我國城市社區(qū)治理研究的現(xiàn)狀與展望

我國城市社區(qū)治理研究的現(xiàn)狀與展望

城市社區(qū)是城市社會和空間結構的重要組成部分。它是城市社會系統(tǒng)中最重要的社會組織形式之一，也是城市發(fā)展的基本形態(tài)和縮影。作為觀察社會生活的獨特“窗口”,社區(qū)治理是社會治理不可或缺的微縮單元,是透視國家制度變革與整體社會變遷的一個“見微知著”的視角。隨著快速城市化與住房商品化進程的推進,我國城市社區(qū)治理的難度、廣度、復雜程度等進一步加大,面臨著國家推動的制度與體制創(chuàng)新、社會組織機構和利益訴求多元化,社區(qū)人口規(guī)模和流動人口數(shù)量急劇上升,基層社會的分化與重組、城市社區(qū)治理體制機制尚屬新舊共處局面等諸多挑戰(zhàn)。持續(xù)推進城市社區(qū)治理創(chuàng)新,不斷提高基層社會治理工作的效能,不僅是改善民生的基礎環(huán)節(jié),而且是創(chuàng)新社會治理的關鍵步驟。一、城市社區(qū)治理的微觀研究社區(qū)的概念來自西方,國外社會學界關于“社區(qū)”的研究,主要包括理論研究與應用研究兩大塊。在理論研究方面,著重研究價值觀、道德、風俗等對社區(qū)中社會關系和人們行為的影響;在應用研究方面,各國社會學界都以本國為背景,總結社區(qū)和國家、政府的關系,社區(qū)在社會系統(tǒng)中的功能以及相應的社區(qū)管理體制和運行機制,從而提出各自國家的“社區(qū)模式”或“社區(qū)管理模式”。如果把社區(qū)治理看作是治理理論在社區(qū)領域的實際運用,那么國外城市社區(qū)的發(fā)展歷史展示了一個共性的規(guī)律,即城市社區(qū)治理都是從政府行為與社區(qū)行為的角度出發(fā),由于結合的緊密程度不同,社區(qū)治理的方式大相徑庭,主要可以概括成社區(qū)自治模式、政府主導模式和混合模式三類。中國城市社區(qū)治理自1985年國家民政部倡導探索“社區(qū)服務”到1991年國家民政部提出“社區(qū)建設”,直到當前全國各地遍地開花的社區(qū)治理實踐,走過了近30年的發(fā)展歷程。20世紀90年代,以西方社區(qū)自治理念為指導、以擴大社區(qū)自治為導向的社區(qū)建設實踐,主要是在社區(qū)直選和自治結構上進行新的探索,出現(xiàn)了鹽田模式、江漢模式、沈陽模式、海曙模式等以自治體制為特點的社區(qū)治理模式。但是這種自治導向下的城市社區(qū)建設,并非完全拋開政府,而是合理界定政府與社會的邊界,擴大社區(qū)自治組織的權限。如成立社區(qū)事務工作站,承接政府的行政事務,從而分擔居委會的行政職能。進入新世紀,越來越多的研究者將研究視野轉向社區(qū)建設和治理中的具體問題。因為“缺乏對當代經(jīng)驗的研究正是社區(qū)治理論難以進一步深化的一個重要原因”,所以才引發(fā)“對城市社區(qū)治理微觀研究的極度追究”。第一,在研究理論上的多元化、多視角。主要運用了多中心治理理論、集體選擇理論、利益相關者模型、合作主義、國家政權建設理論、國家的視角與地方性知識、自治與行政關系理論以及西方各種民主理論,等等。第二,在研究方法上,悄然呈現(xiàn)出從宏觀理論推演到微觀事實研究的趨向,個案分析漸為學界所青睞,成為主要的研究方法。以國內外模式和經(jīng)驗分析為主的案例分析、比較中外不同區(qū)域社區(qū)建設機制的比較方法、對各地涌現(xiàn)出來的典型經(jīng)驗和出現(xiàn)問題進行深度剖析的調查研究,以及對社區(qū)內部的社會資本進行測量和指標構建的數(shù)據(jù)分析等不斷涌現(xiàn)。如:鄭杭生等關注到“社會復合主體”這種創(chuàng)新型構架的杭州經(jīng)驗;楊敏注意到杭州上城區(qū)通過網(wǎng)絡平臺,建立“雙維社區(qū)”的創(chuàng)新經(jīng)驗;黃衛(wèi)平從黨政與社會互動的角度分析了“深圳南山和諧社區(qū)建設的經(jīng)驗”;毛軍吉以深圳構建新型社區(qū)為例,對城市社區(qū)治理進行新探索等。第三,在國家與社會的關系上,割裂式的分析話語逐漸被互動合作所代替。重構國家與社會的關系是社會治理和社區(qū)治理的核心問題。有學者指出,“將國家與社會對立起來是行不通的,這既不符合中國的現(xiàn)實實踐,又不符合中國的歷史傳統(tǒng)”第四,社區(qū)建設和社區(qū)治理呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。