土地征收中公權(quán)與私權(quán)的博弈土地征收中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律問題

土地征收中公權(quán)與私權(quán)的博弈土地征收中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律問題

近年來，隨著我國社會工業(yè)化和城市化發(fā)展的加快，國家對土地的需求迅速增加。但在征地過程中諸如:圈地運(yùn)動、強(qiáng)征濫用、征而不用等損害農(nóng)民權(quán)益,浪費(fèi)土地資源的行為屢禁不止,保護(hù)耕地的紅線和農(nóng)民權(quán)益的底線遭到了罕見的踐踏和扭曲。一、市規(guī)劃采用“土地征收”的方式筆者于2010年4月至10月用6個月的時間對湖北省X市Y區(qū)Z村120戶失地農(nóng)民家庭進(jìn)行了抽樣調(diào)查,以了解農(nóng)民。Z村位于城市西部,幅員面積25.4平方公里,其中城市規(guī)劃面積13平方公里,建成區(qū)面積7.9平方公里。全村總?cè)丝?467人。在調(diào)查的過程中共發(fā)放調(diào)查問卷200份,收回182份,有效問卷170份。問卷調(diào)查的結(jié)果表明,第一,被征地農(nóng)民對于自己的土地為什么被政府征收比較清楚,但對國家征收法律法規(guī)并不是很清楚;第二,失地農(nóng)民很大一部分在失地之后沒有得到妥善的安置;第三,大部分農(nóng)民認(rèn)為失地之后自己的生活水平下降了;第四,農(nóng)民的心理是一種一方面希望通過土地被征收這個途徑使得自己變?yōu)槌抢锶?一方面又對失地后政府的補(bǔ)償安置政策不滿意的矛盾心理。二、土地征用中農(nóng)民權(quán)益損害法律分析(一)本文從實(shí)體法上分析了土地征收中農(nóng)民權(quán)益損害的原因1、土地征收目的的界定以“公共利益”需要為土地征收的必要條件已經(jīng)成為世界各國的土地征收的前提。在我國雖然《憲法》、《土地管理法》中都做了以下規(guī)定:為了公共利益的需要,政府可以遵照法律對土地實(shí)行征收?！段餀?quán)法》也明確規(guī)定公共利益是土地征收的目的,但何為公共利益?公共利益包括哪些事項(xiàng),其范圍如何界定?對于這類問題現(xiàn)行法律并沒有予以明確規(guī)定,這也是《物權(quán)法》中最具爭議的條款。正因?yàn)楣怖娴母拍罹哂心：?、不確定性,導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)社會中,各方利益都打著公共利益的幌子,公共利益的含義和范圍被無限擴(kuò)張。在具體的土地征收中,一些政府更是打著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的旗號,使大量的商業(yè)盈利性的征地變成因公共利益而征地,泛化了土地征收的目的,一方面既嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益,另一方面浪費(fèi)了大量的土地資源,更為嚴(yán)重的是使得群體暴力性事件時有發(fā)生,造成了社會的不穩(wěn)定,這完全背離了征收制度的本質(zhì)和目的。(二)土地征用和賠償制度不合理土地征收的補(bǔ)償合理性的基本特征在現(xiàn)行的補(bǔ)償政策中還不足以全面、科學(xué)和公平地體現(xiàn)。我國現(xiàn)行土地征收制度在補(bǔ)償上的不足主要表現(xiàn)為:1、土地征收補(bǔ)償我國對于土地征收補(bǔ)償費(fèi)種僅列土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等四項(xiàng),與其他發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的土地征收補(bǔ)償相比,缺少殘余地補(bǔ)償、連接地補(bǔ)償、經(jīng)營損失補(bǔ)償、租金損失外償、遷移費(fèi)用補(bǔ)償?shù)任屙?xiàng)。2、社會保障與就業(yè)培訓(xùn)缺失。在思我國對于土地征收的補(bǔ)償大多以一次性貨幣安置為主,其他補(bǔ)償方式處于摸索狀態(tài)。貨幣安置僅僅是低水平的生活指向性安排,并沒有關(guān)注到失地農(nóng)民的社會保障與就業(yè)培訓(xùn)。由于大多失地農(nóng)民文化程度不高,又缺乏勞動技能,很容易陷入失地又失業(yè)的困境。貨幣安置只注重被征地農(nóng)民眼前的生活安排,缺乏對失地農(nóng)民日后生活的長遠(yuǎn)考慮,因此,由土地征收引起的征地糾紛時常發(fā)生,嚴(yán)重影響了社會安定。