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文檔簡介

明代陜西三邊總制的演變

陜西省三邊總體制,也被稱為三邊總督,與廣東、玄達(dá)、冀遼總督一起被稱為明朝的四位總督。其由臨時、不定期設(shè)置到定設(shè),由總制、總督間稱到定為總督,不僅只是稱謂與任職時間的變化,而是經(jīng)歷了一系列的發(fā)展演變,是一個逐漸適應(yīng)陜西四鎮(zhèn)地區(qū)軍事防御與行政管理的過程。其發(fā)展與完善為明代加強北部邊疆防御體制提供了重要經(jīng)驗,直接影響了宣大總督的設(shè)立。本文擬就陜西三邊總制事權(quán)的發(fā)展及其對三邊四鎮(zhèn)的管理略作探討。一、兩大總制之初設(shè)時間元朝滅亡后,蒙古各部退居草原,長期與明朝南北對峙,幾乎與明朝統(tǒng)治相始終,兩者形成了密切的政治、軍事、經(jīng)濟關(guān)系。三邊總制即是應(yīng)對北邊軍事形勢而產(chǎn)生的,并與陜西三邊四鎮(zhèn)的形成與建設(shè)相輔相成。明代的“陜西”即其西北地區(qū),包括了今天的甘肅、寧夏、陜西、青海及內(nèi)蒙古部分地區(qū)。為加強對該地區(qū)的軍事防御,明朝在此先后建立了四大軍事重鎮(zhèn),即寧夏鎮(zhèn)、甘肅鎮(zhèn)、延綏鎮(zhèn)、固原鎮(zhèn)(陜西鎮(zhèn))據(jù)《明會典》記載:“弘治十年議遣重臣,總制陜西、甘肅、延綏、寧夏軍務(wù)。十五年以后,或設(shè)或革。至嘉靖四年始定設(shè)。四鎮(zhèn)兵馬錢糧一應(yīng)軍務(wù)從宜處置。鎮(zhèn)巡以下悉聽節(jié)制,軍前不用命者,都指揮以下聽以軍法從事?!标P(guān)于陜西三邊總制的初設(shè)時間,歷來有多種說法,筆者認(rèn)為當(dāng)早于弘治十年,成化十年時王越已有總制之名,統(tǒng)馭各路軍馬邊將多不用命,虜患由是日熾。而王越幾次攻之,稍有所獲。成化九年九月十二日,王越襲破“虜營”于紅鹽池。成化九年十月十一日,王越等獲韋州之捷,奪還男女一千九百三十四口。憲宗皇帝欲從長計議,迫使“虜賊”不敢犯邊,遂授予王越節(jié)制大權(quán),以促其大成。成化十年七月,王越因病勢漸增回京正德元年二月,時在陜西一帶督理馬政的巡撫楊一清因?qū)幭幕R池屢被侵襲,所調(diào)延綏游兵久不至,故請設(shè)總制居中調(diào)度。經(jīng)兵部會同廷臣推舉,武宗簡命楊一清總制陜西、延綏、寧夏、甘肅等處邊務(wù)兼督理各該地方馬政隨著派設(shè)次數(shù)的增多,總制在任時間的延長,該官職的派設(shè)漸趨穩(wěn)定化。楊一清于嘉靖四年五月上任,十一月離任,王憲即于是年十二月接任,一直到嘉靖七年二月方被召回,徐瓊于王憲離任的當(dāng)月即被任命,至十年九月方離任,后任的總制基本連續(xù)上任,很少出現(xiàn)間斷的情況??梢娮约尉杆哪暌院?中央派遣三邊總制已成為定制,不論是否遇到軍事危機皆遵循定例,連續(xù)任命,成為比較固定的中央派遣官。