論農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)配置的原則與意義

論農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)配置的原則與意義

土地承擔(dān)法是指土地承包法的所有者及其權(quán)益相關(guān)方就改變土地用途和增加發(fā)展強(qiáng)度帶來(lái)的權(quán)益分享權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)制度源于上個(gè)世紀(jì)的英國(guó),后來(lái)在美國(guó)、法國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣等得到了較為廣泛的推廣并逐漸上升成為了法律。近年來(lái)我國(guó)學(xué)界也逐漸加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的研究,其中美國(guó)為保護(hù)農(nóng)地、開敞空間和歷史古跡,采用發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓和購(gòu)買的制度,這對(duì)我國(guó)學(xué)者影響較大。多數(shù)學(xué)者主張國(guó)家應(yīng)當(dāng)將土地作為農(nóng)民生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利即還權(quán)賦能,賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán),它既是有效的農(nóng)地保護(hù)的政策工具,又是農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化增值利益的權(quán)源,因而有人稱土地發(fā)展權(quán)是“用開發(fā)商的錢保護(hù)耕地”。我國(guó)工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化既要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,又要保障糧食安全,同時(shí)又要確保新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民利益的過(guò)程,合理配置農(nóng)地發(fā)展權(quán)是重要的課題。目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以保護(hù)農(nóng)民分享利益、促進(jìn)農(nóng)民市民化為核心,但要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),我國(guó)的農(nóng)地政策還需要進(jìn)一步改革,在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置上還需要統(tǒng)籌兼顧各方利益,堅(jiān)持參與式發(fā)展、平等保護(hù)、私權(quán)化構(gòu)建等基本原則。一、對(duì)參與式發(fā)展理論的探討所謂參與式發(fā)展原則,是指城鎮(zhèn)化的主體——農(nóng)民,有權(quán)全方位參與到農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中。該原則的理論基礎(chǔ)是參與式發(fā)展理論。該理論形成于上世紀(jì)中葉,哈貝馬斯、約翰遜、熊彼特等對(duì)參與作為民主的新形式進(jìn)行了探索,他們強(qiáng)調(diào)民眾是發(fā)展的主體和最終目的,以人為本而不是以國(guó)家GDP的數(shù)字增長(zhǎng)為本。它是有關(guān)主體對(duì)事關(guān)其生存和發(fā)展的項(xiàng)目所進(jìn)行的全面、積極的介入過(guò)程,學(xué)者們強(qiáng)調(diào)了參與的本質(zhì)是賦權(quán),保障目標(biāo)群體在發(fā)展過(guò)程中的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)貫穿參與的全過(guò)程。參與和權(quán)力不可分割,它是在平等、民主、協(xié)商基礎(chǔ)上的權(quán)力分享和利益分享的過(guò)程。參與式發(fā)展還承認(rèn)不同群體、個(gè)體的民眾在思想、需求上的差別性,關(guān)注其在發(fā)展訴求中的差異性,強(qiáng)調(diào)在尊重差異的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)平等協(xié)商達(dá)到求同存異,為此要建立參與主體的伙伴關(guān)系。參與發(fā)展理論還強(qiáng)調(diào)賦權(quán)于民和民眾治理,即國(guó)家向社會(huì)賦權(quán),強(qiáng)勢(shì)群體向弱勢(shì)群體賦權(quán),專家向民眾賦權(quán),減少?gòu)?qiáng)制性,增加協(xié)商性。