論我國民事審判權(quán)的修改我國行政復議制度的實效性提升研究基于對復議維持共同被告制度的若干思考

論我國民事審判權(quán)的修改我國行政復議制度的實效性提升研究基于對復議維持共同被告制度的若干思考

適用的《商標法》第26條第2款“經(jīng)審查期限的，行政機關(guān)決定維持原行政行為，行政機關(guān)和審查機關(guān)應(yīng)共同被告承擔原行政行為?！边@一新修訂一經(jīng)公布即引起了學術(shù)界和實務(wù)界的廣泛討論。總體而言,一部分學者在積極倡導和推進新制度可能帶來的變革作用,而更多的學者對這一修改表示堪憂。支持者認為,這將“倒逼行政機關(guān)進行自我革命”一、依法行使職權(quán)行政復議制度在保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)方面發(fā)揮了重要作用。然而,從我國行政復議解決行政糾紛的現(xiàn)狀來看,仍面臨著受案數(shù)量少、維持率高、老百姓不信任等困境,行政復議實效性低下,難以起到解決行政爭議主渠道的作用。(一)行政復議的性質(zhì)行政復議、行政訴訟和信訪制度是我國解決行政爭議的三大重要途徑,相對于行政訴訟而言,行政復議具有程序簡便、效率高、成本低等諸多優(yōu)點,相對于信訪制度又具有程序保障、專業(yè)性等特征,“從某種意義上講,建立行政復議制度的目的之一,就是要建立起‘大復議、中訴訟、小信訪’的行政糾紛解決機制”(二)行政復議維持率高,獨立第三方的形象好作為行政爭議第三方的行政復議機關(guān),與作出原行政行為的行政機關(guān)相比,具有相對的獨立性,理應(yīng)以追求公平正義,保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)、解決行政糾紛,保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為根本目的。然而,我國行政復議決定維持率居高不下,行政復議機關(guān)一維了之,行政復議被形象地稱為“維持會”。如表2所示,與作為獨立第三方的法院相比,6年的行政復議維持率平均值達到了59.36%,而訴訟維持率僅有14.62%,受案量少、維持率高就難免使行政相對人對行政復議的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑,從而陷入惡性循環(huán)。據(jù)統(tǒng)計,70%以上的行政訴訟案件沒有經(jīng)過復議就直接進入訴訟程序。作為行政機關(guān)通過內(nèi)部監(jiān)督糾正自身錯誤的行政復議制度,在受案范圍、處理方式、解決糾紛的徹底性上具有其他外部監(jiān)督救濟制度無法企及的優(yōu)越性,理應(yīng)成為解決行政爭議的主渠道,但我國的現(xiàn)狀卻相差甚遠,因此,提高行政復議的實效性乃當務(wù)之急。(三)高效便捷糾紛解決機制的現(xiàn)狀行政復議功能定位不明確,復議機構(gòu)缺乏獨立性,復議程序公開公正性缺失,使得本應(yīng)高效便捷的糾紛解決機制變得累贅繁瑣。受“行政化”指導思想的影響,很多地方用辦文的方式辦理行政復議案件,許多案件往往要經(jīng)過多道程序的審批,等到最后的批示才下發(fā)給承辦人,至少花去半個多月的時間。(四)“引導錯誤”面對行政復議實效性缺失的現(xiàn)狀,我國學者從不同角度提出了應(yīng)對策略。在行政復議體制改革阻力大、困難多的情況下,新《行政訴訟法》增加了復議維持復議機關(guān)作共同被告的具體制度,把行政復議實效性缺失的問題歸因于原《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定的“引導錯誤”。原法規(guī)定復議機關(guān)維持原行政行為不作被告,改變原行政行為作為被告,如果復議機關(guān)改變原行政行為,滿足了復議申請人的要求,一般不會再向法院起訴,但許多行政爭議,往往涉及行政相對人以外的第三人利益,復議決定改變了原行政行為,可能會影響到第三人的利益而成為行政訴訟的被告。