嘉靖十五年,陜西三邊總制更名總督二、置兵布防,專置職人陜西三邊總制初創(chuàng)階段,多在戰(zhàn)事緊張的情形下派設(shè),事寧則回京,故總制官上任后先致力于軍事行動,制定防御策略,設(shè)兵布防,甚至親自率軍出戰(zhàn),稍有閑暇方可關(guān)注邊鎮(zhèn)之管理。至穩(wěn)定階段,三邊總制連續(xù)任命,有的在任時間較長,便著手邊鎮(zhèn)建設(shè),其職權(quán)與所轄事務(wù)逐漸超出軍事系統(tǒng),涉獵陜西地區(qū)的民政、經(jīng)濟、文化建設(shè)。以三邊總制為核心的官僚機制由戰(zhàn)時體制漸向地方管理體制轉(zhuǎn)化,其與地方事務(wù)的關(guān)系愈加密切。(一)明清三邊總制之主要職能三邊總制最先為臨時派遣,往往是朝廷為解決某一方面問題而設(shè)。其職權(quán)需要按照皇帝下的敕書進行發(fā)揮,弘治十五年,起秦纮總制陜西固原等處軍務(wù),其敕曰:先因虜入河套侵犯延綏等處地方,命將統(tǒng)兵征剿。以固原地方要害,特命爾往彼總制。近者,虜賊退遁,總兵等官已取回京,而陜西、延綏、寧夏、甘涼各路邊務(wù)多次整飭。令并命爾總制,凡軍馬錢糧等項,宜逐一重新整理,俱許便宜處置。遇有虜寇侵犯,即便隨宜調(diào)遣各路軍馬相機剿殺,各該鎮(zhèn)巡等官悉聽節(jié)制。爾須殫心竭力,區(qū)畫調(diào)度,務(wù)使各邊士馬精強,錢糧充足,一應(yīng)邊備俱各修舉,足以捍御虜寇,綏靖地方,以紓朕四顧之憂,庶副委任之重爾,唯欽哉,故敕。此時戰(zhàn)事稍寧,大軍回京,特令秦纮整飭地方,修整兵馬錢糧等事務(wù),并隨時防御邊寇。是年四月,邊人有從敵營中逃回者,聲言:“套中虜賊半往賀蘭山后將入寇。”以后所設(shè)總制,都有調(diào)兵布防、節(jié)制軍馬的規(guī)定,可見維護陜西三邊四鎮(zhèn)之防御體制是三邊總制創(chuàng)設(shè)的初衷,也是其基本的權(quán)力與任務(wù),終明一代所有三邊總制官員皆秉承此主旨,以防御蒙古邊寇為先。正德七年,阿爾禿廝侵犯甘涼,時任三邊總制官張?zhí)┳嗾堈{(diào)兵方略,得以調(diào)動都指揮、都督、游擊軍、鎮(zhèn)戍兵,甚至番兵皆在其統(tǒng)攝范圍之內(nèi),地區(qū)由西向東跨越了甘州(今甘肅省張掖市)、山丹、永昌、涼州(今甘肅武威)、莊浪、寧夏等地:原擬調(diào)延寧軍馬二千五百,援近因套賊殺傷花馬池墩軍,而賀蘭山后零賊不時出沒,遂留二鎮(zhèn)兵以守。而于甘蘭固靖選兵三千,令都指揮閻勛將之,以援莊浪,仍令都督楊英選游兵二千人待報啟行。副總兵徐謙軍山丹,游擊將軍吳英軍永昌,副總兵蘇泰軍涼州,互相策應(yīng)。仍調(diào)番兵厚加賞犒,使為前鋒,所獲牛馬器械即以充賞,各城堡亦據(jù)險夾攻,以紓邊患。從之。關(guān)于明朝邊軍與蒙古對戰(zhàn)的情形,也由總制及時向朝廷匯報。總制陜西軍務(wù)都御史鄧璋奏:“虜入瓦亭、隆德等處,都指揮陶文、沈瑁、符課、時陳等御之,斬首五級,千戶王友等九人戰(zhàn)死。”