楊敏從基層社區(qū)的重要意義日益凸顯、公共服務與社會管理向基層社區(qū)的不斷“下沉”中,得出當前中國社會治理的一種新趨勢,稱之為“社會治理的社區(qū)化”趨勢。整體而言,“政府與社會良好的協(xié)同治理離不開作為兩者聯(lián)接點的社區(qū)”,二、社區(qū)治理體制的現(xiàn)實需求社區(qū)是社會治理的基本單元,社區(qū)治理與社區(qū)服務的質量直接關系到億萬居民的切身利益。在創(chuàng)新社會治理,深化社會體制改革的背景下,如何創(chuàng)新城市社區(qū)治理體制機制,解決政府部門與社區(qū)關系不順、職責不清、社區(qū)居委會行政化等問題成為現(xiàn)實發(fā)展的迫切需求。面對我國城市社區(qū)治理體制與日新月異的社會面貌之間存在的“墮距”,福州市鼓樓區(qū)著力推行“135”社區(qū)黨建工作模式,創(chuàng)新“135”城市社區(qū)工作機制,重在以治理運作機制的創(chuàng)新來彌補政府與社區(qū)在體制方面的不足,不失為城市社區(qū)治理創(chuàng)新的突破口,探索其做法與啟示,對于提高城市治理水平,推動基層民主建設和鞏固基層政權等具有重要意義。(一)社區(qū)黨建帶社建“135”社區(qū)黨建工作模式發(fā)端探索于福州市鼓樓軍門社區(qū)、總結推行于福州市鼓樓區(qū),目前已在福州市全部社區(qū)推廣,既是福州市社區(qū)黨建的有效工作模式,也是福州市創(chuàng)新社區(qū)治理的有益探索成果。概而言之,所謂“135”社區(qū)黨建工作模式就是:強化社區(qū)黨組織一個核心,建設社區(qū)工作者、黨員、志愿者三支隊伍,健全共同參與組織、民主管理監(jiān)督、基本建設保障、長效服務群眾、黨建責任落實五項機制,不斷提升區(qū)域化黨建工作科學化水平,有效帶動城市社區(qū)治理創(chuàng)新。黨的十七屆四中全會《決定》指出,要把服務群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、維護穩(wěn)定貫穿街道社區(qū)黨組織活動始終,發(fā)揮黨組織在建設文明和諧社區(qū)中的領導核心作用。黨的十八大報告強調,要落實黨建工作責任制,強化農(nóng)村、城市社區(qū)黨組織建設。研究社區(qū)的學者們也意識到,在中國特定的背景和“場域”中,基層黨組織是基層民眾最重要的聯(lián)結和整合力量。鄭杭生指出,“在中國研究社區(qū)建設如果看不到以黨建帶社建,以基層黨組織為整合陌生人世界的主導力量,創(chuàng)造新的連接這個基本經(jīng)驗,就不可能理解中國社區(qū)建設的過去、現(xiàn)在和未來,也不可能真正理解中國社區(qū)建設最大的特色”?！?35”社區(qū)黨建工作模式深諳社區(qū)黨建與社區(qū)治理有機統(tǒng)一的精神理念,其最初形態(tài)主要是根據(jù)社會轉型期城市社區(qū)建設目標而提出,在更好地創(chuàng)建文明社區(qū)、助推全國文明城市創(chuàng)建工作中摸索出自己的一套新做法。一是以社區(qū)黨組織為主導,構建縱向到底、橫向到邊的黨組織網(wǎng)絡。推行與社區(qū)網(wǎng)格化管理相融合的“社區(qū)建黨委(黨總支)、小區(qū)建黨支部、樓院建黨小組”的“三級核心網(wǎng)絡”做法。截至2012年7月底,共建立社區(qū)黨委(黨總支)255個,小區(qū)黨支部637個,樓棟黨小組1291個。推進黨組織和商務樓宇、行業(yè)協(xié)會等7大經(jīng)濟社會組織互聯(lián)共建,實現(xiàn)了黨組織在規(guī)模以上企業(yè)全組建、規(guī)模以下企業(yè)應建盡建目標。二是以社區(qū)大黨委制、黨建聯(lián)席會、契約共建等方式突破“單位黨建”的局限,解決社區(qū)黨組織條塊分割、資源分散等問題,充分激發(fā)轄區(qū)單位的參與熱情,協(xié)同整合社區(qū)內部單位組織的力量,使社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位黨組織的關系由“松散型”變?yōu)椤熬o密型”,促進區(qū)域黨建資源的整合利用。