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農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的中國(guó)向度集體土地所有權(quán)的邏輯與現(xiàn)實(shí)

一、土地二元結(jié)構(gòu)的制度發(fā)展:從應(yīng)然性改革到制度創(chuàng)新中共中央提出“全面深化農(nóng)村改革,加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”,啟動(dòng)中國(guó)新的土地改革進(jìn)程。該聲明提出:“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓、租賃和所有權(quán)界定,以及實(shí)施與國(guó)有土地同等的市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)利和價(jià)格”。目前在實(shí)踐中,包括承包地、宅基地在內(nèi)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)也進(jìn)行著多樣化的探索并引發(fā)了理論上的激烈爭(zhēng)論。不過(guò),在中國(guó)城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期凝聚形成的制度路徑依賴和體制鎖定影響下,諸多實(shí)踐探索從應(yīng)然性改革角度都可以看做是國(guó)家立法和政策所能容忍的“變通行為”,恰如意見(jiàn)所指出的,推進(jìn)改革不搞“一刀切、不追求一步到位,允許采取差異性、過(guò)渡性的制度和政策安排”。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文明確強(qiáng)調(diào),推進(jìn)農(nóng)地改革不能觸碰“三條底線”:集體所有、農(nóng)地農(nóng)用和不損害農(nóng)民的基本權(quán)益。但從破解中國(guó)土地二元格局的改革方向看,目前提出的改革步驟和方法,其制度運(yùn)行的所有制基礎(chǔ)仍然是孱弱的。從根本上看,農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革始終無(wú)法回避一個(gè)前提性問(wèn)題:現(xiàn)行土地所有制結(jié)構(gòu)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的影響?集體土地所有權(quán)的未來(lái)走向該往何處去?二、基礎(chǔ)所有權(quán)還是實(shí)利用權(quán)學(xué)界對(duì)中國(guó)集體土地所有權(quán)的終極走向,概括起來(lái)主要有“做實(shí)”和“做虛”兩種觀點(diǎn)。前者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)回復(fù)集體所有權(quán)的私權(quán)屬性來(lái)做實(shí)集體土地所有權(quán);后者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)做實(shí)利用權(quán)的方式來(lái)做虛集體土地所有權(quán),并漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的國(guó)家獨(dú)占。筆者認(rèn)為,力圖通過(guò)做實(shí)集體所有權(quán)來(lái)還原土地私權(quán)屬性的觀點(diǎn),除了已經(jīng)存在的集體所有權(quán)“被虛化”(一)土地所有權(quán)是一個(gè)生態(tài)性權(quán)利,一個(gè)是放首先,土地的有限性、不可替代性、不可移動(dòng)性的資源屬性,使土地利用存在鮮明的互競(jìng)性和“排擠效應(yīng)”。一旦確定了某種土地利用方式,土地往往難以回復(fù)或改作他用,且不同利用方式下的土地利益千差萬(wàn)別且“此消彼長(zhǎng)”。“某種用途的土地的利用(比如建設(shè)用地)的擴(kuò)張往往意味著另一用途的土地利用(比如農(nóng)用地)的萎縮,并由此引發(fā)諸多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題”土地具有倫理性和生態(tài)性。伴隨著人地矛盾的凸顯,土地的資源屬性逐漸彰顯,“土地資源時(shí)代”已經(jīng)來(lái)臨。在一定意義上,土地首先是一種“資源”,其次才能被看作一種“財(cái)產(chǎn)”。我們所爭(zhēng)論的土地所有權(quán)的最終歸屬,從土地倫理角度,最終落實(shí)到“土地到底是一種資源還是一種財(cái)產(chǎn)”以及“土地在多大程度上是一種資源還是一種財(cái)產(chǎn)”的認(rèn)識(shí)上。土地在利用倫理上擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定土地經(jīng)濟(jì)政治秩序的功能,承載著人地和諧、生態(tài)平衡的基礎(chǔ)作用以及擴(kuò)展整個(gè)社會(huì)共同體邊界的根本意義。對(duì)于土地的法律規(guī)制,應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去只注重土地經(jīng)濟(jì)利益,而忽視土地生態(tài)利益,只注重財(cái)產(chǎn)屬性,而忽視資源屬性和社會(huì)屬性的作法,實(shí)現(xiàn)土地利益關(guān)系調(diào)整中的均衡性,促進(jìn)土地法的“生態(tài)化”發(fā)展。