我國民辦高校章程文本表達(dá)的觀測指標(biāo)體系與分析

我國民辦高校章程文本表達(dá)的觀測指標(biāo)體系與分析

一、大學(xué)章程建設(shè)是民辦高校發(fā)展的重要內(nèi)容私立高等教育是我國高等教育的重要組成部分。目前，私立大學(xué)和學(xué)生的數(shù)量為1.5%。2016年底全國人大常委會通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉的決定》,對民辦學(xué)校將實(shí)施非營利性和營利性分類管理,可以說這是我國民辦高等教育改革發(fā)展的里程碑,民辦高校如何迎接面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn),準(zhǔn)確定位,更好地實(shí)現(xiàn)大學(xué)的使命,最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展,不僅取決于國家民辦教育政策的頂層設(shè)計(jì),更取決于民辦高校自身的制度設(shè)計(jì)。作為連接外部制度環(huán)境與內(nèi)部制度安排的紐帶與橋梁,一個好的大學(xué)章程是民辦高校健康科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ),是提高民辦高校辦學(xué)質(zhì)量和水平的重要保障?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》將“加強(qiáng)章程建設(shè)、完善治理結(jié)構(gòu)”作為建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要目標(biāo)。完整的大學(xué)章程建設(shè)包括明確章程制定主體、完善章程文本內(nèi)容、規(guī)范章程制定程序、建立核準(zhǔn)監(jiān)督機(jī)制等方面內(nèi)容。而大學(xué)章程治理價值的發(fā)揮是以章程本體的科學(xué)性為根基的,但現(xiàn)在對于大學(xué)章程實(shí)施的外圍技術(shù)性問題研究較多,而本體研究尚顯不足二、重大事項(xiàng)大學(xué)治理變遷史縱觀國外的大學(xué)章程,雖然在表述和內(nèi)容上存在差異,但一般都明確了辦學(xué)宗旨、辦學(xué)形式和人才培養(yǎng)目標(biāo),確定了學(xué)校的名稱與校址,規(guī)定了內(nèi)部管理體制、大學(xué)重大事項(xiàng)的決策程序、舉辦者與大學(xué)之間的權(quán)利與義務(wù)、校長的權(quán)利與義務(wù)、教師的聘任與管理、教學(xué)事務(wù)及有關(guān)教師學(xué)術(shù)權(quán)利、學(xué)位的授予、學(xué)生事務(wù)、經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度、章程修改程序等重大事項(xiàng)中國大學(xué)發(fā)展史可以說是一部國家政策主導(dǎo)下的大學(xué)治理變遷史。中國高等教育是“后發(fā)外生型”,大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及其模式的變遷,一直離不開政府的影響與作用,政府的政策一直是引導(dǎo)治理變遷的主要力量經(jīng)過整理和比較分析國外一些典型的私立大學(xué)章程文本,以及國內(nèi)經(jīng)教育部核準(zhǔn)的前三批公辦高校章程的框架結(jié)構(gòu),依據(jù)國家民辦教育相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章中對章程建設(shè)提出的具體要求,結(jié)合民辦高校自身的體制機(jī)制特征,本研究提出了我國民辦高校章程文本表達(dá)的觀測指標(biāo)體系,(見表1)分為個性化內(nèi)容、章程修改程序、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)、內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、民主與監(jiān)督共6個維度的一級指標(biāo),并進(jìn)一步細(xì)化分解為20項(xiàng)章程內(nèi)容要素,以此為分析框架觀測我國民辦高校章程文本表達(dá)的現(xiàn)狀。三、分析私立高校章程文本表達(dá)的現(xiàn)狀(一)有重點(diǎn)發(fā)展特色大學(xué),有獨(dú)立學(xué)院作根據(jù)教育部網(wǎng)站的數(shù)據(jù),截至2016年5月30日,全國共有151所獨(dú)立設(shè)置的民辦普通本科高校。本研究選取了2008年以來經(jīng)教育部批準(zhǔn)設(shè)立的105所民辦本科高校章程文本作為研究對象,這些高校的章程均在教育部網(wǎng)站進(jìn)行了公示。在105所民辦本科高校中,有48所是由獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)而來,有56所是由高職?？粕穸鴣?有1所為新建本科高校。批準(zhǔn)設(shè)置普通本科高校的時間:2008年有14所,2009年有1所,2011年有29所,2012年有6所,2013年有10所,2014年有34所,2015年有11所。