如果行政復議維持了原行政行為,申請人不服,按照原法規(guī)定,只能以原行政機關(guān)為被告,復議機關(guān)就不會成為被告,所以復議機關(guān)為了不當被告選擇“一維了之”。為了改變過去復議機關(guān)消極維持的狀況,新法規(guī)定復議機關(guān)維持原行政行為的,原行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告,通過這樣的制度設(shè)計督促復議機關(guān)認真履行法律職責,從而發(fā)揮其保護公民合法權(quán)益、監(jiān)督制約行政權(quán)的作用。二、行政復議機構(gòu)依法履職的療效分析就立法目的而言,新《行政訴訟法》的這一規(guī)定帶有明顯的問題導向,呈現(xiàn)出了對行政復議制度實效性的強烈追求,具有“中國問題中藥醫(yī)”的實用主義色彩。通過這種倒逼的方法督促行政復議機關(guān)依法履行職責,不失為一次有益的嘗試,也確實有可能在短時間內(nèi)達到一定的預(yù)期效果。然而,這一缺少法理支持,實踐中又困難重重的制度很難持續(xù)有效地從根本上解決行政復議實效性缺失的難題。(一)我們呼吁維持共同被告制度的理論困境1.“統(tǒng)一性”原則下的原行政行為德國《行政法院法》第79條第1款規(guī)定:“確認無效之訴的標的是:(1)原本行政行為,以其經(jīng)過復議決定肯定的形式為準;(2)復議決定,如果第三人因該決定首次受到侵害。”第2款規(guī)定:“復議決定包含不同于原本行政行為的補充性獨立負擔的,也可單獨成為確認無效之訴的標的。作出復議決定中,對程序規(guī)定嚴重違反,也視為補充性負擔,準用第78條第2款規(guī)定?！弊鳛樵V訟標的的原行政行為,是經(jīng)過復議決定修正過的原行政行為,這在學理上被稱為“統(tǒng)一性原則”。如果訴訟涉及復議決定,原則上,正確的被告就不是復議機關(guān)的法定主體,而是作出具體行政行為的原行政機關(guān)。我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第24條規(guī)定:“經(jīng)訴愿程序之行政訴訟,其被告為左列機關(guān):一、駁回訴愿時之原處分機關(guān)。二、撤銷或者變更處分或決定時,為最后撤銷或變更之機關(guān)?！边@一規(guī)定在學理上被稱為“原處分主義”,即經(jīng)訴愿程序的訴訟,以原處分機關(guān)當被告為原則,除非,訴愿撤銷或者變更了原處分之結(jié)果。因此,訴愿維持原處分機關(guān)之決定,在訴訟中不應(yīng)成為適格被告。我國行政訴訟立法主要參考和借鑒了大陸法系國家和地區(qū)的通行做法,但是復議維持共同被告制度卻難以得到大陸法系國家相關(guān)法學理論的支撐,更多地表現(xiàn)出一種“中國問題中藥醫(yī)”2.行政復議維持和執(zhí)行測定所具有的性質(zhì)行政復議后被告的認定,表面上是行政訴訟被告的確定問題,核心卻是行政復議功能問題。就復議結(jié)構(gòu)而言,首先,復議機關(guān)作為行政爭議之外的第三方審查雙方當事人之間的法律糾紛并作出判斷,具有與法院行政審判制度結(jié)構(gòu)上的相似性,這種三方結(jié)構(gòu)作出復議決定的方式乃是運用裁判機理解決行政爭議,具有準司法性。由此產(chǎn)生的行政復議維持決定不具有二次拘束效力,發(fā)生法律效力的行為仍是原行政行為。因此,復議維持復議機關(guān)作共同被告不符合相關(guān)法理。其次,作為依申請而啟動的復議制度,與行政監(jiān)督具有明顯差異,相對人之所以有動力啟動復議程序,其本身的考量是保護自己的合法權(quán)益,復議機關(guān)通過復議程序監(jiān)督行政權(quán)應(yīng)當是滿足相對人希望達到權(quán)利救濟目的的手段而已。