除了直接應(yīng)對戰(zhàn)事外,與軍備有密切關(guān)系的糧餉問題,也由總制官負(fù)責(zé)籌措。遇到糧餉缺乏的情況,總制官可向朝廷奏討,鄧璋奏:“三邊用兵糧草缺乏,請運送銀兩,開中引鹽,以濟急用?!边厜κ敲鞒呮?zhèn)防御的重要一環(huán),歷任邊臣都非常注重修筑邊墻、墩臺、堡壘等系列防御工事。三邊總制在任時,若無緊急戰(zhàn)時逼迫,同樣會關(guān)注邊墻之經(jīng)營。先是秦纮修筑寧夏花馬池一帶邊墻城堡一萬四千余處,邊塹六千四百余里??傊凄囪白嗾埿抻芰滞膺厜?“榆林為西北重鎮(zhèn),虜寇不時侵入,邊墻年久傾圯,清平堡大澗墩至中沙墩二十四里,定邊營、新安四墩至甘草甸二墩二十七里請及時修筑”三邊總制具有節(jié)制鎮(zhèn)巡以下各官的權(quán)力,自然可就各官之表現(xiàn),或舉薦,或彈劾。初期幾任總制官,主要關(guān)注武臣群體,所舉所劾之官大多為武官,或參與軍事管理之文官。秦纮曾推薦靖虜衛(wèi)指揮僉事陳善謀勇可用,請朝廷量加升擢。遂升其為署都指揮僉事三邊總制還可以視邊方形勢,隨宜奏請?zhí)碓O(shè)新的將官,或裁減某些冗官,完善北邊防御體制。弘治十五年三月,固原、靖原、靖虜?shù)忍幱芯?總制秦纮請令曹雄充副總兵分守固原等處,陜西都指揮僉事李能充游擊將軍協(xié)同副參等官隨機策應(yīng)由此可知,陜西三邊總制初創(chuàng)時期,主要職權(quán)與任務(wù)集中在軍事方面,有統(tǒng)兵御虜、調(diào)兵防守、奏報戰(zhàn)果、議處軍情、籌措軍餉、招募兵員、修筑邊墻、舉劾官吏、裁設(shè)將官等職能,這些也是后來總制官的首要職能。(二)兩邊總制之互市理念陜西三邊總制設(shè)置穩(wěn)定后,事權(quán)逐漸擴大,除了上述軍事統(tǒng)馭權(quán)更加穩(wěn)固外,與陜西地方官的關(guān)系也愈加密切,同時針對邊鎮(zhèn)之各種弊端,開始大力興利革弊。軍事方面更加注重邊鎮(zhèn)的后勤建設(shè),整飭武備。俺答封貢之后,管理邊境互市成為總制官新的職責(zé)。隨著各項事業(yè)的經(jīng)營,總制的管轄范圍開始由軍事擴向民事,由衛(wèi)所、軍營伸向州縣。楊一清曾3次出任三邊總制,從其3次所任事務(wù),所聞所見中可以窺見前后之變化。嘉靖四年楊一清第三次被起用為三邊總制,提督全陜軍務(wù)。到任后,不禁感嘆陜西邊務(wù)廢弛之狀況,較之前情況愈加糟糕,軍隊逃亡、糧餉匱乏:“臣近到陜西省城,閱視城操、巡邊、備冬各枝人馬、原額數(shù)目雖多,中間逃故缺伍十之三四。其見存者身無完衣,軍器缺壞,馬匹瘦損,饑寒困苦之狀,見于顏面,較之臣先年巡撫總制之時逈然不同?!泵鎸θ绱藨K淡之情形,不得不重新整頓。楊一清一面如同前任總制,向朝廷奏請銀兩,另外還親自查勘陜西西安等八府錢糧狀況。一是統(tǒng)計了陜西布政司所報各地虧欠錢糧,二是到州縣查閱實際糧冊,發(fā)現(xiàn)錢糧冊有很多弊端:“臣經(jīng)過州縣數(shù)處,弔取錢糧文卷略為稽查,有卷內(nèi)取獲實收而無通關(guān)者,有開稱已完不曾掣取通關(guān)者,有數(shù)年以前通無案卷者,不知前該官員因何通不查究,即此數(shù)處,他處可知?!