在105所民辦本科高校中,有70所高校為“單個公司出資”,占66.7%,是最為普遍的舉辦者類型;有17所高校為“1名自然人出資”,占16.2%;此外,有6所高校為“多名自然人聯(lián)合出資”,有5所高校為“多個公司聯(lián)合出資”,有3所高校為“自然人與公司聯(lián)合出資”,有1所高校為“多家國有企事業(yè)單位出資辦學(xué)”,有1所高校為“非營利的社團(tuán)法人辦學(xué)”,有1所高校為“個人捐資辦學(xué)”,還有1所高校未在章程中明確舉辦者名稱。(二)“1”內(nèi)容要素本研究按照表1中的20項(xiàng)章程內(nèi)容要素進(jìn)行章程文本分析,只判定章程中是否包含各項(xiàng)內(nèi)容要素,而不判定其表述是否準(zhǔn)確。賦予每項(xiàng)章程內(nèi)容要素的分值為“1”,如果完全不包含其中一項(xiàng)內(nèi)容要素,則記為“0”。據(jù)此,對于105所民辦本科高校整體來說,每項(xiàng)章程內(nèi)容要素的滿分值為105分,即所有高校章程中都包含這項(xiàng)內(nèi)容要素。(三)當(dāng)前立法文本表達(dá)的分析1.章程中的要素為通過對105所民辦本科高校章程的文本分析,形成每項(xiàng)章程內(nèi)容要素的得分情況雷達(dá)圖。(見圖1)從圖1中可見,各章程內(nèi)容要素之間得分差距明顯,在尚未判斷章程文本的具體表述是否正確的情況下,對于章程應(yīng)包含的20項(xiàng)內(nèi)容要素,各民辦本科高校普遍不健全,僅有8項(xiàng)章程內(nèi)容要素得分在104分以上。其中,得分為滿分105分的內(nèi)容要素有4項(xiàng),分別為“B1章程制定與修改程序”“C2出資人是否要求取得合理回報”“C3學(xué)校變更與終止的事由、程序”“D2董(理)事會等決策機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生辦法、人員構(gòu)成和職權(quán)”,也即105所民辦本科高校章程中都對這4項(xiàng)內(nèi)容要素做出了說明與規(guī)定;得分為104分的內(nèi)容要素有4項(xiàng),分別為“A1學(xué)校登記名稱、簡稱、英文譯名、辦學(xué)地點(diǎn)、住所地”“C1學(xué)校資產(chǎn)的數(shù)額、來源、性質(zhì)”“D3學(xué)校的法定代表人”“E1董(理)事會議事規(guī)則”,即這4項(xiàng)內(nèi)容要素均僅有1所高校未予以表述。上述8項(xiàng)內(nèi)容要素得分較高的原因?yàn)?一方面《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第十四條對這些內(nèi)容要素提出了明確要求;另一方面,我國民辦高校絕大多數(shù)為投資辦學(xué)而非捐資辦學(xué),而目前民辦高校財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬還不是很清晰,其財(cái)產(chǎn)來源主要是舉辦者的投入,這些財(cái)產(chǎn)在投入后就與舉辦者的其他財(cái)產(chǎn)分離而成為學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)。對于舉辦者來說,只有在章程中明確上述這些內(nèi)容要素并通過董事會等決策機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對學(xué)校的絕對控制,才能確保自身的出資安全或者取得收益;而圖1中得分較低的章程內(nèi)容要素,則大多為舉辦者不重視或有意忽視的條款。2.章程文本內(nèi)容趨同“A個性化內(nèi)容”維度共包含3項(xiàng)章程內(nèi)容要素,是學(xué)校章程中最能反映辦學(xué)個性化的部分,充分體現(xiàn)了大學(xué)章程的方向引領(lǐng)。在這個維度中,得分最低的內(nèi)容要素是“A3?；铡⑿Ｆ臁⑿８璧葘W(xué)校標(biāo)識”,僅有11所民辦高校在章程中進(jìn)行了表述。之所以出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象,是因?yàn)槲覈褶k高等教育發(fā)展起步比較晚,而大學(xué)的精神和文化需要長時間的積淀并在辦學(xué)過程中不斷凝練。所以,在現(xiàn)階段此項(xiàng)要素可以暫不作為民辦高校章程必須包含的內(nèi)容。但是,從105所民辦本科高校章程文本來看,除本維度下的內(nèi)容要素外,體現(xiàn)學(xué)校自身特色的個性化內(nèi)容普遍較少,各校章程章節(jié)相似、內(nèi)容趨同,很多都是相關(guān)法律法規(guī)和行政規(guī)章所要求事項(xiàng)與學(xué)校情況的簡單、機(jī)械結(jié)合,甚至有些學(xué)校辦學(xué)理念、目標(biāo)定位等能體現(xiàn)大學(xué)特色的方面也雷同。新制度主義理論認(rèn)為,社會的法律制度、文化期待、觀念制度作為被人們廣為接受的社會事實(shí),具有強(qiáng)大的約束力量,規(guī)范著人們的行為。這種合法性機(jī)制一方面導(dǎo)致組織間的趨同現(xiàn)象,另一方面使組織之間相互模仿學(xué)習(xí)3.