全市社區(qū)普遍實行了大黨委兼職委員制度,1237名黨員干部擔任了社區(qū)大黨委兼職委員,90%以上的單位與社區(qū)黨組織簽訂契約共建協(xié)議,開放活動場所1031處近28萬平方米。三是健全市、區(qū)、街道、社區(qū)四級黨員教育管理服務網(wǎng)絡,與市民服務中心、勞動就業(yè)指導站等服務平臺對接,實現(xiàn)了公共服務網(wǎng)絡在社區(qū)的全覆蓋。注重發(fā)揮社區(qū)黨員模范作用。按照在職黨員、離退休黨員、流動黨員等不同類型加強對社區(qū)黨員分類管理,廣泛開展設崗定責、依崗承諾、結對幫扶、誠信服務等活動,增強了黨員先鋒意識。近年來,全市有6.7萬名在職黨員、8731名流動黨員到居住社區(qū)登記,參加黨員奉獻日、黨員責任區(qū)等活動。在社會轉型的時代背景下,把社區(qū)黨建與社區(qū)治理聯(lián)系起來統(tǒng)籌考慮,既是基層黨組織對社區(qū)治理發(fā)揮指導和引領作用的需要,也是社區(qū)黨建工作找準著力點、切入點的需要。(二)“133”社區(qū):強化社區(qū)黨建,整合社區(qū)多方治理資源,為社區(qū)治理創(chuàng)新提供保障治理理論自提出之日起就倍受政治家和社會學家的關注,近二十年來風靡世界各國,日漸成為政府和學界引人注目的新型理念和模式。不論是治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙(J.N.Rosenau),還是研究治理理論的另一位權威格里·斯托克(GerryStoker),他們強調的治理在主體上“既包括政府機制,同時也包含非正式、非政府的機制”,“意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者”;在辦好事情的能力上,“并不僅限于政府的權力,不限于政府的發(fā)號施令或運用權威”。面對轉型期城市社區(qū)治理主體的發(fā)展困境,特別是在社區(qū)工作日益繁雜、社區(qū)黨員數(shù)量增加并且構成多樣化、社區(qū)黨員發(fā)揮作用缺乏有效平臺、轄區(qū)單位和社區(qū)黨建工作之間協(xié)調難、社區(qū)服務資源匱乏等狀況之下,“135”社區(qū)黨建工作模式著力推進社區(qū)各類治理主體的發(fā)展、整合社區(qū)多方治理資源,注重在各個層次的互動、協(xié)調、合作中實現(xiàn)治理的最優(yōu)化。一是強化引領多元主體發(fā)展的主心骨,把強化社區(qū)黨組織建設作為核心。通過網(wǎng)格化的組織體系、協(xié)作化的領導體制和分類化的黨員管理,把黨的活動開展到居民小區(qū)的每個角落、每位黨員,逐步實現(xiàn)黨的基層組織與社會組織結構的契合,全面提升黨在基層組織的整合動員能力。比如鼓樓區(qū)對一萬多的社區(qū)黨員實施分類管理,組織他們擔任“政策宣傳員、民意調查員、糾紛調解員”等“義務十大員”,既使黨員管理由“分散式”向“集約式”轉變,也使轄區(qū)黨員增強了黨員意識,產(chǎn)生了強烈的歸屬感,真正實現(xiàn)了管好自己的、管住外來的、管活駐區(qū)的、輻射空白的黨員管理目標。二是培育形成多元主體聯(lián)動的新機制,建立社區(qū)黨組織、居委會、小區(qū)業(yè)主、物業(yè)公司、駐區(qū)單位“五位一體”的社區(qū)治理機制,全面推行以居民會議為決策層、社區(qū)居委會為執(zhí)行層、居民事務監(jiān)督小組為監(jiān)督層的“三層自治體系”,健全完善社區(qū)辦事公開制度,確保社區(qū)居民的自治權、參與權和監(jiān)督權得到落實。三是建設整合多元主體發(fā)展的新隊伍,為社區(qū)治理創(chuàng)新提供組織保障。采取組織選配和社會配置相結合的方式,積極把個體素質好、熟悉社區(qū)建設、熱愛社區(qū)工作、熱心服務群眾的優(yōu)秀人才吸引到社區(qū)來,通過建設職業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍、履責化的黨員隊伍和社會化的志愿者隊伍,打造扶持社區(qū)不同治理主體的發(fā)育發(fā)展。四是充分整合社區(qū)人力資源、物質資源和組織資源,促進人才、經(jīng)費、場地、信息等共享,使資源整合由“內循環(huán)”向“外循環(huán)”轉變。