理機(jī)構(gòu)對(duì)核技術(shù)水平的認(rèn)定程度,而在于核管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)密切相關(guān)的責(zé)任大小。雖然具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)的核管理機(jī)構(gòu)掌握著判斷核科學(xué)技術(shù)是否先進(jìn)的權(quán)威性,但其并不能想當(dāng)然地以此作為權(quán)衡價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上,我們很難判斷核科學(xué)技術(shù)是為安全價(jià)值服務(wù)還是為發(fā)展價(jià)值服務(wù),因?yàn)楹丝茖W(xué)技術(shù)安全既是實(shí)現(xiàn)核安全的必要保障,同時(shí)又是支撐核能事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。例如,對(duì)我國(guó)內(nèi)陸核電項(xiàng)目重啟的呼吁在很大程度上是基于對(duì)核電技術(shù)的自信,核科學(xué)家葉奇蓁院士就斷言,中國(guó)內(nèi)陸核電只要按照核安全法規(guī)所規(guī)定的要求選擇廠址,都是安全的不過(guò),本文認(rèn)為核科學(xué)技術(shù)并不是決定核安全與發(fā)展價(jià)值衡平的關(guān)鍵因素,核科學(xué)技術(shù)與核法的關(guān)系實(shí)質(zhì)上反映的是技術(shù)———道德———法律之間的關(guān)系。首先,核科學(xué)技術(shù)受人的掌控,而掌控該技術(shù)的人又要接受道德檢驗(yàn)?？茖W(xué)技術(shù)本身似乎只是追求“真”的理性化身,冷冰冰的沒(méi)有任何溫情可言,但科學(xué)技術(shù)的發(fā)明、創(chuàng)造及使用者都是活生生的人,是受倫理道德支配的人。大前提:核科學(xué)技術(shù)受到道德的評(píng)估;結(jié)論:核科學(xué)技術(shù)接受核法價(jià)值的檢驗(yàn)。這一結(jié)論也恰好印證了如下觀點(diǎn):某些喜好的技術(shù)加強(qiáng)了某些社會(huì)價(jià)值觀的主導(dǎo)地位,反過(guò)來(lái),某些喜好的社會(huì)價(jià)值觀會(huì)影響做出技術(shù)選擇時(shí)采取的標(biāo)準(zhǔn)。二、平衡安全與發(fā)展價(jià)值的核心概念具有倫理意義當(dāng)我們生存在一個(gè)人為不確定性而非外部不確定性的世界時(shí),有關(guān)責(zé)任屬性的討論也與之前大不相同。(一)面向社會(huì)的思路以電力應(yīng)用為標(biāo)志的第二次技術(shù)革命以來(lái),在電氣化、自動(dòng)化、信息化的推動(dòng)下,以技術(shù)理論為核心的現(xiàn)代技術(shù)形態(tài)得以形成。伴隨核能時(shí)代而來(lái)的是核物理在實(shí)踐面前所展現(xiàn)出的兩面性。一方面,核能巨大的威力不僅令有實(shí)力對(duì)其進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的國(guó)家爭(zhēng)相競(jìng)逐地發(fā)展以作為“耀武揚(yáng)威”的資本;另一方面,但凡與核相關(guān)的研究及實(shí)踐工作,都潛藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。盡管加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知在一定程度上可以緩解風(fēng)險(xiǎn)的威脅,但它在另一方面又開(kāi)啟了一種新的可能性,進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生出難以想象的風(fēng)險(xiǎn)鏈。本文認(rèn)為,單靠技術(shù)手段應(yīng)對(duì)核能風(fēng)險(xiǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。正如貝克所言,風(fēng)險(xiǎn)的界定是基于數(shù)學(xué)的概率和社會(huì)的利益,特別當(dāng)它們是帶著技術(shù)可靠性被提出的時(shí)候。為了處理文明風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題,科學(xué)總是要放棄它們的實(shí)驗(yàn)邏輯的根基,而與商業(yè)、政治和倫理結(jié)成一種“沒(méi)有證書(shū)的永久婚姻”。(二)作為責(zé)任倫理的責(zé)任衡平安全與發(fā)展的價(jià)值,取決于決策者所處的視角及其應(yīng)用的方法。