民辦高校章程文本存在的問題對于我國民辦高校章程來說,本研究將“D內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)”維度細(xì)化為7項(xiàng)章程內(nèi)容要素,主要體現(xiàn)了民辦高校多元性權(quán)力中的行政權(quán)力、黨委權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力。從章程文本分析的結(jié)果來看,這7項(xiàng)內(nèi)容要素得分差異較大,反應(yīng)出民辦高校當(dāng)前內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡狀態(tài)。其中:得分較高的有3項(xiàng),依次是“D2董(理)事會等決策機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生辦法、人員構(gòu)成和職權(quán)”得分105分,“D3學(xué)校的法定代表人”得分104分,“D4校長任職條件及職權(quán)”得分97分。通過這3項(xiàng)內(nèi)容要素的較高得分,可以看到民辦高校代表出資者利益的行政權(quán)力較強(qiáng)。而得分較低的內(nèi)容要素有4項(xiàng),主要體現(xiàn)了代表教師利益的學(xué)術(shù)權(quán)力和代表政府利益的黨委權(quán)力偏弱。要素“D6學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(或?qū)W位評定委員會)的組成原則、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生機(jī)制及職權(quán)”得分84分,在105所民辦本科高校中有21所高校未在章程中予以明確描述。我國《學(xué)位條例》第九條明確“學(xué)位授予單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)位評定委員會”;《高等教育法》第四十二條規(guī)定“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會,審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置,教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案,評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)”;《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》又進(jìn)一步要求高校應(yīng)依法設(shè)立學(xué)術(shù)委員會,健全以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)管理體系與組織結(jié)構(gòu),并以學(xué)術(shù)委員會作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。根據(jù)以上規(guī)定,所有民辦高校均應(yīng)在章程中包含該內(nèi)容要素,對于當(dāng)前章程文本存在的問題,根本原因在于絕大多數(shù)民辦高校均定位為應(yīng)用型,科層制的自上而下的行政權(quán)力較強(qiáng),而發(fā)現(xiàn)和更新高深知識的學(xué)術(shù)權(quán)力較弱,更加注重教育教學(xué)的高效和靈活運(yùn)行,不太重視科研等學(xué)術(shù)工作。要素“D5學(xué)校黨委的地位、作用及職權(quán)”得分81分,有24所民辦本科高校未在章程中予以明確表述。早在2006年12月,中共中央組織部和國家教育部黨組就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校黨的建設(shè)工作的若干意見》,要求民辦高校要建立健全黨組織,切實(shí)發(fā)揮黨組織的政治核心作用,并詳細(xì)規(guī)定了民辦高校黨組織的七條主要職責(zé),同時明確民辦高校黨組織負(fù)責(zé)人兼任政府派駐學(xué)校的督導(dǎo)專員。2016年11月,全國人大常委會審議通過了《關(guān)于修改民辦教育促進(jìn)法的決定》,在此次修法中增加了關(guān)于民辦學(xué)校中黨組織的活動和建設(shè)的規(guī)定,要求民辦學(xué)校中的黨組織按照章程規(guī)定開展活動,加強(qiáng)黨的建設(shè)。2016年12月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》,進(jìn)一步要求健全民辦學(xué)校黨組織參與決策和監(jiān)督機(jī)制,推進(jìn)黨組織班子成員進(jìn)入學(xué)校決策層和管理層,民辦學(xué)校黨組織書記應(yīng)通過法定程序進(jìn)入學(xué)校董(理)事會。而從目前民辦高校的章程文本來看,這方面的文本表述尚存在諸多問題。要素“D7學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”得分74分,有31所民辦本科高校未在章程中予以明確表述。