以系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌規(guī)劃的思路,構建“多位一體”的城市社區(qū)共駐共建共享機制,提高城市社區(qū)資源整合能力,不僅形成社區(qū)多元治理主體聯(lián)動的新局面,而且形成“大事共商、資源共享、活動共辦、實事共做、共駐共建、共同發(fā)展”的社區(qū)治理新格局。(三)“133”社區(qū)黨建工作模式創(chuàng)新社區(qū)治理新模式構建“服務型社區(qū)”、推進社區(qū)大服務格局,是我國社區(qū)建設具有普遍意義的實踐探索。以服務引領治理,寓治理于服務之中,是城市社區(qū)治理的重要理念。有學者解析了服務的新內涵,即“服務過程也是參與過程,社區(qū)居民不再是被服務、等服務的消極對象,而是服務的積極參與者,某些情形下甚至是服務的提供者”,因此參與服務也是參與治理,通過各種形式的自助、互助和志愿行動,能夠培育起基層社會的自律自治、自教育自管理能力,加強服務與治理之間的相輔相成,推進多元參與、共建共享的治理過程?！?35”社區(qū)黨建工作模式著眼于社區(qū)居民多樣化、多層次的服務需求,逐步建立政府公共服務、居民互助服務、市場有償服務相銜接的社會化服務體系。一是推廣一線(12345服務熱線)、一臺(網(wǎng)上服務平臺)、一冊(社區(qū)服務手冊)的便民舉措,創(chuàng)新了“三必訪”、“四點鐘學?！?、“十分鐘服務圈”、“愛心超市”等服務品牌。二是把社區(qū)活動場所建設列入為民辦實事項目,納入舊城改造、新區(qū)建設規(guī)劃和城市公共設施配套建設規(guī)劃進行推動。建立社區(qū)活動場所達標驗收制度,采用改擴建、購置、租賃等方式分期分批解決部分社區(qū)活動場所達不到200平方米標準問題。三是實施“千名大學生服務在社區(qū)計劃”和社區(qū)工作者持證上崗制度,截至課題調查結束,福州市有690名大學生招聘為社區(qū)工作者,4157名社區(qū)工作者取得崗位資格證書。為保證社區(qū)工作正常運轉的同時,有一定財力為群眾辦實事好事,建立了以財政投入為主,黨費補助、社會支持、社區(qū)自我補充的社區(qū)工作經(jīng)費多元投入制度,并采取“固定補貼+績效補貼+獎勵補貼”辦法,穩(wěn)步提高社區(qū)工作者報酬。實行社區(qū)上繳黨費全額回撥和社區(qū)工作準入制,鼓勵社區(qū)對資產(chǎn)實行集約化經(jīng)營、發(fā)展低償中介服務等等。“135”社區(qū)黨建工作模式把“服務黨員、服務群眾、服務發(fā)展、服務和諧社會建設”作為工作的出發(fā)點和落腳點,通過改善社區(qū)環(huán)境功能、強化社區(qū)服務功能、豐富社區(qū)文化功能、維護社區(qū)穩(wěn)定功能、提升社區(qū)文明功能,力爭實現(xiàn)“美、愛、樂、安、和”這“五在社區(qū)”的建設目標。三、新形勢下進一步完善基層黨組織建設和社區(qū)功能的機制整體而言,福州市鼓樓區(qū)創(chuàng)建的“135”城市社區(qū)黨建工作模式,以社區(qū)黨建帶動社區(qū)治理,內蘊的多元主體參與、多方資源整合、多種機制共振來管理公共事務的特質,已經(jīng)大大超越了傳統(tǒng)科層官僚制下公共事務的管理方式,是新形勢下加強和改進基層黨組織建設、創(chuàng)新社區(qū)治理的重大舉措,也是發(fā)揮完善社區(qū)功能的重要機制。其全方位的實踐探索,涉及社區(qū)治理理念思路的變革、運行機制的轉變、技術手段的提升、工作途徑的更新等等,在不少方面對我國社區(qū)治理創(chuàng)新富有啟示意義。(一)社區(qū)治理復雜的單一性與組合性之間的矛盾在歷史和現(xiàn)實的雙重形塑下,我國社區(qū)的類型非常復雜,不同類型社區(qū)之間在人口結構、人際關系、資源結構、文化積淀等方面的差異很大,很難用一種放之四海而皆準的方式來對所有的社區(qū)進行治理。(二)社會治理的內在邏輯城市社區(qū)治理創(chuàng)新既需要理論上的準備,也需要實踐時機的成熟。從理論上看,治理理論、社會資本理論等將社區(qū)研究從國家與社會“分離”、“合作”的視角引入到“互強共生”的視角,因而逐漸彌合“國家社會理論”的分野;從實踐上看,社區(qū)服務和治理創(chuàng)新的需求為探索更為有效的社會資源配置整合機制提供了前提和可能,不同的社會事務和公共物品由不同的組織承擔和處理,既體現(xiàn)了國家—社會—公民三