闭嗆妱?wù)為總制官之基本職權(quán),然隆慶和議之后,與蒙古各部的互市貿(mào)易逐漸興盛,陜西各邊急需建設(shè)市場,制定交易制度與管理辦法。此階段三邊總督頻頻向朝廷申請,制定互市規(guī)則。隆慶五年準(zhǔn)許吉能封貢后,陜西三邊總督戴才上“延寧二市互市應(yīng)行事宜八事”萬歷三年十月,三邊總督石茂華奏稱,松山酋首賓兔臺吉部落小市自萬歷六年改在髙溝寨地方互市,以后與鏵尖墩每三年一次輪流開市。兵部認(rèn)為此事還需總督、巡撫經(jīng)略,本部難以遙度:賓兔臺吉小市向在鏵尖墩互市三次,為以地方貧窮,欲要改在髙溝寨買賣,三年一次輪轉(zhuǎn),無非以邊地瘠薄、人民稀少,為此更番之舉,以便華夷之情,亦屬可行。但事系邊關(guān),夷夏之防,全在督撫經(jīng)略處置,本部難以遙度。即該彼處督臣具題前來相應(yīng)依擬,合候命下移咨新任總督陜西軍門會同甘肅巡撫仍查髙溝寨、鏵尖墩兩處地方離邊孰為遠(yuǎn)近,彼此互市三年一輪果否?三邊總督在互市交易中負(fù)責(zé)實地議處,統(tǒng)籌規(guī)劃,賦予其一定的經(jīng)濟管理權(quán),可見其職責(zé)之重。三邊總制初創(chuàng)時所頒賜敕書中,多強調(diào)總制對三邊四鎮(zhèn)的震懾、節(jié)制之權(quán),而很少涉及陜西腹里都司、州縣等情況。隨著總制官所管事務(wù)之繁雜,其權(quán)限漸波及四鎮(zhèn)之外地區(qū)的管理,開始注意民官之任命與考核。楊一清認(rèn)為陜西地區(qū)地處偏僻、事務(wù)繁重,人多避之,需將歷任邊方且耐苦者超擢提拔。照得陜西平?jīng)龈鶎偃萜呖h,版籍僅一百二十八里,田糧至一十六萬二百有余,額設(shè)驛傳二十處,地薄糧重,民少差多。近年銓選官員因見時勢難為,或到任未久而求去,或中途托疾而不來,或憂憤成疾而物故,或告辭不允而逃歸。其在任者不過延捱日月,茍圗糊口……臣切謂此等知府必得曾歷邊方、習(xí)險難耐勞苦者,超常格而用之,庶肯勉修職業(yè)。若照常例推升,未曾到任,先已灰心,安能望其舉職。此外,他還將各州縣正官之任職情況做一考察,如“通華州知州甘為霖,才通敏而優(yōu)于治繁,性謹(jǐn)飭而嚴(yán)于律已;武功縣知縣姜恩,窮經(jīng)能達(dá)于政,守已兼愛夫民;盩厔縣知縣王,勵精于政事,而庭無留案,恪守于官箴,而人無間言……臣久官陜西,近者起廢而來,一方之士民多所接見,一方之政俗素所渉歷。恒于錢糧之盈虛,人民之愁樂,戶口之登耗,學(xué)校之盛衰,盜賊之興息,而郡縣官員之賢否可按而知焉。大抵才賢者十無二三,庸劣者十常六七,今當(dāng)朝觀之年甄別黜陟此其時也”三邊總制最初主要接管邊防軍事事務(wù),與巡撫、總兵等官議處相關(guān)事宜,未見與地方官員就該地民政事務(wù)有公文往來之事。后來漸出現(xiàn)總制接收布按司、分巡、分守等官案呈的事例。嘉靖四年,西安府乾州善政里民樊紳、樊綬等集眾作亂,發(fā)動民變,攻城掠地。