宜居城市公共空間建設體系的建構與管理研究

宜居城市公共空間建設體系的建構與管理研究

1宜居城市評價的指標設計宜居是指適宜生活和生活的城市。城市公共空間是人們交流與交往的場所。城市公共空間品質的好壞,從一個方面決定了城市是否宜居。羅亞蒙在《宜居城市科學評價指標體系研究》中從社會文明度、經(jīng)濟富裕度、環(huán)境優(yōu)美度、資源承載度、生活便宜度、公共安全度六個方面評價宜居城市,并將“人均公共綠地面積”“城市綠化覆蓋率”“綠色開敞空間”等衡量城市公共空間的相關指標作為宜居城市評價的具體分指標之一。張文忠從城市的安全性、環(huán)境的健康性、生活的方便性、出行的便捷度、居住的舒適度五大指標來評價城市的宜居性,其中在“舒適度”指標中,“公園、綠地數(shù)量和規(guī)?！薄熬G地率”“公共空間數(shù)量和規(guī)?！钡瘸鞘泄部臻g指標也被作為宜居城市評價的要素?？梢?無論哪種評價體系,城市公共空間對于建設宜居城市和提高城市生活質量均具有重要作用。根據(jù)以上評價指標體系,有效規(guī)劃建設城市公共空間是實現(xiàn)宜居城市建設目標的舉措之一,探討公共空間存在的問題、開發(fā)思路,對于宜居城市建設起到重要作用。本文以武漢市為例,在分析宜居城市建設過程中城市公共空間建設的現(xiàn)狀和問題的基礎上,提出宜居城市公共空間規(guī)劃建設的新思路。2推動生態(tài)宜居城市建設,推動城市公共空間建設武漢市一直致力于宜居城市的建設,并將建設宜居城市的目標明確寫入武漢市十二五發(fā)展規(guī)劃和第十二次黨代會報告中。當前,武漢市正在開展生態(tài)框架、水網(wǎng)工程、綠地系統(tǒng)、歷史風貌保護等各項規(guī)劃編制工作,并在山水園林城市建設、“顯山透綠”工程、“碧水藍天”工程、“水網(wǎng)連通”工程等方面發(fā)揮了重要指導作用,為武漢市生態(tài)宜居城市建設奠定了良好基礎。在城市公共空間建設方面,近年來,武漢市將城市公共空間作為宜居城市建設的重要組成部分,新建、改建了一大批城市公園、廣場,如全長7km的漢口江灘公園、首義文化區(qū)、曇華林、中共五大會址、武漢站站前廣場等。截止2010年底,武漢主城區(qū)規(guī)劃范圍內現(xiàn)狀綠地總面積為5879.34hm雖然為了實現(xiàn)宜居城市目標,武漢市城市公共空間建設取得了長足的進步,但是也存在以下兩方面的問題:(1)城市公共資本投資相對滯后首先,地方政府尤其是區(qū)政府負責公共空間的具體建設實施和維護管理,受行政區(qū)劃的影響,各行政區(qū)在可支配的公共資金數(shù)量、發(fā)展重點上存在一定差異,導致城市公共空間建設空間分布不均衡。如武漢市七個主城區(qū)中人均公園綠地差距較大,江漢區(qū)、口區(qū)、漢陽區(qū)、武昌區(qū)四個區(qū)的人均公園綠地尚未達到國家園林城市分區(qū)最低值5m其次,隨著社會資本越來越多地進入城市建設領域,而公共資本投資相對滯后,導致由公共資本投資建設的公共空間不足,帶來公共空間分布不均衡的問題。20世紀90年代以來,房地產改革制度及社會主體市場經(jīng)濟體制的建立,使得大量的社會資本參與城市建設,加速了城市化的進程。然而,由于城市公共資本投資落后于社會資本投資,導致新建區(qū)域城市公共空間建設落后于城市建設,尤其是落后于住宅建設。對武漢市現(xiàn)狀5000m(2)小型公共空間的功能特點和作用按照規(guī)模來分,城市公共空間包括服務于城市的大型公共空間、服務于社區(qū)的中型公共空間和服務于鄰里的小型公共空間。作為展示城市形象的名片和舉辦大型公共活動的場所,大型公共空間的規(guī)劃建設往往基于政治和經(jīng)濟的考量,對于改善市民生活的作用十分有限。中型公共空間的規(guī)劃建設更多地基于公共健康的考量,但由于服務半徑等問題往往造成市民使用的不便。小型公共空間具有方便到達和形式靈活等特點,而且其規(guī)劃建設往往不拘泥于傳統(tǒng)城市公共空間框架,對于提高城市宜居性和適應現(xiàn)代公共生活具有重要作用。