新型城鎮(zhèn)化方案提出后,由土地的城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變是一大看點(diǎn),而過(guò)去數(shù)年農(nóng)民被“上樓”、被“復(fù)墾”的新農(nóng)村建設(shè)引發(fā)學(xué)者的反思,以農(nóng)民為主體、以保護(hù)農(nóng)民利益為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化已成為共識(shí),而參與式發(fā)展理論的研究將有利于推進(jìn)農(nóng)民為主體的發(fā)展。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是今后的重要任務(wù),而參與式發(fā)展理論的研究將有利于推進(jìn)農(nóng)民為主體的發(fā)展。既保護(hù)農(nóng)民個(gè)體的發(fā)展權(quán),也保護(hù)集體和社區(qū)的發(fā)展權(quán),既要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),更要保障糧食安全的激勵(lì)和約束機(jī)制。既要構(gòu)筑實(shí)體的發(fā)展權(quán),又要從程序上保障主體的發(fā)展權(quán)的落實(shí)。參與原則的意義在于,城鎮(zhèn)化要尊重農(nóng)民的主體地位和首創(chuàng)精神,就要保障農(nóng)民的自主發(fā)展權(quán)。正如學(xué)者指出的那樣,農(nóng)村城鎮(zhèn)化其實(shí)是一個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃的過(guò)程,而非農(nóng)地被征收的過(guò)程。我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然首次將農(nóng)村納入規(guī)劃,但對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利人的權(quán)利尊重不足,城鄉(xiāng)規(guī)劃主要依靠層層審批,只有第46條要求編制機(jī)關(guān)“采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求公眾意見(jiàn)”。而在美國(guó),許多地方的規(guī)劃要求半數(shù)以上民眾討論同意,經(jīng)地方議會(huì)批準(zhǔn),規(guī)劃法案具有嚴(yán)肅的法律效力。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的民主決策走過(guò)場(chǎng)農(nóng)民并未主張知情權(quán)和參與權(quán),但城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施卻是將農(nóng)地物權(quán)人拒之門外,政府自行確定農(nóng)村城市化后就動(dòng)用征收權(quán)。強(qiáng)制征收如果能保證公平補(bǔ)償也基本上能滿足農(nóng)民的要求,但現(xiàn)實(shí)中征收所要求的公共利益和公正補(bǔ)償并無(wú)法律上的保障。即便是按照漲價(jià)歸公的理論,政府也應(yīng)當(dāng)將征收農(nóng)地的收益公平地在城鄉(xiāng)分配,但現(xiàn)實(shí)中政府在唯GDP增長(zhǎng)的大棒指揮下,并未真正做到地利的城鄉(xiāng)共享,基本上是城市獨(dú)享,只將很少一部分“恩賜”給農(nóng)村。隨著政府征地范圍的無(wú)限擴(kuò)張和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地市價(jià)的倒掛,農(nóng)民從上訪維權(quán)到抗?fàn)幘S權(quán)的行動(dòng)此起彼伏,顯示了農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒。如果政府仍然以空洞的公共利益口號(hào)應(yīng)付農(nóng)民的權(quán)利訴求,不尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),勢(shì)必會(huì)引發(fā)更加強(qiáng)烈的沖突對(duì)抗和嚴(yán)重的社會(huì)后果。以征地為手段推進(jìn)城鎮(zhèn)化的難度勢(shì)必越來(lái)越大,以政府強(qiáng)制制造并獲取城鄉(xiāng)土地價(jià)格剪刀差為特征的舊城鎮(zhèn)化模式越來(lái)越不得人心而難以為繼。從參與主體的角度來(lái)看,農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體設(shè)置可采用國(guó)家、集體和個(gè)人利益兼顧的原則,對(duì)公益性用地,應(yīng)由國(guó)家享有發(fā)展權(quán),可采用征收方法取得農(nóng)地所有權(quán)。對(duì)非公益性和混合型用地由農(nóng)民集體取得發(fā)展權(quán),對(duì)宅基地使用權(quán),要保障農(nóng)民個(gè)體的發(fā)展權(quán)。為此必須修改我國(guó)憲法第10條關(guān)于城市土地一律由國(guó)家所有的規(guī)定,并相應(yīng)修改物權(quán)法和土地管理法的內(nèi)容,保障農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的權(quán)利。與政府采用征地推進(jìn)城鎮(zhèn)化相比,自主開發(fā)的成本大大降低,因征地產(chǎn)生的社會(huì)矛盾不復(fù)存在。