土地利用產(chǎn)生的社會(huì)性問(wèn)題和種種制度糾葛,從產(chǎn)權(quán)角度看,根源來(lái)自于土地產(chǎn)權(quán)的模糊性,這種權(quán)利的模糊性恰恰折射出土地所有權(quán)的稀缺性、社會(huì)性、歷史性、倫理性和生態(tài)性意義及要求。且土地所有權(quán)的實(shí)施資格、實(shí)施成本不是任何單個(gè)主體能夠承受的,“當(dāng)一項(xiàng)物品的屬性難以從產(chǎn)權(quán)上了進(jìn)行一定程度的界定時(shí),其公共產(chǎn)權(quán)特性就要求政府體制出面了?!?二)歷史和邏輯的前提:治理集體權(quán)利的來(lái)源和路徑(三)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛化現(xiàn)狀當(dāng)我們?cè)谕苿?dòng)土地改革遇阻的時(shí)候,才會(huì)發(fā)現(xiàn)土地改革中的許多困惑,其根源就在于我們常常試圖在以效率價(jià)值為目標(biāo)的制度中生硬地嵌入生存保障的制度目標(biāo),用一項(xiàng)主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效率功能的制度,要求它同時(shí)直接負(fù)擔(dān)起生存保障性的制度目標(biāo)。這常常在同一具體制度中根本無(wú)法調(diào)和。必須將土地效率與公平價(jià)值分割體現(xiàn)于不同的運(yùn)行環(huán)節(jié),將土地的直接社會(huì)保障功能通過(guò)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的高效實(shí)現(xiàn)而置換出來(lái),進(jìn)而避免兩種價(jià)值的直接沖突。中國(guó)目前推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)改革走向,就是要在建立一個(gè)“同地同權(quán)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的要求下,改變集體所有制所長(zhǎng)期發(fā)揮的直接作為農(nóng)村社會(huì)保障基本方式的低效率的現(xiàn)狀,通過(guò)土地更高市場(chǎng)效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)來(lái)間接地促進(jìn)農(nóng)地更高水平的公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。但如果堅(jiān)持集體所有制下推動(dòng)土地流轉(zhuǎn),必要會(huì)產(chǎn)生如下弊端:其一,集體所有權(quán)做實(shí)的辦法固化了農(nóng)村集體血緣性和地緣性的既定事實(shí),不僅形成所有權(quán)設(shè)置上的多層次、多地域性,也造成土地利用的細(xì)碎化,增加了規(guī)模流轉(zhuǎn)的交易成本。更為重要的是,如何協(xié)調(diào)集體三級(jí)所有之間的權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題,這將在土地所有權(quán)做實(shí)的影響下凸顯更多矛盾。在農(nóng)村土地利益分配機(jī)制缺失的情形下,將土地利益的處置權(quán)交給集體來(lái)統(tǒng)籌,這樣土地利益分配不僅統(tǒng)籌度低,而且難以滿足農(nóng)民對(duì)土地的公平利益要求。其二,只有具備承受實(shí)現(xiàn)土地資源利益的行為能力和責(zé)任能力,才能擔(dān)負(fù)其作為土地所有權(quán)的適格主體。土地的社會(huì)屬性和資源屬性,使得任何一個(gè)集體難以作為一個(gè)適格的義務(wù)承擔(dān)主體,來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值對(duì)于整體國(guó)民的社會(huì)意義。其三,這種集體土地分割性的共有和分散性的利用還暗含著要強(qiáng)化土地對(duì)于農(nóng)民社會(huì)保障的基礎(chǔ)意義,即土地仍然要按照地域性來(lái)碎片化地直接承擔(dān)起當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的社會(huì)保障功能,這就扭曲了社會(huì)保障與土地利用的關(guān)系,掩蔽了農(nóng)民對(duì)于土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的應(yīng)然性權(quán)利。事實(shí)上,在效率價(jià)值指引下,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),必然使已經(jīng)虛化的集體土地所有權(quán)進(jìn)一步虛化。因?yàn)槌邪恋厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn),需要最大限度地強(qiáng)化承包土地使用權(quán)在法律上的獨(dú)立性,減少所有權(quán)人對(duì)承包土地權(quán)利人市場(chǎng)行為的不恰當(dāng)干預(yù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下的承包土地使用權(quán),是一項(xiàng)最活躍、與利益聯(lián)系最直接緊密的權(quán)利。權(quán)利是利益的代名詞,無(wú)利益則無(wú)權(quán)利。