在實際建設過程中,作為城市名片的大型公共空間理所當然地受到重視,而中小型公共空間的建設常常被忽視,這對于提高城市宜居性極其不利。如在武漢市主城城市規(guī)劃區(qū)范圍內現(xiàn)狀公園綠地構成中,作為大型公共空間的市、區(qū)、專類公園占公園綠地的86.49%,作為中型公共空間的小區(qū)游園占3.88%,屬于小型公共空間的街頭綠地占9.63%。3.1通過資本投資建設公共空間,擴大城市公共綠地在經(jīng)濟全球化背景下,隨著強大的私人資本在全球流動,城市建設投資主體發(fā)生變化,越來越多的私人資本參與到城市公益性設施建設中。在城市公共空間建設中,私人資本也開始涌入,從而催生了一種新型的公共空間—私有公共空間(PrivatelyOwnedPublicSpace),即由非公共投資在非公共產權土地上建造的、但是供公共使用的公眾活動場所。這種公共空間的規(guī)劃建設對象主要為城市中小型公共空間,是當前以公共資本投資建設公共空間的有益補充,也是宜居城市建設的重要方面。例如,上海的太平橋綠地(即“上海新天地”項目的綠地部分)由盧灣區(qū)政府與香港瑞安集團共同出資開發(fā),武漢“新天地”一期商業(yè)區(qū)的公共廣場由香港瑞安集團出資開發(fā)。面對非政府投資在城市公共空間建設中所起的作用越來越大,一些城市政府逐漸開始應用公共政策來鼓勵、規(guī)范社會資本對公共空間的投資,如武漢市出臺的《武漢市主城區(qū)用地建設強度管理暫行規(guī)定(試行)(2011)》明確提出公共綠地容積率轉移政策:(1)規(guī)劃控制的公共綠地納入相鄰項目一并建設的,可按照該項目容積率的50%測算建筑量,并轉移至項目用地內;(2)在項目用地內劃出一定規(guī)模公共綠地的,可按照該公共綠地原有建筑面積的1.2倍測算建筑量,轉移至剩余項目用地內,并對公共綠地提出了相應的要求。其他城市如上海、南京、無錫等也出臺了類似的容積率獎勵政策。在宜居城市建設過程中,隨著公共空間建設資金來源和開發(fā)模式的重大轉變,面對城市公共空間尤其是中小型公共空間建設不足的現(xiàn)實情況,如何鼓勵和引導非政府投資建設公共空間,如何完善公共空間體系,有效控制規(guī)劃建設質量,從而達到改善公共空間環(huán)境、提升人民生活品質、增強城市宜居性的目的,是本文重點探討的話題。3.2以確保宜居目標的實現(xiàn)為目標,建設公共空間據(jù)花旗銀行及國際著名房地產咨詢機構英國萊坊公司聯(lián)合發(fā)布的“2011年財富報告”顯示,在全球城市宜商宜居排行榜中,紐約僅次于倫敦,位居全球第二。在實現(xiàn)宜商宜居目標的建設過程中,在寸土寸金、土地私有政策的背景下,紐約中心區(qū)城市公共空間建設用地不足的問題尤為突出。為了在推進城市建設的同時又不影響宜居目標的實現(xiàn),從1961年開始,紐約通過容積率獎勵和區(qū)劃條件放寬等方式來鼓勵開發(fā)商在私有物業(yè)里進行公共空間的建設。之后,紐約市對激勵性政策不斷調整,引導私人開發(fā)商建造了大量的私有公共空間,為建成宜商宜居城市奠定了基礎。本文總結出3點可供借鑒的紐約私有公共空間規(guī)劃建設思路。(1)廣場外的私有公共空間1961年,紐約市對1916年的區(qū)劃法進行了全面、系統(tǒng)的修訂,不但正式提出容積率(FAR)的概念,還提出了鼓勵私有公共空間建設的公共政策。除了公共廣場外,1961年版區(qū)劃法還提出了一種新的私有公共空間類型:拱廊空間(Arcade),并對獎勵值及獎勵總額設置了上限:不得超過該用地容積率的20%(表1)。1968年,上升廣場(ElevatedPlaza)成為第三種類型的私有公共空間,其建設要求為面積至少為8000平方英尺(744m值得一提的是,較之公共廣場和拱廊空間,其他新增的私有公共空間類型在管理機制上進行了改進,必須在通過紐約市規(guī)劃委員會對方案的審核后才能獲得額外的建筑面積獎勵。(2)對設施的界定由于獎勵額度巨大,該政策極大地激發(fā)了開發(fā)商建造私有公共空間的熱情。