如果顛倒二者的主次地位,必然使行政相對人喪失申請復議的動力。再次,復議機關(guān)維持原行政決定,僅是對原行政決定效力的“認可”,而并沒有產(chǎn)生一個新的拘束相對人的行政行為。因此,復議機關(guān)不宜作為行政訴訟的被告,否則就會導致“拉架的挨打”的尷尬局面。3.共同被告的類型《行政訴訟法》第27條規(guī)定:“當事人一方或者雙方為兩人以上,因同一行政行為發(fā)生的行政案件,或者因同類行政行為發(fā)生的行政案件,人民法院認為可以合并審理并經(jīng)當事人同意的,為共同訴訟?！奔热粡妥h維持作共同被告,那么復議機關(guān)就應(yīng)當是適格的被告主體。復議機關(guān)和原行政機關(guān)與相對人分別形成了行政復議法律關(guān)系和行政處分法律關(guān)系,分別作出了復議行為和具體行政行為。就類別而言,二者具有不同的行為屬性,不屬于同類行政行為引發(fā)的行政案件。復議機關(guān)作出的維持決定與原行政機關(guān)作出的行政行為,并非為同一行政行為,也不符合共同被告的基礎(chǔ)法理。再退一步,即便通過法律解釋等方法,使共同被告制度得到某種意義上的法理支持,共同訴訟也應(yīng)當以訴求發(fā)生、被告適格以及原告就復議維持決定提起訴訟為前提條件,而不應(yīng)當通過法律強制規(guī)定的方式規(guī)定,只要復議維持復議機關(guān)就應(yīng)作為共同被告,這樣的規(guī)定難免有矯枉過正的嫌疑。(二)聯(lián)合被告保護制度的實踐問題1.日內(nèi)生人民法院的訴訟《行政訴訟法》第46條規(guī)定行政相對人應(yīng)當自知道或者應(yīng)當知道作出行政行為之日起6個月內(nèi)提起訴訟,第45條規(guī)定可以在收到復議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。這兩條均是針對行政相對人對原行政行為提起訴訟的起訴期限所作的規(guī)定,那么復議維持復議機關(guān)作共同被告的情形適用哪一條的規(guī)定,需要進一步明確。復議維持復議機關(guān)作共同被告,在出現(xiàn)《行政復議法》第14條規(guī)定的原級復議的情況下如何列明共同被告,有待進一步厘清。另外,《適用解釋》第9條規(guī)定了復議機關(guān)對復議程序承擔舉證責任,如果行政相對人只起訴復議程序違法,能否單就此提起行政訴訟,也不明朗。2.行政復議人員配置不合理新法修改后的確產(chǎn)生了一定的效果,行政復議案件的數(shù)量大量增加。但是,除了要看到“量”的增長之外也要觀察“質(zhì)”的提高。面對大量涌入的復議案件,行政復議機關(guān)在人員配置上嚴重不足,出現(xiàn)了臨時調(diào)用高校學生參加復議的情況。另外,根據(jù)我國現(xiàn)行“條條管轄”和“條塊管轄”的復議機關(guān)確定方式,新法的修改使得復議機關(guān)人員不得不到處奔走應(yīng)訴,尤其是北京地區(qū)的國家機關(guān)復議人員,更是全國到處飛,使人員嚴重不足的配置狀況雪上加霜,復議成本、司法成本也隨之大幅增加。3.訴訟標的同一《適用解釋》第7條規(guī)定,原告只起訴作出原行政行為的行政機關(guān)或者復議機關(guān)的,人民法院應(yīng)當告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院應(yīng)當將另一機關(guān)列為共同被告。該條的規(guī)定似乎更接近于必要共同訴訟的原理,依此原理,訴訟的標的應(yīng)為同一訴訟標的?！哆m用解釋》第9條規(guī)定,人民法院應(yīng)當在審查原行政行為合法性的同時,一并審查復議程序的合法性。原行政機關(guān)和復議機關(guān)對原行政行為合法性共同承擔舉證責任,可以由其中一個機關(guān)實施舉證行為。