(三)農(nóng)地征收法律程序的現(xiàn)狀及問題1998年《土地管理法》在農(nóng)地征收的程序上作出了較大的改進(jìn),但是從近年來農(nóng)地征收的實(shí)際情況來看,我國農(nóng)地征收的法律程序還存在著諸多問題,亟待進(jìn)一步完善。1、農(nóng)地征收的法律程序目前,我國尚無一部專門規(guī)范征收的法律法規(guī),專門規(guī)范征收程序的法律法規(guī)就更不可能存在了。在我國現(xiàn)行的法律體系里,關(guān)于農(nóng)地征收的法律程序主要散見于四個層面的法律制度中。一是法律層面上的規(guī)定,最主要的是《土地管理法》。二是行政法層面上的規(guī)定,最主要的是國務(wù)院頒布實(shí)施的《土地管理法實(shí)施條例》。三是部門規(guī)章層面上的規(guī)定,主要是國土資源部的規(guī)章。四是地方性法規(guī)和規(guī)章。由此,導(dǎo)致了在實(shí)際的農(nóng)地征收過程中出現(xiàn)了大量的違法違規(guī)問題,嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。2、民法的財(cái)產(chǎn)性財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律中的體現(xiàn),可以下好以公共利益為目的是各國規(guī)定征地農(nóng)地征收的法定要件,公共利益為目的既規(guī)范了農(nóng)地征收權(quán)的正當(dāng)行使也有效地保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。雖然《憲法》、《土地管理法》中都做了以下規(guī)定:為了公共利益的需要,政府可以遵照法律對土地實(shí)行征收?！段餀?quán)法》也明確規(guī)定公共利益是土地征收的目的,但何為公共利益范圍界定不清,導(dǎo)致在農(nóng)地征收的實(shí)踐中,由于缺乏征地目的的合法性,審查機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)的程序,各種利益群體的非公益用地也通過農(nóng)地征收獲得,我國農(nóng)地征收嚴(yán)重失控。3、征地程序的事后審查我國《國土資源聽證規(guī)定》明確規(guī)定了征收農(nóng)地必須進(jìn)行聽證。征地與補(bǔ)償安置公告主要是在征地申請批準(zhǔn)和補(bǔ)償安置方案制定之后的公告,屬于事后程序。主要表現(xiàn)是:在審批通過后的征地過程中,農(nóng)民才有對補(bǔ)償、安置方案提出意見和要求舉行聽證的權(quán)利,這種聽證對于農(nóng)民而言無實(shí)質(zhì)意義。因此,我國現(xiàn)行農(nóng)地征收程序基本上是內(nèi)部程序。同時,由于一些政府官員對于聽證重要性的認(rèn)識不足,聽證在實(shí)踐中很少真正實(shí)施。其結(jié)果是相關(guān)權(quán)利人沒有參與和申辯的機(jī)會,社會輿論也無從監(jiān)督。三、加強(qiáng)對土地征用中農(nóng)民權(quán)益的立法建議(一)加強(qiáng)對土地征用中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)1、國家為實(shí)現(xiàn)公共利益的需要,可實(shí)行土地征收權(quán)正確界定公共利益,可以選擇概括與列舉兼采的立法方式,明確規(guī)定可以動用征收權(quán)的“公共利益”。梁慧星教授擬定《物權(quán)法》草案稿時對“公共利益”作出了如下解釋:國家為了公共利益的需要,可以依法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收,并給予公正合理的補(bǔ)償。在為舉辦下列事業(yè)必需時可行使土地征收權(quán):(1)國家機(jī)關(guān)用地;(2)國防軍事用地;(3)國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地;(4)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地;(5)法律規(guī)定的其他用地。法律還必須規(guī)定禁止性的兜底條款,在王利明教授和梁彗星教授主持起草的《物權(quán)法草案》中都有關(guān)于不得以商業(yè)為目的征收征用個人和法人財(cái)產(chǎn)的條款。2、完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),降低征地?fù)p失第一,拓寬土地征收補(bǔ)償范圍。