學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是指學(xué)校各管理層級、系統(tǒng)之間的職責(zé)權(quán)限、管理的程序與規(guī)則。該項(xiàng)要素缺失的原因可能在于民辦高校均處于發(fā)展的初級階段,辦學(xué)歷史較短,很多高校組織結(jié)構(gòu)尚不健全,絕大多數(shù)高校尚未實(shí)施校系兩級管理體制,教育教學(xué)管理的重心仍集中在學(xué)校層面。要素“D1學(xué)校的舉辦者以及舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)”是本維度得分最低的,僅得了45分,即105所民辦本科高校中有60所在章程中未明確舉辦者對學(xué)校享有的權(quán)利及應(yīng)遵守的義務(wù)?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二章用了七條對民辦學(xué)校舉辦者及其權(quán)利、義務(wù)等做了規(guī)定。在修改后的《民辦教育促進(jìn)法》中,進(jìn)一步明確了“民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理”。因此,此要素本該是民辦高校章程中非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容,需要各民辦高校盡快在修訂章程時予以補(bǔ)充完善。4.其他內(nèi)部審計(jì)事項(xiàng)我國高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度,必須建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu),同時要形成決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的運(yùn)行機(jī)制要素“E2校長辦公會議事規(guī)則”,在105所民辦本科高校中僅有20所在章程中進(jìn)行了表述。這說明民辦高校大多數(shù)對校長辦公會議事規(guī)則并沒有給予足夠重視,而這與所有高校均高度重視的董事會議事規(guī)則形成巨大反差。根據(jù)《高等教育法》第四十一條規(guī)定,“高等學(xué)校的校長主持校長辦公會議或者校務(wù)會議”。此外,《民辦教育促進(jìn)法》第二十四條對校長職權(quán)做了明確規(guī)定,《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二十一條明確“民辦學(xué)校校長依法獨(dú)立行使教育教學(xué)和行政管理職權(quán)”。因此,校長辦公會是校長依法履行職權(quán)而經(jīng)常性組織召開的重要會議,會議討論、研究和決定學(xué)校教育教學(xué)、行政管理等工作的主要事項(xiàng),部署學(xué)校日常工作任務(wù),需要在章程中予以明確表述。要素“E3學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(或?qū)W位評定委員會)議事規(guī)則”,是所有20項(xiàng)章程內(nèi)容要素中得分最低的,僅有8所高校在章程中進(jìn)行了表述。通過之前分析可以看到,在105所民辦本科高校中,有84所高校在章程中對“D6學(xué)術(shù)委員會(或?qū)W位評定委員會)的組成原則、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生機(jī)制及職權(quán)”進(jìn)行了描述,但卻僅有8所高校章程中有學(xué)術(shù)委員會(或?qū)W位評定委員會)議事規(guī)則的相關(guān)表述。這就會造成學(xué)術(shù)權(quán)力的行使難以落地。此外,對于本維度的關(guān)鍵詞“會議議事規(guī)則”,按照各類會議動態(tài)開展流程,本研究認(rèn)為可分為“會前籌備”“會中議事”“會后落實(shí)”三個重要環(huán)節(jié),可再進(jìn)一步細(xì)分為10項(xiàng)會議議事規(guī)則要素,即:“會前籌備”環(huán)節(jié)可細(xì)分為會議頻次、會議通知、會議召集人、會議召開人數(shù)條件、會議請假制度等6項(xiàng)要素;“會中議事”環(huán)節(jié)可細(xì)分為會議決議投票原則、一般事項(xiàng)議事規(guī)則、重要事項(xiàng)議事規(guī)則等3項(xiàng)要素;“會后落實(shí)”環(huán)節(jié)可包括會議記錄事項(xiàng)1項(xiàng)要素。如果按照這個定義來審視民辦高校章程中已有的議事規(guī)則表述,均存在不完善的問題。5.民辦高校章程的文本表達(dá)不多民主權(quán)力是民辦高校多元性權(quán)力中除行政權(quán)力、黨委權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力外的重要一極。本研究將“F民主與監(jiān)督”維度細(xì)分為3項(xiàng)章程內(nèi)容要素,分別是“F1教職工代表大學(xué)地位、作用及職權(quán)”“F2學(xué)生代表大學(xué)地位、作用及職權(quán)”“F3教師、學(xué)生權(quán)益的救濟(jì)機(jī)制”,均是現(xiàn)階段民辦高校章程中容易忽視或弱化的內(nèi)容要素。