復議機關(guān)對復議程序的合法性承擔舉證責任。從第9條的規(guī)定來看,需承擔舉證責任的是兩個訴訟標的,一個是原行政行為,一個是復議程序。前者由二者共同承擔舉證責任,后者由復議機關(guān)承擔舉證責任。而原行政行為并非復議機關(guān)所為,復議機關(guān)的舉證責任何在。就舉證能力而言,復議機關(guān)審查的也僅僅是原行政機關(guān)提交的證據(jù),舉證的意義何在?依照必要共同訴訟的原理設(shè)計該制度,但卻存在兩個訴訟標的,存在明顯矛盾。4.履行法定職責,判決撤銷行政復議決定《行政訴訟法》第79條規(guī)定,人民法院應(yīng)當對復議決定和原行政行為一并作出裁判?！哆m用解釋》第10條作了更具體的規(guī)定,主要列舉了3種裁判方式:第一,撤銷原行政行為和復議決定,可以判決原行政機關(guān)重作;第二,判決原行政機關(guān)履行法定職責或者給付義務(wù)的,同時判決撤銷復議決定;第三,原行政行為合法,復議決定違反法定程序的,應(yīng)當判決確認復議決定違法,同時駁回原告訴訟請求。一方面,復議決定的效力依附于原行政行為的效力,原行政行為被撤銷、確認違法或無效,復議決定自然失去了根基,再讓復議機關(guān)作被告并對復議決定作出裁決意義何在?另一方面,復議機關(guān)作被告的審查對象是復議程序是否合法,而裁判的卻是復議維持決定是否有效,是否存在審判不一致的問題?復議決定的合法性是否等同于復議程序的合法性?如果不等同,那么復議程序合法,復議決定就要隨著原行政行為的撤銷而被撤銷,也會出現(xiàn)審判不一致的情況,除非苛求復議機關(guān)比法院更公正,錯誤更少,但這顯然是不切合實際的。5.行政復議改革與司法改革方向的協(xié)調(diào)問題由于其他相關(guān)法律并未同步修改,復議維持共同被告制度本身也存在諸多理論與實踐的困境,因此新制度產(chǎn)生了不少法律沖突與空白。如原級復議的被告確定、答辯、舉證,復議程序違法能否單獨作為訴訟標的,起訴期限的計算等問題,都需要相關(guān)法律的修改和具體細則的制定予以解決。尤其難以解決的是,該制度與復議改革和司法改革方向的協(xié)調(diào)問題。目前,司法改革要解決的重要問題之一就是去行政化,防止行政干預(yù)司法。然而,按照《適用解釋》第8條的規(guī)定,以作出原行政行為的行政機關(guān)確定案件的級別管轄,在原本行政干預(yù)壓力大的情況下,這樣的規(guī)定難免會使法院面臨更大的壓力。行政復議改革以增加復議機構(gòu)的獨立性、相對集中復議權(quán),復議程序更加公開公正為目標,從而使復議成為解決行政糾紛的主渠道。但是《行政訴訟法》的這一規(guī)定,似乎更加強調(diào)復議機關(guān)的行政性,將其作為與作出原行政行為的機關(guān)具有同等性質(zhì)的共同被告一并審查,難免使得本身就不獨立的復議機構(gòu)受到多重壓力的逼迫而束手束腳。三、提高回應(yīng)能力的組織法與程序法的轉(zhuǎn)變(一)行政復議實效性缺失之原因在于其自身缺陷內(nèi)因是根本,外因是條件,外因需要通過內(nèi)因起作用。行政復議實效性缺失的內(nèi)因在于復議制度本身存在諸多問題,而非行政訴訟法規(guī)定的“引導錯誤”?！暗贡啤?是一種被動行為,是“迫使”“反推”等詞的升級版,該詞強化了反常規(guī)、逆向促動之義。作為非常規(guī)的手段,“倒逼”本身就是不得已而為之的方法。也就是說復議維持共同被告制度本身就是一種非常規(guī)但又不得已而為之的手段。那么就意味著存在常規(guī)且符合規(guī)律的途徑,只是條件不夠成熟。原《行政訴訟法》的規(guī)定本身是符合相關(guān)法理和世界發(fā)展潮流的制度,被誤認為“引導錯誤”乃是其他因素影響了制度功能的發(fā)揮。行政復議實效性缺失的癥結(jié)在于其自身的缺陷,而非原訴訟法規(guī)定的既符合法理又符合世界通行做法的“引導錯誤”。