正如亞當(dāng)所言,充斥于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的各種威脅的物質(zhì)性/非物質(zhì)性以及可見(jiàn)性/不可見(jiàn)性意味著所有關(guān)于它的知識(shí)都是媒介性的,都依賴于解釋。而所有的解釋從本質(zhì)上說(shuō)都是一個(gè)視角的問(wèn)題,因此也是一個(gè)政治的問(wèn)題。約納斯的責(zé)任倫理是在與以前的倫理學(xué)進(jìn)行對(duì)比的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。在他看來(lái)以前的倫理學(xué)具有如下四個(gè)特征:其一,所有技術(shù)(除醫(yī)學(xué)外)在倫理上都是中立的。一是因?yàn)檫@些技術(shù)對(duì)自然并不會(huì)造成長(zhǎng)久性傷害,二是因?yàn)槿祟惒⑽磳⑦@些技術(shù)視為主要目標(biāo);其二,完全以人類為中心;其三,人類自身并非成為不斷提高的技術(shù)的對(duì)象;其四,人類行為所關(guān)注的善惡與行為自身離得很近,它們要么處于實(shí)踐活動(dòng)本身之中,要么處于實(shí)踐活動(dòng)范圍之內(nèi),而不是長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃的事物。約納斯認(rèn)為責(zé)任有兩個(gè)方面的含義,當(dāng)具有理性和自由意志的主體面向?qū)ο髸r(shí):其一,主體發(fā)生某一行為并對(duì)該對(duì)象產(chǎn)生某種后果,該主體必然要為其行為造成的后果承擔(dān)責(zé)任,這是一種形式責(zé)任;其二,主體認(rèn)識(shí)到對(duì)象的需要、性質(zhì)等狀況,為了對(duì)象的利益而負(fù)責(zé)任地行動(dòng),這是一種實(shí)質(zhì)責(zé)任。本文認(rèn)為,責(zé)任倫理能夠?yàn)閼?yīng)對(duì)具有隱蔽性及長(zhǎng)久性的核能風(fēng)險(xiǎn)提供理論支撐。這是因?yàn)?核能從誕生之初就因其對(duì)科學(xué)技術(shù)的明確信心而被看作社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ),作為大科學(xué)(三)核管理機(jī)構(gòu)責(zé)任的界定核能風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)際上是風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題管理,與單純的風(fēng)險(xiǎn)管理不同,“風(fēng)險(xiǎn)管理更多地是指可以通過(guò)技術(shù)手段計(jì)算死亡或損害的可能性的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;而風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題管理則包括風(fēng)險(xiǎn)交流,以及科學(xué)、政策和社會(huì)間的密切聯(lián)系”。本文認(rèn)為,核管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任與其角色和能力有關(guān)。責(zé)任倫理要求核管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)知自身的角色和能力,并在此基礎(chǔ)上承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;要求具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)的核管理機(jī)構(gòu)要將核能技術(shù)水平、核能行業(yè)面臨的具體問(wèn)題以及核能產(chǎn)業(yè)鏈的完備情況等因素納入決策考量中,并處理好與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題管理相關(guān)的其他方面的問(wèn)題如風(fēng)險(xiǎn)交流、信息公開(kāi)等,將核能風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的水平范圍之內(nèi)。這是因?yàn)?首先,核管理機(jī)構(gòu)的角色為其責(zé)任劃定了外部邊界。在核領(lǐng)域,核管理機(jī)構(gòu)的“管理者”角色覆蓋整個(gè)核能產(chǎn)業(yè)鏈條,從放射性礦產(chǎn)資源(鈾、釷礦)勘探開(kāi)采、水冶、濃縮、核燃料運(yùn)輸、反應(yīng)堆運(yùn)行、乏燃料后處理以及放射性廢物的儲(chǔ)存和處置等環(huán)節(jié),核管理機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行管理并承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。