陜西關(guān)內(nèi)道分守楊叔通向總制楊一清匯報,請求量調(diào)邊兵前往剿殺。時固原等處邊兵俱發(fā)各邊城堡按伏防御,楊一清遂令鎮(zhèn)守陜西都督鄭卿,將西安左前后等衛(wèi)備冬官軍,挑選有盔甲馬匹精銳六百員名,行委都指揮孫昌、指揮楊茂分領(lǐng),并巡撫衙門跟隨巡邊官軍指揮劉啟等三百員名會合撲剿,并令陜西巡撫王蓋親督前去調(diào)度另有固原兵備副使桑溥將添設(shè)固原州佐貳官的建議呈給楊一清,楊一清閱后認(rèn)為其建議可行,便向朝廷轉(zhuǎn)達(dá)其意:整飭固原等處兵備陜西等處提刑按察司副使桑溥呈前事。據(jù)固原州申稱本州系弘治年間開設(shè),止有知州吏目二員,政務(wù)繁多,干辦不前,乞為轉(zhuǎn)達(dá),添設(shè)同知或判官一員,庶得濟事等因。據(jù)此看得該州地處邊方,城有軍衛(wèi)而總兵、兵備、參將衙門俱又常川駐札,倉場數(shù)多,營堡散處,勘事查盤召商糴買委的缺官干理。今要添設(shè)佐貳一員似為相應(yīng),合無俯念邊鎮(zhèn)重地特賜轉(zhuǎn)達(dá)。提刑按察司提學(xué)副使唐龍向楊一清建議增加陜西解額之?dāng)?shù),楊一清同樣轉(zhuǎn)達(dá)朝廷?!敖袢瞬闹?比臣提學(xué)之時,又復(fù)加倍,而額數(shù)六十五名仍舊不增。以一定之解額,待倍加之人材,士子窮年苦學(xué),無有階身,未免有遺才之嘆,誠如副使唐龍所言?!碧釋W(xué)之事確與總制官專涉軍務(wù)之初衷相差甚遠(yuǎn),楊一清上疏時略有不安。然而不獨楊一清,后來陜西總督仍有致力于文教、民生事業(yè)者,如戴才,隆慶五年任總督,以墾荒田、簡將士、修書院為先務(wù),民皆感頌。石茂華,萬歷二年任總督,在任時建尊經(jīng)閣、城南書院,并置學(xué)田除以上事務(wù)外,總制官還負(fù)責(zé)興水利、施賑濟、撫流民等,已掌握了一地方官員各方面之事權(quán),可見其對地方進行全面管理之傾向越來越明顯。三、總制與軍餉管理三邊總制的地位當(dāng)是高于各邊巡撫、總兵的。首先其頭銜高于巡撫,楊一清初任總制時,品銜為左副都御史,言者認(rèn)為不宜與巡撫官相等,應(yīng)加升以重其任,故升其為右都御史再者,總制有推薦巡撫之資格。楊一清初任三邊總制時,即已認(rèn)識到邊鎮(zhèn)巡撫選任之弊端,太過拘于年資,特向吏部推薦陜西按察司副使王云鳳、陜西行太仆寺卿王琰、吏部文選司郎中張綵,皆有材可用然而總制對巡撫、總兵的節(jié)制權(quán)并非絕對,究其原因,一方面節(jié)制范圍主要針對軍事行動,擴大之也是與軍事相關(guān)的兵馬錢糧之事。另外,無論是總制抑或巡撫,其轄區(qū),乃至職掌或許有大小之分,但因他們均掛有兵部或者都察院的銜,且均為堂上官,故兩者不可遽斷為上下級的關(guān)系??偙杪牽傊浦{(diào)配,總制官可以就戰(zhàn)事之發(fā)展便宜從事,但實際行使起來往往會遇到阻礙。秦纮下令欲讓鎮(zhèn)守總兵鄭英防守西安,然鄭英以先奉敕令專一備御固原,向朝廷上疏請求裁決。