行政復議改革是解決行政復議實效性缺失難題的根本之道,復議改革的重點應(yīng)當是行政復議制度在組織法和程序法上的完善。(二)行政復議的救濟功能:組織法和程序法的發(fā)展行政復議改革首先要解決是復議功能的定位問題,就世界主要發(fā)達國家和地區(qū)的通行做法來看,行政復議制度改革更側(cè)重于行政復議機構(gòu)獨立性和公正性的增強,就我國行政復議功能演變的歷程來看,也經(jīng)歷了由內(nèi)部監(jiān)督為主,逐漸向救濟功能轉(zhuǎn)移,再到以救濟功能為主的三個階段。復議救濟功能的凸顯,更為迫切地要求行政復議制度在組織法和程序法上得到進一步的完善。由組織法規(guī)制的權(quán)力主體是行政任務(wù)的實施者,由程序法規(guī)定的時間、順序、步驟、方法是行政任務(wù)順利實現(xiàn)的保障?！敖M織法在行政法體系中占有中心地位。法治國家責任清楚及效率之要求,與民主正當性之要求匯集于組織法?！毙姓M織法之目的就在于不斷地建構(gòu)“公共利益秩序”。(三)糾紛解決的路徑我國正處于改革開放的深水區(qū)和攻堅期,社會矛盾復雜繁多。隨著行政權(quán)的不斷擴張,行政糾紛的數(shù)量大幅增加,專業(yè)性、復雜性明顯增強,傳統(tǒng)的糾紛解決渠道面臨巨大壓力。公民的合法權(quán)益得不到及時有效的救濟,給社會造成了諸多不穩(wěn)定因素。社會的飛速發(fā)展使得實體法規(guī)制的弊端日益凸顯,抽象、滯后、僵硬的法律制度難以應(yīng)對瞬息萬變的社會需求。只有在民主國和法治國的原則下,確定一個合適的主體并在組織法與程序法的規(guī)制下形成良好的法律秩序才能保證行政任務(wù)更好地實現(xiàn)。行政復議制度也面臨著大變革的壓力,組織法與程序法的完善,將為復議制度注入適應(yīng)社會變化發(fā)展的基因。四、行政復議實效性提升的路徑新《行政訴訟法》關(guān)于復議維持復議機關(guān)作共同被告的規(guī)定,是針對我國當下特殊的時代背景和基本國情而作出的權(quán)宜之策,希望通過訴訟法的制度設(shè)計倒逼行政復議機關(guān)依法履行職責的初衷值得肯定,但要徹底解決復議實效性缺失的難題,必須正本清源,從行政復議制度本身的缺陷著手,推進行政復議制度在組織法和程序法上的進一步完善。行政復議改革的重心在于正確定位行政復議功能,相對集中復議權(quán),提高復議機構(gòu)的獨立性和復議程序的公開公正性,完善復議責任制度和復議決定的種類。(一)行政復議的功能定位—行政復議的功能定位與組織法和程序法上的完善十八屆四中全會提出要健全社會糾紛化解機制,完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。就行政糾紛解決途徑而言,理想的糾紛解決機制應(yīng)當是“大復議、中訴訟、小信訪”,與我國目前現(xiàn)實狀況的“大信訪、中訴訟、小復議”截然相反。因此,要想把行政復議制度建設(shè)成為我國行政糾紛解決的主渠道,行政復議的功能定位就必須以“救濟功能”為主。如上文所言,無論從復議的啟動、復議審理的結(jié)構(gòu)、復議決定的效力,還是從救濟功能可以包涵內(nèi)部監(jiān)督功能,抑或是從世界發(fā)達國家的通行做法來看,復議功能也的確應(yīng)當轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴熬葷δ堋睘橹鞯恼壣蟻怼Ｔ谡_定位行政復議功能的前提下,相對集中行政復議權(quán),提高行政復議機構(gòu)的專業(yè)性和獨立性,增強復議程序的公開公正性,才能保障行政復議在解決行政糾紛中充分發(fā)揮其作用。我國正在積極探索相對集中行政復議權(quán)的基本模式,以“塊塊管轄為主,條條管轄為輔”(二)違法和違法執(zhí)行缺乏責任規(guī)則行政復議實效性缺失的關(guān)鍵在于,復議功能定位的偏