結(jié)合我國的實(shí)際情況,在我國土地征收的范圍除現(xiàn)行法律規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)外,還應(yīng)當(dāng)把土地承包經(jīng)營權(quán)損失補(bǔ)償,間接損失補(bǔ)償,細(xì)化社會保障費(fèi)用囊括其中。國家應(yīng)該對被征收人的直接損失與間接損失都給予補(bǔ)償,把被征地農(nóng)民的損失降到最低。第二,提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)土地類型、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素,劃分區(qū)片并測算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第三,建立多元化的征地補(bǔ)償方式。從我國進(jìn)入城市后就業(yè)困難的現(xiàn)狀出發(fā),針對失地農(nóng)民勞動技能低下的情況,除一次性貨幣補(bǔ)償外,增加以下幾種補(bǔ)償方式:分期或終身性貨幣補(bǔ)償,債券或股權(quán)補(bǔ)償就業(yè)安置補(bǔ)償和社會保險(xiǎn)安置補(bǔ)償?shù)取?二)通過程序法加強(qiáng)對土地征用中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)1、建立農(nóng)地征收條件和程序的長效機(jī)制(1)要盡快頒布實(shí)施《行政程序法》,統(tǒng)一不動產(chǎn)征收程序、財(cái)產(chǎn)征收程序和農(nóng)地征收程序的規(guī)定。(2)要盡快頒布實(shí)施《土地征收法》,詳細(xì)規(guī)定農(nóng)地征收主體的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)和程序性權(quán)利義務(wù)。(3)在《物權(quán)法(草案)》,對規(guī)定征收的條件和程序要進(jìn)一步完善。(4)通過《行政強(qiáng)制法》、《行政救濟(jì)法》、《人大監(jiān)督法》等法律,對農(nóng)地征收的強(qiáng)制執(zhí)行程序、救濟(jì)程序和監(jiān)督程序的實(shí)施提供法律保證。2、征地征收補(bǔ)償?shù)拇_認(rèn)筆者認(rèn)為,行政程序和司法程序是界定農(nóng)地征收公共利益的兩種途徑。(1)聽證程序。盡管行政機(jī)關(guān)有著具體確認(rèn)公共利益的權(quán)力,但這種權(quán)力有著它的局限性,即行政機(jī)關(guān)并不能完全按照自己的意志決定,相反,必須征求公眾和其他權(quán)益相關(guān)認(rèn)得意見,通過對多方意見的采納來最終判斷是否符合公共利益。還有一種方式是即通過行政機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)的廣泛調(diào)查,也可以向具有一定獨(dú)立性和專業(yè)性的機(jī)構(gòu)咨詢來確認(rèn)農(nóng)地征收公共利益的范圍。(2)司法程序。司法程序有效避免了行政機(jī)關(guān)在確定農(nóng)地征收公共利益范圍這個至關(guān)重要的問題上濫用權(quán)力,充分保障了公共利益。如果相對人對行政機(jī)關(guān)的決定不服,相對人可以通過訴訟的方式對農(nóng)地征收公共利益予以最后的確認(rèn)。在個案的審判中多會通過司法程序來確認(rèn)農(nóng)地征收公共利益。由司法決定是否公益的方式,可以通過審判程序來實(shí)現(xiàn),在處理案件時對所援引的公益條款根據(jù)個案做具體解釋也是司法決定的一種方式。3、完善征地補(bǔ)償程序(1)征地機(jī)關(guān)在接到申請后應(yīng)將用地單位的用地目的、范圍、期限、面積等內(nèi)容進(jìn)行公告,并單獨(dú)通知被征收的集體和農(nóng)民,否則視為程序違法必究。(2)被征收的集體和農(nóng)民可以通過遞交書面意見提供證據(jù)、要求舉行聽證會等方式分別對征收目標(biāo)的合法性、征地的范圍、期限、面積等提出自己的意見。(3)要明確集體和農(nóng)民參與的程序,需要舉行舉行聽證的,應(yīng)對參與人的選定方案、參與的方式、時間、途徑、參與人表達(dá)意見的具體方式、步驟等問題提前進(jìn)行公告,保證公眾參與切實(shí)可行。(4)雙方磋商。在初審階段,征地方與被征地方就征地方案、補(bǔ)償費(fèi)用等問題直接進(jìn)行協(xié)商,