同時(shí)也能防止農(nóng)民將征地款“坐吃山空”的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然,農(nóng)民進(jìn)行自主開發(fā)必須符合國(guó)家主體功能分區(qū)和規(guī)劃,不能村村點(diǎn)火戶戶冒煙,并且在物權(quán)效率原則的指導(dǎo)下,建立農(nóng)地的集約節(jié)約用地機(jī)制,這也是生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)的必然要求。在“集體”作為發(fā)展權(quán)主體時(shí),該概念因具有高度抽象性而無(wú)法明確具體的對(duì)象而廣為詬病,故必須對(duì)集體的概念、內(nèi)涵等進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的人格化改革,以使集體經(jīng)濟(jì)不致淪為村官經(jīng)濟(jì)。同時(shí),要研究發(fā)展社區(qū)發(fā)展權(quán)時(shí)的物權(quán)配置,妥善處理所有權(quán)和用益物權(quán)的關(guān)系,改革宅基地使用權(quán)和承包權(quán)的取得與退出機(jī)制,在保障農(nóng)民基本生存權(quán)的同時(shí),保護(hù)集體所有權(quán),避免使其空殼化、形骸化,使其真正成為農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的物權(quán)基礎(chǔ)和堅(jiān)強(qiáng)后盾。二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的私權(quán)化構(gòu)建,對(duì)于我國(guó)的啟示農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為土地產(chǎn)權(quán)人或相關(guān)利益主體分享土地增值利益的權(quán)利,在立法例上歷來(lái)有公權(quán)構(gòu)建和私權(quán)構(gòu)建兩種制度安排,前者如英國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法,后者如美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)立法。我國(guó)目前雖然沒(méi)有明確的土地發(fā)展權(quán)制度,但從土地管理法的相關(guān)規(guī)定來(lái)看,我國(guó)采用了英國(guó)的公權(quán)化構(gòu)建模式,即農(nóng)村居民建設(shè)住宅或其他設(shè)施的,須經(jīng)政府有關(guān)部門的審批方可進(jìn)行。城市建設(shè)需要農(nóng)村土地的,須先進(jìn)行國(guó)家的征收之后才能進(jìn)行建設(shè)。國(guó)家還建立了嚴(yán)格的土地用途管制制度和土地規(guī)劃制度、土地轉(zhuǎn)用審批制度等,由此看出我國(guó)是采用公權(quán)化的構(gòu)建模式。這種模式對(duì)保護(hù)耕地和糧食安全有一定的作用,但在實(shí)施中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題,如土地征收補(bǔ)償按照原來(lái)用途進(jìn)行核算,土地增值收益幾乎全部歸政府所有,而失地農(nóng)民淪為種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)門的末流公民,這勢(shì)必影響農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行征地制度的認(rèn)可度。而嚴(yán)格的土地管制使承擔(dān)糧食安全義務(wù)的大田農(nóng)民的利益則無(wú)人問(wèn)津,國(guó)家也沒(méi)有建立使他們能享受土地增值利益的機(jī)制。英國(guó)雖然采用土地發(fā)展權(quán)國(guó)有政策,但是它只在符合公共利益的條件下才啟動(dòng)征收程序,這與我國(guó)根本不同;即便如此,英國(guó)的土地國(guó)有化模式也遭遇失敗并幾經(jīng)修改。因此筆者認(rèn)為我國(guó)不應(yīng)采用英國(guó)的公權(quán)化構(gòu)建模式,而應(yīng)當(dāng)采用私權(quán)化模式進(jìn)行構(gòu)建。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的私權(quán)化構(gòu)建還具有以下重要意義:其一,有助于確立農(nóng)民的發(fā)展權(quán)主體地位,摒棄“被發(fā)展、被自愿、被上樓”的局面。十六大以來(lái),黨中央多次強(qiáng)調(diào)要尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和主體地位,首先必須處理好政府和農(nóng)民在發(fā)展中的角色定位。政府的角色應(yīng)當(dāng)是城鎮(zhèn)化的規(guī)劃者、組織者和推動(dòng)者,它應(yīng)當(dāng)是城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)者,它不能也不應(yīng)取代農(nóng)民成為發(fā)展主體。