在只有承包土地使用權(quán)能在市場(chǎng)依法自由流轉(zhuǎn),集體土地所有權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的制度背景下,人們會(huì)逐漸淡忘那項(xiàng)產(chǎn)生過(guò)承包土地使用權(quán)的母體權(quán)利,會(huì)逐漸使那項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)系最為密切的承包土地使用權(quán)成為一項(xiàng)根深蒂固的權(quán)利,最終使傳統(tǒng)中的土地所有權(quán)失去土地市場(chǎng)意義。而以效率目標(biāo)為前提的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度,它不可能將流轉(zhuǎn)市場(chǎng)限定在集體土地所有權(quán)的范圍之內(nèi),它是一個(gè)農(nóng)村土地使用權(quán)交易的統(tǒng)一市場(chǎng)。承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一旦沖破集體土地所有權(quán)的疆界,原來(lái)以成員權(quán)為基礎(chǔ)的集體土地所有權(quán)范圍也隨之失去意義,長(zhǎng)此以往,過(guò)去的集體土地所有權(quán)必然名存實(shí)亡,甚至可能成為新制度的障礙。三、權(quán)利結(jié)構(gòu):國(guó)家壟斷下的“虛擬”與“真實(shí)”關(guān)系(一)以土地承包權(quán)的物權(quán)化和財(cái)產(chǎn)化為核心的土地價(jià)值釋放方式現(xiàn)有世界立法對(duì)于所有權(quán)的權(quán)能大小主要有兩種立法認(rèn)識(shí):一種認(rèn)為僅限于名義上的所有權(quán),而不包括實(shí)際使用權(quán),如中國(guó)而揆諸世界各國(guó)對(duì)于稀有性財(cái)產(chǎn)的法律規(guī)制,盡管中西方對(duì)于土地制度的規(guī)范路徑有所不同,即西方為“先利用后限制”,中國(guó)為“先限制后利用”,但最終都以土地利用權(quán)為重心來(lái)構(gòu)建土地市場(chǎng)化利用的機(jī)制。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的地權(quán)變革一直是以釋放土地的財(cái)產(chǎn)屬性和效率價(jià)值為主旨的,這個(gè)釋放過(guò)程折射出以土地承包權(quán)的物權(quán)化和財(cái)產(chǎn)化為核心的地權(quán)改革趨勢(shì):不是通過(guò)重新還原集體所有權(quán)的私權(quán)權(quán)能來(lái)提高其權(quán)利實(shí)現(xiàn)能力,而是通過(guò)強(qiáng)化承包土地使用權(quán)的方式來(lái)釋放土地的私權(quán)屬性和財(cái)產(chǎn)價(jià)值,進(jìn)而消解集體所有權(quán)的制度弊誤,并逐步弱化土地的社會(huì)保障功能?!巴恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生正是農(nóng)民群體與中央重新締結(jié)政治契約,重構(gòu)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的支配秩序的結(jié)果”筆者藉此認(rèn)為:從未來(lái)法律規(guī)制看,隨著“土地資源時(shí)代”的到來(lái),解決土地資源屬性與財(cái)產(chǎn)屬性二者價(jià)值矛盾的根本性辦法,就在于通過(guò)在最大化地實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的過(guò)程中來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的資源價(jià)值,通過(guò)土地的資源屬性和意義來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范土地利用行為,進(jìn)而統(tǒng)籌土地利用與土地保護(hù)之間的矛盾。(二)農(nóng)民的無(wú)償性獲得農(nóng)民對(duì)于土地使用權(quán)的獲得本屬物權(quán)上之原始取得,集體所有制結(jié)構(gòu)影響下的農(nóng)民應(yīng)然性土地權(quán)益的“損失”,并不能以對(duì)土地的無(wú)償性獲得為借口說(shuō)明農(nóng)民付出此種“損失”具有對(duì)價(jià)性。中國(guó)終將會(huì)以“土地國(guó)家所有+做實(shí)使用權(quán)+做虛所有權(quán)”的方式來(lái)代替“土地二元所有+做實(shí)集體所有權(quán)”,回“集體”土地的私權(quán)屬性,并重構(gòu)中國(guó)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系?!巴恋貒?guó)有化并不是要?jiǎng)儕Z農(nóng)民的土地,而是實(shí)現(xiàn)集體和個(gè)人土地權(quán)利的使用權(quán)化,消解集體土地所有權(quán)這一長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)集體進(jìn)行資源攝取的管道?!?三)土地發(fā)展權(quán)的行使土地流轉(zhuǎn)意味著土地發(fā)展利益或者土地的級(jí)差地租在城鄉(xiāng)之間的重新整合,這就需要對(duì)于土地發(fā)展權(quán)這一關(guān)鍵性權(quán)利進(jìn)行設(shè)置。根據(jù)土地改革先驅(qū)亨利·喬治著名的平均地權(quán)理論,“凡屬于自然無(wú)償賜予者,應(yīng)歸于社會(huì)公有公享。凡屬后天利用人力生產(chǎn)之財(cái)富,應(yīng)保障其為私有財(cái)產(chǎn),統(tǒng)歸生產(chǎn)者私有私享?!彼?