孝宗命鄭英仍領(lǐng)西安原調(diào)備冬官軍三千往固原防備虜寇陜西設(shè)置總制后,并未代替總兵、巡撫之事權(quán)。查看三邊巡撫之敕書,在一鎮(zhèn)之內(nèi)的事權(quán)較之總制更加具體細(xì)微,涉及軍事、經(jīng)濟、法律等各方面事務(wù)。以甘肅巡撫為例:今命爾巡撫甘肅等處地方,操練軍馬,撫恤士卒,整飭器械盔甲什物,修理城池、關(guān)堡、墩臺,兼理屯田糧草,禁革奸弊。均分灌田、水利,嚴(yán)禁興敗私茶、關(guān)防,經(jīng)通朝貢番使,撫治附近羈縻番屬,尤須禁約關(guān)軍頭目不許貪圖財利,科克下人,及役占軍余,私管家產(chǎn)……凡軍民詞訟及利有當(dāng)興。弊有當(dāng)革者,悉聽爾從宜處置,其一應(yīng)邊務(wù)事情須與總兵等官從長計議停當(dāng)而行,副參以下俱聽節(jié)制??傊乒僭O(shè)立之后,不可能完全代管以上各項事務(wù),尤其初期與鎮(zhèn)巡官之職責(zé)各有所專??傊浦卦谲娗傲⑼?統(tǒng)一號令,巡撫重在軍后管理,養(yǎng)兵蓄銳,總兵重在操練軍馬,領(lǐng)兵作戰(zhàn)。嘉靖八年,戶部尚書梁材乞敕兵部,“轉(zhuǎn)行總制等官,各要修舉武備、威服遠(yuǎn)夷,毋得仍前退縮損威,貽害屯堡。本部備行各邊巡撫管屯等官,務(wù)要遵照前例,興復(fù)屯田,積糧養(yǎng)兵,毋致邊儲匱乏等因”另外,陜西三邊四鎮(zhèn)轄區(qū)廣大,事務(wù)繁忙,總制不可能事無巨細(xì)皆親歷親為,需與巡撫、總兵分工合作。前文所述西安盜賊一事,楊一清統(tǒng)籌安排后,具體征剿事宜由巡撫、總兵決定?!熬壋佳惨暩鬟?防御外患,住止不常,相離省城地遠(yuǎn),難以遙制。此后賊情緩急,聽鎮(zhèn)巡官指授方略,督屬捕剿,及有功失事人員徑自查奏”有些事務(wù)有專職官員負(fù)責(zé),總制官不能干涉,只能以建議的形式向朝廷反應(yīng)。楊一清第二次出任總制時,由固原赴寧夏,過鹽池,感嘆“天地自然之利,官不善取而自棄之,顧為私販之資,是誠可惜。然以御史有專職,未可徑行,許為具奏議處”在針對某一問題時,由于各自立場不同,總制與鎮(zhèn)巡官意見難免產(chǎn)生矛盾沖突??傊茖⒛抗馔断蜿兾魅?需顧及三邊四鎮(zhèn)之全局。而巡撫、總兵往往以自己管轄區(qū)利益為重,如關(guān)于軍餉之發(fā)放問題,陜西巡撫只注意固原鎮(zhèn)的糧餉情況。而一般京運銀多存放于陜西布政司,陜西巡撫有很大的財政控制權(quán),其他三鎮(zhèn)很可能受到影響。嘉靖四年,楊一清總制陜西軍務(wù),查得甘肅地方被回賊蹂踐人馬已極困敝;延綏官軍素稱勇悍各邊調(diào)發(fā)應(yīng)援多得其力,近年亦復(fù)疲敝之甚。因此奏請朝廷撥銀,且宜差官專理軍餉,四鎮(zhèn)按比例分發(fā)餉銀?!瓣兾餮矒釋楣淘忍幾h奏,而臣則有提督三邊之責(zé),休戚相關(guān)事體一同,不敢顧此失彼,以貽后艱。欲待通查四鎮(zhèn)見在錢糧多寡數(shù)目明白方終論奏,恐蹈后時之愆,將貽噬臍之悔?!