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立有序的發(fā)展主體格局:即政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)支持。以往的城市化進(jìn)程中,政府和農(nóng)民的角色發(fā)生了錯(cuò)位,政府越位成了主導(dǎo)者和主角,農(nóng)民只是被動(dòng)地在政府設(shè)計(jì)好的城市化道路中被迫城市化,自主化、多元化的訴求得不到政府積極的回應(yīng)。其結(jié)果往往是農(nóng)民利益受到侵害,表現(xiàn)在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和收益分配權(quán)不同程度受到侵害,被自愿、被上樓、被復(fù)墾的現(xiàn)象在很多地方不同程度地存在。這其中深層次的原因在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺,農(nóng)民的發(fā)展權(quán)不僅被模糊化處理,農(nóng)民的發(fā)展權(quán)主體地位也被剝奪。其二,建立發(fā)展權(quán)制度,有助于推動(dòng)耕地的激勵(lì)性保護(hù)制度創(chuàng)新。我國(guó)的城市化率還比較低,未來(lái)的城鎮(zhèn)化將不可避免地占用農(nóng)地特別是耕地。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的矛盾仍然十分突出,保障耕地的數(shù)量和質(zhì)量仍然是基本國(guó)策,目前我國(guó)建立了土地用途管制制度、占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度等制度,但是我們總體上比較重視耕地的約束性保護(hù)和建設(shè)性保護(hù),而對(duì)激勵(lì)性保護(hù)重視不足。從世界范圍來(lái)看,能實(shí)現(xiàn)耕地資源合理配置和土地合理開發(fā)的國(guó)家,除了采用有效的行政和法律手段以外,還非常重視價(jià)格杠桿和稅收調(diào)節(jié)等經(jīng)濟(jì)手段,使保護(hù)耕地者有利可圖,使占用耕地者付出代價(jià)。美國(guó)建立的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和土地發(fā)展權(quán)的征購(gòu)制度,對(duì)于我國(guó)保護(hù)耕地和農(nóng)民的利益具有重要的借鑒意義,它承認(rèn)每一塊土地都有平等的發(fā)展權(quán),那些欲開發(fā)土地的開發(fā)商必須向農(nóng)地所有權(quán)人購(gòu)買土地發(fā)展權(quán),這樣的制度安排取得了用開發(fā)商的錢保護(hù)耕地的效果。它既能補(bǔ)償耕地保護(hù)者的發(fā)展利益,可以使之在不開發(fā)土地的情況下得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,增加了農(nóng)戶保護(hù)的積極性,從原來(lái)的被動(dòng)保護(hù)變成主動(dòng)保護(hù);地方政府也有進(jìn)一步保護(hù)耕地的資金和財(cái)力。另外,健全耕地的激勵(lì)性保護(hù)制度可以促進(jìn)糧食產(chǎn)區(qū)和非糧食產(chǎn)區(qū)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。其三,實(shí)行農(nóng)地發(fā)展權(quán),有助于健全土地集約利用機(jī)制。從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來(lái)看,解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中1億進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民落戶、1億人棚戶區(qū)改造落戶和中西部1億農(nóng)民進(jìn)城落戶等3個(gè)1億人問(wèn)題,城鎮(zhèn)規(guī)模必然拓展,不可避免地會(huì)占用耕地。就像節(jié)約糧食一樣,集約節(jié)約利用每一寸土地是我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策的應(yīng)有之意。美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度是一種將限制或禁止開發(fā)的土地上的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給那些有需要加大發(fā)展權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)業(yè)主,使之能增加建筑密度,提高容積率,從而實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。我國(guó)建立土地發(fā)展權(quán)制度,也應(yīng)當(dāng)以集約節(jié)約用地為宗旨,才能妥善處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。