、明確村域土地承包與利用的主體關(guān)系在土地國(guó)家獨(dú)占基礎(chǔ)上,如何推行和設(shè)計(jì)農(nóng)村土地基層利用的法律關(guān)系?筆者認(rèn)為,作為國(guó)家獨(dú)占下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)—承包關(guān)系,總體上應(yīng)遵循如下基本運(yùn)行邏輯:其一,農(nóng)村土地國(guó)家獨(dú)占下“集體”仍有存在的必要,原因如下:(1)通過(guò)經(jīng)濟(jì)性集體組織來(lái)統(tǒng)合從事農(nóng)業(yè)發(fā)展的成員身份,實(shí)現(xiàn)承包主體的組織化,并輔助國(guó)家推動(dòng)基層土地利用關(guān)系的發(fā)展,降低土地利用的交易成本;(2)通過(guò)集體行政組織來(lái)輔助政府實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的公共服務(wù)權(quán)利,并執(zhí)行國(guó)家在鄉(xiāng)村的政治目的,保持農(nóng)村的穩(wěn)定;(3)鄉(xiāng)村長(zhǎng)期形成的血緣、地緣關(guān)系和基本“三農(nóng)”生活事實(shí)已經(jīng)使群體集合成為既定的基本事實(shí),集體本身體現(xiàn)的就是一種社群關(guān)系。其二,應(yīng)構(gòu)筑以土地承包關(guān)系為基礎(chǔ)的土地利用方式和利用群體(集體)。中國(guó)農(nóng)村土地利用的基本形式長(zhǎng)期以來(lái)是以“均包制”的模式實(shí)現(xiàn),承包權(quán)雖然在形式上以契約的方式運(yùn)行,但實(shí)質(zhì)上卻是集體人口的無(wú)償均分,事實(shí)上已被集體現(xiàn)有成員通過(guò)“生不增、死不減”利益固化且分配完畢。而在國(guó)家自始至終控制著城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的巨大地租差額的經(jīng)濟(jì)目的性以及土地發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家所有權(quán)權(quán)能的事實(shí)前提下,在尊重歷史事實(shí)和客觀實(shí)踐的基礎(chǔ)上,只能構(gòu)筑對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地利用方式,并建立新的集體經(jīng)濟(jì)組織,明確相應(yīng)的成員身份和成員權(quán)權(quán)能。其三,在農(nóng)村土地收歸國(guó)家后,可以由土地權(quán)利行使的基層主體—縣級(jí)人民政府來(lái)行使農(nóng)村土地的發(fā)包權(quán)利,與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員簽訂承包契約,形成以承包關(guān)系為基礎(chǔ)的更具廣闊性和容納性的土地利用社群。在這一層關(guān)系之余,再由集體經(jīng)濟(jì)組織成員將獲得的土地承包權(quán)進(jìn)行處置,形成對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行諸如股份制改革而進(jìn)行實(shí)際經(jīng)營(yíng)利用的“經(jīng)營(yíng)性組織”。為此,需對(duì)“集體”的性質(zhì)進(jìn)行集體行政組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)營(yíng)組織的區(qū)分,并構(gòu)筑對(duì)應(yīng)的成員和成員權(quán)。五、土地所有權(quán)的私權(quán)化回溯中國(guó)地權(quán)結(jié)構(gòu)的演變歷程,從制度變遷角度,體現(xiàn)出強(qiáng)制性和誘致性制度變遷交替互動(dòng)的特征,即“需求誘致性制度變遷需要強(qiáng)制性制度變遷來(lái)完成后期任務(wù),強(qiáng)制性制度變遷也需要需求誘致性制度變遷來(lái)進(jìn)行前期探索,積累經(jīng)驗(yàn)?!?.從權(quán)利源看,試圖用做實(shí)集體所有權(quán)的辦法來(lái)拯救集體所有權(quán)虛化的嘗試,是在假定它是或者應(yīng)當(dāng)是一個(gè)私權(quán)的前提下進(jìn)行的。但集體產(chǎn)權(quán)的演變從來(lái)不是以一個(gè)真正的私權(quán)面目出現(xiàn)的。原因在于:一是土地集體化之前的農(nóng)民土地私有權(quán)利,從來(lái)不是市場(chǎng)自發(fā)孕育成熟而形成的權(quán)利,而是政治運(yùn)動(dòng)、暴力革命產(chǎn)生的既得利益;二是土地的集體化本身是一個(gè)政治與經(jīng)濟(jì)邏輯混合的社會(huì)運(yùn)動(dòng),其以“土地集體化和政社合一”為主要變革內(nèi)容,以“人民公社、戶籍制度、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”為三大制度輔助體系,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于“三農(nóng)”關(guān)系的掌握和工業(yè)化戰(zhàn)略的傾斜配置;三是家庭承包制改革后直至今天,集體所有權(quán)的剩余價(jià)值依然通過(guò)“集體所有權(quán)不得直接入市”而被國(guó)家實(shí)質(zhì)掌握。集體所有權(quán)對(duì)于中國(guó)地權(quán)發(fā)展的作用,既包含著

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