要素“F1教職工代表大會地位、作用及職權(quán)”得分82分,有23所民辦本科高校在章程中未予以表述。我國《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》以及《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》等均對此有明確的規(guī)定,所有的民辦高校均應(yīng)依法建立以教師為主體的教職工代表大會,保障教職工參與民主管理和監(jiān)督,但從民辦高校章程實(shí)際文本表達(dá)來看,即便有相關(guān)表述,也大多是法律法規(guī)的簡單復(fù)制,大部分高校只是明確了教代會的地位、作用,缺少職權(quán)和議事規(guī)則等內(nèi)容。要素“F2學(xué)生代表大學(xué)地位、作用及職權(quán)”得分僅13分,即僅有13所民辦本科高校在章程中有相關(guān)描述。學(xué)生是高校的重要利益相關(guān)者,教育部2005年2月頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第四十一條明確“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善學(xué)生參與民主管理的組織形式,支持和保障學(xué)生依法參與學(xué)校民主管理。”教育部2011年7月頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第十二條也明確指出:“章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定學(xué)生代表大會的地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則,以及議事程序等,維護(hù)學(xué)生通過學(xué)生代表大會參與學(xué)校相關(guān)事項(xiàng)的民主決策、實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利。”可見,該要素應(yīng)該是民辦高校章程重點(diǎn)補(bǔ)充完善的內(nèi)容之一。要素“F3教師、學(xué)生權(quán)益的救濟(jì)機(jī)制”得分88分,有17所民辦本科高校在章程中未予以表述。而這一要素是廣大師生最為關(guān)注的章程內(nèi)容之一,《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《教師法》《勞動合同法》《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等對此已有很多明確規(guī)定。2016年12月國務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》對民辦學(xué)校師生權(quán)益保障又做了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。因此,在民辦高校章程中應(yīng)進(jìn)一步對這一要素加以細(xì)化明確。四、制度供給不足通過對上述105所民辦本科高校章程文本的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn),我國民辦高校章程的文本表達(dá)普遍存在章程內(nèi)容要素不齊全、章程個性特色不突出、內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)不均衡、內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范、民主監(jiān)督機(jī)制不健全等五個問題。解決這些問題,應(yīng)以國家對民辦學(xué)校實(shí)施非營利性和營利性分類管理為契機(jī),進(jìn)一步加強(qiáng)民辦高校外部制度的有效供給,健全民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),完善民辦高校學(xué)術(shù)組織的作用發(fā)揮機(jī)制,實(shí)現(xiàn)民辦高校章程與內(nèi)部具體規(guī)章的有效銜接。1.加強(qiáng)民辦高校外部制度的有效供給。從制度供需的角度來看,伴隨國家各級政府部門對公辦高校制度供給的不斷加強(qiáng)以及辦學(xué)投入與扶持力度的不斷加大,近年來我國公辦高校發(fā)展的內(nèi)在制度需求不斷得到滿足,而民辦高校的發(fā)展卻受到了“制度非均衡”的較大困擾。表現(xiàn)在兩個方面:一是制度供給不足,即外部制度供給不能滿足學(xué)校內(nèi)在制度需求,如民辦高校的法人性質(zhì)、分類管理、產(chǎn)權(quán)制度、等方面尚存在諸多亟待解決的問題;二是制度供給過剩,即一些政府部門的制度冗余導(dǎo)致政府不同部門之間的制度互相矛盾,一些過時的制度仍在發(fā)揮作用,未能及時清除或變革,如土地、稅收等優(yōu)惠政策的落實(shí)問題。民辦高校發(fā)展中面臨的這種制度非均衡現(xiàn)象,導(dǎo)致政府部門提出的諸多政策得不到有效落實(shí),民辦高校在章程文本相關(guān)表述上無所適從,無法發(fā)揮承上啟下的制度作用,給民辦高校生存與發(fā)展帶來嚴(yán)峻