與此同時(shí),核管理機(jī)構(gòu)還在一定程度上扮演著核規(guī)則和項(xiàng)目決策者的角色,并因而成為實(shí)際上的核法價(jià)值權(quán)衡者,無(wú)論是核能發(fā)展政策、核法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、核技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及導(dǎo)則等的起草和制定,還是對(duì)國(guó)際或國(guó)外相關(guān)法律文件的解讀和借鑒,都離不開(kāi)核管理機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)或參與。其次,核管理機(jī)構(gòu)能力決定其責(zé)任的理念和意識(shí)。正如約納斯所言,能力與責(zé)任相關(guān),能力的范圍和種類決定責(zé)任的范圍和種類。當(dāng)能力達(dá)到一定程度,責(zé)任也會(huì)發(fā)生范圍和性質(zhì)上的改變,結(jié)果能力自身創(chuàng)造了“應(yīng)當(dāng)”的內(nèi)容。三、核管理機(jī)構(gòu)在核法安全目標(biāo)導(dǎo)向下的責(zé)任如前文所述,當(dāng)核管理機(jī)構(gòu)能夠在其角色和能力范圍內(nèi)恰當(dāng)?shù)芈男胸?zé)任時(shí),安全與發(fā)展價(jià)值便可在實(shí)踐中得到合理地衡平。一方面,從角色的位置看,與其他普通行政部門(mén)相比,核管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍十分廣泛,不僅包括基于核法律中所規(guī)定的行政職責(zé)而產(chǎn)生的責(zé)任,同時(shí)也包括一種在規(guī)則制定及項(xiàng)目決策即行政職責(zé)之前的責(zé)任。在這個(gè)意義上,核管理機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上決定了核法價(jià)值的塑造和選擇,并最終決定著整個(gè)核能事業(yè)的發(fā)展走向。另一方面,從能力的角度看,核管理機(jī)構(gòu)在其角色范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際的能力水平謹(jǐn)慎地作為,不得利用其對(duì)專業(yè)的掌控程度以及信息不對(duì)稱等“優(yōu)勢(shì)”,擅自夸大能力來(lái)制定規(guī)則或作出過(guò)于自信的項(xiàng)目決策。本文認(rèn)為,核管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任體系應(yīng)從規(guī)則制定和項(xiàng)目決策兩方面進(jìn)行構(gòu)建。(一)安全審查時(shí)限對(duì)核管理機(jī)構(gòu)責(zé)任的一般規(guī)定由于核能風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在于與之相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié),必須從核能技術(shù)內(nèi)外以及核產(chǎn)業(yè)鏈上下等角度全面看待,因而可以認(rèn)為,核規(guī)則制定者需要一種全面預(yù)防的理念和前瞻性責(zé)任意識(shí),以整體觀審視核能風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性。顯然,設(shè)計(jì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、制定核應(yīng)急預(yù)案、架構(gòu)核損害賠償體系等必須體現(xiàn)預(yù)防的理念。與此同時(shí),作為規(guī)則制定者的核管理機(jī)構(gòu),還應(yīng)當(dāng)基于自身能力來(lái)設(shè)計(jì)自身的職權(quán)體系。然而,現(xiàn)實(shí)立法中這個(gè)問(wèn)題并未引起立法者的足夠關(guān)注。例如,對(duì)核安全技術(shù)審查時(shí)限的規(guī)定,在2016年8月《核安全法(草案)》一審稿提交全國(guó)人大常委會(huì)一審之前,就在短短幾個(gè)月內(nèi)將審查時(shí)限從60日調(diào)整為90日。當(dāng)然,未來(lái)草案通過(guò)后到底這一時(shí)限又是多少日我們現(xiàn)在尚不得而知。但從草案的這一看似簡(jiǎn)單的時(shí)限調(diào)整我們可以看出,在遏制核能利益相關(guān)方大力發(fā)展核能的沖動(dòng)面前,核管理機(jī)構(gòu)并未盡到應(yīng)有的衡平責(zé)任。