然而,因為沒有對空間的質量進行具體的硬性要求,造成很多私有公共空間達不到公眾使用的標準。在管理機制上,開發(fā)商只要把公共空間的設計方案呈報給紐約市建筑部門審核,在滿足最低要求的前提下就可以獲得容積率的獎勵,而規(guī)劃委員會沒有權力審查和核準方案是否具有獲得獎勵的資格。另外,由于對私有公共空間的標準限定不明,很多用作機動車道和車庫的空地也被計算到公共空間面積內。所有這些都造成了這一時期建造的私有公共空間量多質差的情況。1975年,紐約市頒布了關于區(qū)劃法中公共廣場和拱廊空間相關內容的修正案,提高了設計的標準,對服務設施提出了硬性的規(guī)定,并且對具體的管理審批過程進行了改進。除此之外,修正案還將原有的公共廣場和拱廊空間重新劃分為3個新的類型:人行道拓寬區(qū)(SidewalkWidening)、城市廣場(UrbanPlaza)和原有的戶外廣場(Pre-existingOpenAirConcourse)。人行道拓寬區(qū)是指“全天候向公眾直接開放的、與人行道處于同一平面的、連續(xù)的開放空間”。對于狹窄的街道而言,人行道拓寬區(qū)應不小于5英尺(1.524m),且不大于10英尺(3.048m);對于寬闊的街道而言,人行道拓寬區(qū)應不小于10英尺(3.048m)。城市廣場是指“可供大量人群全天候使用的、面向街道或人行道拓寬區(qū)的、連續(xù)的開放空間”?？梢钥闯?新的定義把方便公眾使用作為城市廣場的一個重要方面。此外,為了避免破壞街道界面的連續(xù)性,修正案還對占據(jù)整個用地寬度的城市廣場的數(shù)量進行了限制。關于城市廣場和人行道拓寬區(qū)的管理審批程序,開發(fā)商首先要把公共空間的詳細方案呈報給紐約市規(guī)劃委員會主席,由主席對方案是否滿足設計標準進行審核。通過審核的方案才能向市建筑部門通報,并獲得實施和獎勵。同時,開發(fā)商還要簽訂關于購買規(guī)定的服務設施和承擔維護費用的合同,并進行法律公正。1977年,紐約市規(guī)劃委員會對城市廣場進行進一步細化,分出了居住廣場(ResidentialPlaza)類型,定義為:“開放空間的客廳”。較之城市廣場,居住廣場具有更高的設計標準。1982年,紐約市規(guī)劃委員會又提出了“步行流動空間(PedestrianCirculationSpace)”的概念,并作為區(qū)劃法規(guī)定的強制要求。(3)公共服務的整合從1961年至今,紐約市規(guī)劃委員會不斷地對私有公共空間的類型、設計標準及獎勵額度進行修改與完善,對于某些私有公共空間類型已不再提供額外的獎勵,如人行道拓寬區(qū)和戶外廣場大廳等。目前,紐約市規(guī)劃委員會正在著手進行一項對現(xiàn)存零散的公共空間進行整合的計劃。根據(jù)學者凱頓協(xié)同紐約市城市規(guī)劃部門及紐約市立藝術協(xié)會歷時三年半的跟蹤調查,截止2000年,紐約市共建成503個私有公共空間,總面積為84英畝(34hm4我國城市公共空間趨勢構想針對當前武漢市宜居城市建設中公共空間建設存在的問題,筆者基于紐約市私有公共空間建設的經(jīng)驗,將私有公共空間概念引入我國的公共空間規(guī)劃建設體系中,著重從體系建構和制度層面,為宜居城市公共空間的規(guī)劃建設提出新思路。4.1公共空間建設傳統(tǒng)的以稅收為主導的公共資金的投入,難以建成大、中、小型公共空間俱全的城市公共空間系統(tǒng)。在當前越來越多社會資本流入城市建設領域的背景下,武漢市需轉變傳統(tǒng)的城市公共空間全權由城市政府建設、維護、管理的觀念,建立新型公共空間建設體系,完善中小型公共空間建設,滿足宜居城市在公共空間建設方面的指標要求(圖2)。