笨傊魄乩€欲于花馬池迤西至小鹽池修城堡,寧夏巡撫劉憲不聽,提出反對意見,秦纮上奏兵部,兵部認(rèn)為秦纮所言切實,事可責(zé)成,其為此奏,但懼寧夏守臣偏執(zhí)不從耳,宜仍行纮督同寧夏鎮(zhèn)巡官公心計議總兵官也往往從本鎮(zhèn)利益出發(fā),與總制官相掣肘。邊方缺兵,往往通過招募補之,但既招之后,不加操練,多因所司要存省糧儲,分班疎放,日就散逸。時延綏領(lǐng)軍傅釗病故,鎮(zhèn)守延綏總兵官張安乞?qū)⑺I(lǐng)士兵仍令各該營堡管束,照舊操守??傊茥钜磺逭J(rèn)為前項招募義勇士兵生長邊方,勇悍善斗,多次立功。其欲將前項士兵増選湊足三千員名,擇官統(tǒng)領(lǐng)操練,東可以應(yīng)援大同剿京師門庭之患,西可以御防寧夏弭陜西腹心之患。而延綏鎮(zhèn)巡官員乃欲停革散遣,與其意見相左。據(jù)楊一清推斷原因:“實以此兵之設(shè)徒應(yīng)別鎮(zhèn),而無益于延綏。又恐嬪急征調(diào),搶兌老家馬匹,是蓋知為延綏謀而不知為大同謀,為陜西謀也。且延綏挑去游奇二千之外,老家人馬委俱缺少,但此數(shù)千之兵聚為一枝,則有余而可用,散之各堡,則不足而無益?!背⒁惨岩庾R到此問題之存在,于是遇到緊急敵情或重要問題時,專門另下敕書,強調(diào)總制之權(quán),以便總制行事。楊一清正提督陜西軍務(wù),巡撫王蓋在奏疏中絲毫未提及總制,卻請朝廷降敕各鎮(zhèn)巡官。世宗為將防御大任交予楊一清,特賜給敕書,以專其任?!半抟杂麑L岫街?茲特降敕。諭卿宜即嚴(yán)督陜西、延寧、甘肅各該鎮(zhèn)巡官,通將副參、游擊、守備、守巡等官查照先今事理各要操練軍馬,齊整器械,謹(jǐn)斥烽堠,堅固城堡……”上述可見巡撫、總兵還尚未將總制視為直接上司,尤其前期時常不聽其節(jié)制,甚至公然對抗。朝廷為阻止此類事情的發(fā)生,不得不屢頒敕書,加重其權(quán),告誡鎮(zhèn)守、巡撫官務(wù)必齊心協(xié)力,聽其調(diào)度。嘉靖三十四年,總督賈應(yīng)春主持修整邊墻,朝廷移文,“三鎮(zhèn)巡撫都御使如敢互相矛盾,致誤軍務(wù),聽總督官先行舉奏”四、第二,總制之廢弛,在入監(jiān)政府及陜西朝“賦權(quán)”三邊總制在北邊防御中起到了很大的作用,尤其是邊鎮(zhèn)建設(shè)方面,促進了當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定與發(fā)展。然在很多事務(wù)中,其預(yù)想的作用遠(yuǎn)沒有發(fā)揮到位。如軍事行動中,當(dāng)時創(chuàng)設(shè)三邊總制的主要目的是希望能有效調(diào)度各路軍馬,抵御打擊蒙古各部的襲擾。然而總制官雖盡心籌劃,督促大小將官積極備戰(zhàn),成效卻甚微。楊一清曾感慨道:“敵人在套日久,臣自到陜西以來,不次行令各該將官加意提備,遇有侵犯即便督軍截剿,不許畏縮誤事……止是游擊將軍張鳳,舊安邊營把總指揮趙璽各部下斬獲首級二顆,奪獲馬匹夷器,功雖不多,亦曾督軍臨陣與之對敵。其余城堡把總坐堡等官雖稱出兵追逐,并無斬獲之功?!