第一,被主觀確立的審查時(shí)限先后相差30日的做法,體現(xiàn)了安全審查是建立在充分科學(xué)論證的基礎(chǔ)上的嗎?第二,60日或者90日的審查時(shí)限,對(duì)于現(xiàn)實(shí)中核管理機(jī)構(gòu)的審查能力來(lái)說(shuō),哪個(gè)更相符合呢?這一問(wèn)題在立法說(shuō)明中也未予解釋。核管理機(jī)構(gòu)要以自身角色為基礎(chǔ),以核法終極價(jià)值來(lái)評(píng)估自身能力并最終發(fā)揮其在核規(guī)則制定方面的重要作用。作為典型的建構(gòu)型法律秩序,核法的價(jià)值被人為地確立,核法的安全和發(fā)展價(jià)值所蘊(yùn)含的理念往往取決于一定歷史時(shí)期的人的主觀判斷,這些判斷或是基于當(dāng)時(shí)的科技水平,或是出于當(dāng)時(shí)的某種政治考量,或是服從于當(dāng)時(shí)的某些客觀需求等等,因而核管理機(jī)構(gòu)的能力也僅具有相對(duì)確定性。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,核管理機(jī)構(gòu)的能力是不確定的,這與核能風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期潛伏性不相稱。因此,核管理機(jī)構(gòu)必須持謹(jǐn)慎的態(tài)度對(duì)待規(guī)則制定工作。本文認(rèn)為,作為規(guī)則制定者的核管理機(jī)構(gòu),其責(zé)任應(yīng)包括如下幾個(gè)方面:第一,對(duì)科學(xué)知識(shí)進(jìn)行謹(jǐn)慎判斷。由于核法具有典型的技術(shù)性特征,因此核管理機(jī)構(gòu)在制定規(guī)則時(shí)必然要以此為基礎(chǔ)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。除了前文提及的核安全審查時(shí)限,核規(guī)則中出現(xiàn)的很多帶有具體數(shù)字的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行謹(jǐn)慎地分析和論證。顯然,這些數(shù)字是建立在核科學(xué)基礎(chǔ)之上的,然而,在實(shí)際規(guī)定中,無(wú)論是60日或90日的安全審查時(shí)限,還是反應(yīng)堆的壽期、核損害賠償?shù)木唧w數(shù)額等內(nèi)容,是尊重了客觀的科學(xué)分析和判斷?還是基于某種特殊的政治考慮?如果是前者,那么核管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證并依法向全社會(huì)征詢意見(jiàn)和建議;如果是后者,那么以具體數(shù)字達(dá)到政治目的的做法是否有違法治的基本精神?這是核管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)慎重考慮的。第二,對(duì)法律借鑒進(jìn)行深入研究。受核能自身屬性以及國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的號(hào)召,核法的立法內(nèi)容在全球范圍內(nèi)表現(xiàn)出趨同化的特征第三,認(rèn)真秉承法治精神。雖然核管理機(jī)構(gòu)掌握著大量且權(quán)威的核相關(guān)技術(shù)知識(shí),但是在核規(guī)則制定過(guò)程中法律、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?qū)＜艺撟C的環(huán)節(jié)必不可少。這是因?yàn)槌撕斯芾頇C(jī)構(gòu),相關(guān)高校和科研院所、核電行業(yè)協(xié)會(huì)、核電投資主體以及核設(shè)施運(yùn)營(yíng)主體等直接或間接參與核電相關(guān)理論或?qū)嵺`研究的專家、管理者或工作人員都在不同方向站在核領(lǐng)域的前沿有各自的獨(dú)到認(rèn)知。在實(shí)際的法律起草過(guò)程中,由于要聽(tīng)取各方意見(jiàn),專家論證會(huì)通常會(huì)出現(xiàn)“隔行如隔山”的窘境,尤其是技術(shù)專家、管理專家與法律專家之間很難就具有爭(zhēng)議性的議題產(chǎn)生共鳴。因此,核管理機(jī)構(gòu)必須充分認(rèn)知自身的規(guī)則制定者這一角色的責(zé)任,秉承法治的基本精神,雖然核法具有強(qiáng)烈的技術(shù)屬性,離不開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則等技術(shù)文件,但是若要建構(gòu)核法律秩序,必須將法治精神與技術(shù)相結(jié)合。因此,核規(guī)則制定過(guò)程中的論證環(huán)節(jié),必須考慮咨詢專家的專業(yè)構(gòu)成比例,并且自身具有基本的法治意識(shí)。