具體而言,根據(jù)城市公共空間的等級體系,大型公共空間作為展示城市形象、吸引觀光客、舉行大型集會的場所,具有規(guī)模大、標準高、服務范圍廣、投資大等特點,建議以公共投資為主,由政府統(tǒng)一建造和管理;中型公共空間作為服務于社區(qū),改善城市環(huán)境,促進日常交往、休閑健身和社會活動的場所,具有規(guī)模中等、服務范圍適中等特點,可采取政府主導開發(fā),或私人主導開發(fā),或政府與私人合作開發(fā)等多種開發(fā)模式;而小型公共空間包括街頭綠地、建筑物的附屬廣場、建筑的中庭空間、跨街區(qū)的拱廊空間等,具有規(guī)模小、布局靈活、數(shù)量多、分布廣、服務范圍小的特點,其建設是營造城市活力、豐富市民公共生活、建設宜居城市的重要方面,同時也是社會資本參與城市建設的最主要方面,是規(guī)劃管理能直接管理控制的部分,建議主要以私人投資為主。4.2激勵性政策,為社會資本參與中小型公共空間的建設提供指導與支撐公共政策引導是促進社會資本投入城市公共產品建設的主要途徑。如何建立適宜的政策機制,引導私有公共空間建設,是構建新型城市公共空間體系、落實宜居城市建設要求的保障。具體而言,主要包含以下兩個方面:(1)制定激勵性政策,引導私有公共空間的規(guī)劃建設。在國外市場經(jīng)濟條件下,作為城市規(guī)劃工具的區(qū)劃法規(guī),特別是激勵性區(qū)劃法,是私有公共空間最主要的生產機制。而作為我國當前城市土地開發(fā)控制的直接法定依據(jù)的控制性詳細規(guī)劃,仍停留在第一代區(qū)劃理念上,以“消極”的控制為主。激勵性區(qū)劃法(IncentiveZoning)作為第二代區(qū)劃理念的體現(xiàn),自1957年在芝加哥產生以來,已在紐約、洛杉磯、舊金山、香港、大阪等城市廣泛使用,它通過容積率獎勵等激勵性措施鼓勵私人資本投入公共物品的生產,變“消極的控制”為“積極的引導”。武漢市當前已經(jīng)引入公共綠地容積率轉移政策,但僅局限于公共綠地,還可進一步擴大激勵性政策的適用對象,借鑒紐約激勵性區(qū)劃法引導私有公共空間建設的經(jīng)驗,進一步完善激勵性政策,通過容積率獎勵、開發(fā)權轉移等手段,引導社會資本積極投入所有中小型公共空間的建設,進而促進宜居城市的建設。(2)細化激勵性政策,規(guī)范私有公共空間的規(guī)劃建設。首先,激勵性政策必須兼顧公平與效率。要使激勵性區(qū)劃法得以實施,最基本的前提就是保證私人開發(fā)商通過私有公共空間的開發(fā)獲得的利潤要大于其投入的成本。但是,因獎勵而產生的建設方案的改變同時又不能損害公正利益,因此武漢市應進行多方研究,根據(jù)不同的私有公共空間類型,選擇合適的獎勵額度,滿足投資者、公眾、政府三方利益最優(yōu)化的要求。其次,激勵性政策內容必須細化且具有可操作性。一方面,武漢市應在現(xiàn)有激勵性政策上,明確界定可獲得獎勵的私有公共空間的類型,同時對不同類型的私有公共空間可獲得的具體獎勵額度、私有公共空間需達到的建設質量、標準、驗收要求等進行明確規(guī)定;另一方面,武漢市應該根據(jù)城市發(fā)展的實際,對激勵性政策進行不斷完善和調整。在這一點上,紐約就是成功案例,其規(guī)劃委員會通過不斷地對私有公共空間的類型、設計標準及獎勵額度進行修改與完善,使得1975年以后建成的90%的城市廣場和居住廣場都滿足了基本使用要求。最后,激勵性政策應落實到現(xiàn)有的規(guī)劃管理的依據(jù)—控制性詳細規(guī)劃中,如當前武漢市已經(jīng)建立了比較完善的控制性詳細規(guī)劃導則編制體系,應研究在現(xiàn)有導則的法定文件和指導文件中分別增加哪些指標要素,分析增加要素的表達形式、控制內容和深度,并統(tǒng)一圖則的成果形式等。4.3對公共空間的審核要使私有公共空間建設的激勵性政策得以實施,必須使政策與武漢市現(xiàn)行的規(guī)劃管理體系無縫對接。首先,在國有土地出讓之前(劃撥用地由于大多由公共資本投資,故不在此考慮之列),在規(guī)劃條件中需明確公共空間的建設要求,并根據(jù)控制性詳細規(guī)劃,區(qū)分出規(guī)定性的公共空間(不提供額外獎勵)及指導性的公共空間(可提供額外獎勵),作為地塊出讓合同的組成部分。其次,規(guī)劃主管部門(武漢市國土資源和規(guī)劃局)在用地審核過程中,必須對建設單位提供的建設工程總平面圖進行審核,對規(guī)劃條件中