毙捱吺乱艘矔r常拖延,兵部曾令總制官會官勘議花馬池至靈州一帶邊墻工程,四年猶未奏報,請趣令總制王憲速議以聞。世宗認(rèn)為不必仍襲虛文勘議,即查先年諸臣論奏及議處事宜詳具奏聞影響三邊總制發(fā)揮實際作用,行使總制權(quán)的因素有很多,除了前文中提到的鎮(zhèn)、巡官的抵觸,還受到制度本身以及朝廷的影響。雖然,朝廷賦予總制官便宜行事的權(quán)力,但遇事多不能決,總制官仍奏請施行,不敢妄下命令。如前文所述總制官的各種事權(quán),其實際運轉(zhuǎn)首先需要得到朝廷之認(rèn)可。初期由于旋設(shè)旋撤,導(dǎo)致三邊總制負(fù)責(zé)的很多事務(wù)或半途而廢,無法持續(xù)發(fā)揮效應(yīng),或者被拖延,貽誤時機。如豫旺城之創(chuàng)建,弘治年間秦纮奏請獲允,但因不久召還,事不果行,至楊一清奉命經(jīng)略乃委官始創(chuàng)立廨宇不獨大的工程建設(shè)、軍事行動受影響,連平時政務(wù)也會因總制之去任,而廢弛。楊一清在第一次任總制時,主要整理馬政、鹽政,經(jīng)其督理,西北養(yǎng)馬、市馬之事煥然一新。然其第二次到陜西后,發(fā)現(xiàn)已大不如前。就連其昔日所招部曲亦困苦不堪:“平?jīng)雠f部曲以昔所選中軍人馬來迎,疲駑居半,精采大非昔比。予問其故,皆泣曰:“自公去鎮(zhèn),歲征戍不得休息,蒭糧不時給,或經(jīng)歲無糧,又科出銀物供需索。壯士饑而逃,今多補役充數(shù),馬瘦死殆盡,今皆追補者也,予為之憮然?!庇行┰谌螘r間僅一年或幾個月,很難有所建樹。大臣紛紛請求令總制久任,然常不果行。李鉞于嘉靖元年正月任命,二年三月即已取回。兵部尚書彭澤言,久任則有成功,世宗不允:“陜西事寧,鉞取還朝?!比吙傊茩?quán)力之運作與施展隨時會受到朝廷政局的影響。正德初,劉瑾專政,因楊一清忤瑾,休致而去。時楊一清正著手修邊,去任之前,奏請朝廷仍選派一大臣,前往陜西總理。結(jié)果劉瑾矯旨:“官不必差,修筑邊墻且罷,見在余剩錢糧著巡撫等官查理秤盤,見數(shù)銷鎔成錠,差人解京?!彪S著黨爭迭起,言官論事、文臣好武之風(fēng)的興盛,總制官往往受制于各種輿論壓力,更加無法施展自己的權(quán)能。御邊政策朝令夕改,且多不符合實際,令總制官無所適從。三邊總督王崇古無奈道:“善議者不任其事,責(zé)人者不責(zé)之已,故見效澗踈而鮮成事也。且邊事非經(jīng)涉無以知山川之險易,非服習(xí)無以耐風(fēng)霜之艱苦,非督戰(zhàn)無以知兵力之勇怯,非見敵無以知虜情之強弱,故有不可戰(zhàn)而責(zé)以必戰(zhàn),可攻而顧謂不必攻,當(dāng)事邊臣真莫知所從矣?!绷硗?還受到北邊其他軍鎮(zhèn)的影響,尤其是宣大三關(guān)的干涉。延綏與宣大游擊兵互相應(yīng)援是北邊防御中的慣例,然不免發(fā)生沖突。弘治十八年,延綏副總兵姜漢所領(lǐng)奇兵三千余員名,游擊將軍戴欽所領(lǐng)游兵三千余員名,俱于本年三月內(nèi)大

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