三、建立農(nóng)民利益的平等保護(hù)制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的多元化農(nóng)地發(fā)展權(quán)的根源在于國(guó)家對(duì)土地實(shí)施用途管制制度,1998年我國(guó)土地用途管制制度正式上升為法律,土地的用途管制制度、土地總體利用的規(guī)劃制度、年度土地利用計(jì)劃制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、征地的審批制度等,表面上是為了落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)目標(biāo),而實(shí)際上是賦予了政府從土地規(guī)劃?rùn)?quán)到指標(biāo)的審批權(quán)、征收權(quán)到土地監(jiān)督權(quán)等,最終造成了政府難以割舍的土地財(cái)政依賴癥。用途管制的全面實(shí)施使農(nóng)民在這樣的權(quán)力語(yǔ)境中沒(méi)有任何的話語(yǔ)權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)就是為了平衡農(nóng)地管制制度和農(nóng)地物權(quán)制度的平衡。平等保護(hù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的理由在于每一塊土地天然都有平等的發(fā)展權(quán),城鄉(xiāng)一體化中的平等發(fā)展權(quán)既要求城鄉(xiāng)的平等,也要求鄉(xiāng)村內(nèi)部的平等。世界各國(guó)都存在這樣的問(wèn)題,即在推進(jìn)城市化的過(guò)程中如何保護(hù)耕地、糧食安全和農(nóng)民的利益。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一的步伐加快的同時(shí),農(nóng)村內(nèi)部利益的分化與不容忽視。賀雪峰教授指出,隨著城市化的推進(jìn),農(nóng)民和農(nóng)地用途都會(huì)出現(xiàn)分化的局面,城市近郊的農(nóng)民和遠(yuǎn)郊的農(nóng)民由于地理位置的差異,其擁有的土地的級(jí)差地租也相去甚遠(yuǎn),如果單純賦予近郊農(nóng)民建設(shè)用地使用權(quán),將會(huì)在我國(guó)城市化過(guò)程中出現(xiàn)三元結(jié)構(gòu),除了原來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外,新增了城郊的土地食利階層。法學(xué)界津津樂(lè)道于集體建設(shè)用地和宅基地甚至小產(chǎn)權(quán)房的入市,但這主要對(duì)城市近郊的農(nóng)民有利,而大田農(nóng)民的利益特別是其發(fā)展權(quán)則少人問(wèn)津。由此逐漸形成這樣的利益導(dǎo)向:糧食主產(chǎn)區(qū)往往都是財(cái)政貧困的地區(qū);很多農(nóng)民因種地收益少而對(duì)種地不感興趣,他們最盼望的事情是土地被征收;很多地方政府在規(guī)劃基本農(nóng)田時(shí)走“上山下灘”、“劃遠(yuǎn)不劃近”、“劃劣不劃優(yōu)”;即使引入規(guī)劃的公眾參與,也很少有農(nóng)民愿意將自己的耕地劃到用途管制區(qū)特別是劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。為了解決不同地域農(nóng)地發(fā)展權(quán)的平等保護(hù)問(wèn)題,美國(guó)實(shí)施的土地發(fā)展權(quán)購(gòu)買和轉(zhuǎn)讓制度具有相當(dāng)?shù)拇硇?它較好地處理了農(nóng)地轉(zhuǎn)用和農(nóng)田保護(hù)的關(guān)系,平衡了建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地的利益,被法國(guó)、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)所借鑒。平等保護(hù)農(nóng)民的物權(quán)就要解決農(nóng)地物權(quán)人從土地的規(guī)劃、管制、征收、指標(biāo)審批和實(shí)施等全方位的話語(yǔ)權(quán)和相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)問(wèn)題。尊重發(fā)展主體的差異性并制定各方利益共享的發(fā)展策略,保護(hù)農(nóng)民中的弱勢(shì)群體的發(fā)展權(quán)益,是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化時(shí)必須考慮的問(wèn)題。每一塊農(nóng)地都有保證糧食安全的義務(wù),也都有平等的發(fā)展權(quán)。但由于用途管制和基本農(nóng)田的規(guī)劃,造成農(nóng)民群體間暴利暴損的利益分化。傳統(tǒng)的農(nóng)地用途管制面臨著公平和效率的缺失,在土地市場(chǎng)出現(xiàn)多元化的利益并存與博弈的情況下,減少?gòu)?qiáng)制性管制,引入?yún)f(xié)商性的私法規(guī)范,建立激勵(lì)型管制是大勢(shì)所趨?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)