(二)核管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立的整體責(zé)任觀核管理機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目決策權(quán)與核能風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系十分密切。例如,日本福島核電站當(dāng)初為什么會(huì)建在地震帶上?在公民尚未對(duì)核科學(xué)知識(shí)具備必要認(rèn)知的情況下,是否意識(shí)到核相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與環(huán)節(jié)沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義?當(dāng)政府部門(mén)在努力為核損害賠償設(shè)計(jì)完善的方案時(shí),是否站在整個(gè)核產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)的角度去思考核法的終極價(jià)值以及核相關(guān)決策的科學(xué)性及可行性問(wèn)題?等等。以一種全面的視角看待核能風(fēng)險(xiǎn),必然要求核管理機(jī)構(gòu)要具備一種更加全面的責(zé)任意識(shí)即前瞻性責(zé)任意識(shí)。所謂前瞻性責(zé)任意識(shí),與其將之理解為“未雨綢繆”,不如說(shuō)是要堅(jiān)持適度原則,量力而行。因此本文認(rèn)為,核管理機(jī)構(gòu)在核項(xiàng)目決策過(guò)程中的責(zé)任表現(xiàn)為如下兩個(gè)方面:第一,應(yīng)注重項(xiàng)目決策的關(guān)聯(lián)性。從放射性礦產(chǎn)資源的開(kāi)采和冶煉,到核材料的加工、運(yùn)輸,到核設(shè)施的運(yùn)營(yíng)以及退役,再到放射性廢物的處置等,整個(gè)核燃料循環(huán)體系的各個(gè)環(huán)節(jié)之間都存在著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。因此,扮演“項(xiàng)目決策者”角色的核管理機(jī)構(gòu)在決策時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這種關(guān)聯(lián)性并以此作為決策的基礎(chǔ)。現(xiàn)實(shí)中,各環(huán)節(jié)之間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象比較普遍,例如,在大力發(fā)展核電的同時(shí),放射性廢物的處置場(chǎng)所或循環(huán)利用技術(shù)尚未取得實(shí)質(zhì)性突破,進(jìn)而導(dǎo)致越來(lái)越多的放射性廢物無(wú)法得到妥善地處理,從而為未來(lái)埋下巨大隱患。核能行業(yè)不同于其他普通行業(yè),核能風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防不能完全寄托于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié),畢竟,人類不能出于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的目的看待核事故。用于預(yù)防核能風(fēng)險(xiǎn)的善后措施雖然在各個(gè)國(guó)家的法律中被規(guī)定得看似比較全面,但這僅僅是基于當(dāng)時(shí)科學(xué)技術(shù)和社會(huì)發(fā)展水平等預(yù)想的最佳狀態(tài)?？墒?實(shí)踐中的核能風(fēng)險(xiǎn)往往超出人類現(xiàn)有能力的預(yù)測(cè)。因此,核管理機(jī)構(gòu)不能因?yàn)橹贫ǖ暮藨?yīng)急預(yù)案足夠合理而放松對(duì)前端決策如核能項(xiàng)目發(fā)展決策的謹(jǐn)慎態(tài)度;不能因?yàn)楹藫p害賠償體系足夠完善,從而讓行業(yè)參與者放下責(zé)任負(fù)擔(dān)躍進(jìn)式地參與民用核能項(xiàng)目;不能因?yàn)楹朔磻?yīng)堆技術(shù)的先進(jìn)而理所當(dāng)然地認(rèn)為核安全得到了絕對(duì)的保障,從而制定鼓勵(lì)核電快速發(fā)展的政策,等等。第二,應(yīng)注重項(xiàng)目決策的整體性。作為決策者,核管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立核行業(yè)整體責(zé)任觀。相比單個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,整體責(zé)任觀體現(xiàn)了一種風(fēng)險(xiǎn)管