當(dāng)代中國的行政體制改革

第七章當(dāng)代中國的

行政體制改革第一節(jié)行政體制與行政機構(gòu)

第二節(jié)我國政府機構(gòu)改革

第三節(jié)中國政府行政體制改革

的價值取向是實現(xiàn)民主政府9/1/20231第一節(jié)行政體制與行政機構(gòu)一、行政體制1．行政體制的涵義行政體制，是指管理國家行政事務(wù)和社會事務(wù)的政府，圍繞行政權(quán)力的設(shè)置、劃分和運行為中心形成的制度模式。9/1/202322、行政體制的構(gòu)成要素：行政體制是由假設(shè)干相互關(guān)聯(lián)的行政要素構(gòu)成的一個系統(tǒng)。①行政職能構(gòu)成行政體制的根底。因為它，一是確定管理國家公共事務(wù)和社會經(jīng)濟事務(wù)的范圍；二是形成行政系統(tǒng)內(nèi)部科學(xué)化、合理化的職能結(jié)構(gòu)，明確中央和地方行政部門的職能范圍，為行政權(quán)力的執(zhí)行提供條件。②行政權(quán)力的劃分與設(shè)置構(gòu)成了行政體制的核心。國家行政機關(guān)在完成政府職能的過程中，必須有強大而有力的行政權(quán)力作為后盾并加以執(zhí)行。因此，在行政體制的設(shè)計、建立和完善過程中，優(yōu)先考慮的是如何對行政權(quán)力進行劃分和設(shè)置，包括行政權(quán)力的運作。9/1/20233③行政組織機構(gòu)構(gòu)成行政體制的載體。行政組織機構(gòu)是行政體制的表現(xiàn)形式，如果沒有行政組織機構(gòu)，不但行政職能難以履行，而且行政權(quán)力無法運行，行政體制自身也不存在了。④行政權(quán)力的運行機制構(gòu)成行政體制的紐帶。行政體制是一個動態(tài)的體系，如何把政府職能、行政權(quán)力、行政組織機構(gòu)有機地聯(lián)系在一起，科學(xué)、高效、合理地行使行政決策權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)，促進經(jīng)濟開展和社會全面進步，關(guān)鍵是建立有序的行政權(quán)力運行程序，這個程序就是行政體制的紐帶。9/1/202343．行政體制的主要內(nèi)容

行政體制的主要內(nèi)容包括：行政權(quán)力體制、政府首腦體制、中央政府體制、行政區(qū)劃體制。⑴行政權(quán)力體制，是指國家行政機關(guān)與其他國家機關(guān)權(quán)力劃分、運行關(guān)系的總和，是由憲法和法律作出規(guī)定。行政權(quán)力體制的類型有：①“三權(quán)分立〞制；②“議行合一〞制；③“軍政合一〞制；④“政教合一〞制；⑤“黨政合一制〞。我國實行“議行合一〞制。9/1/20235二、行政機構(gòu)1．行政機構(gòu)的涵義行政機構(gòu)亦稱政府機構(gòu)，是行政管理活動的重要主體，是行政權(quán)力、政府職能的物質(zhì)載體。廣義上的政府機構(gòu)，是泛指國家政權(quán)機構(gòu)的總稱。狹義上的政府機構(gòu)，是指依法建立、享有行政權(quán)力、擔(dān)負(fù)行政職能的那一局部國家機構(gòu)。在我國，是指中央和地方各級人民政府及其所屬工作部門。政府機構(gòu)這一概念，包括以下四層涵義：①政府機構(gòu)是國家機構(gòu)的組成局部；②政府享有的行政權(quán)力是國家權(quán)力的組成局部；③各級政府機構(gòu)都是整個國家行政機關(guān)系統(tǒng)的組成局部；④政府機構(gòu)以擔(dān)負(fù)國家公共行政事務(wù)為主要職能。9/1/202382．行政機構(gòu)的類型

行政機構(gòu)的類型，可以從不同的角度，以不同的標(biāo)準(zhǔn)，做出多種多樣的劃分。①按政府機構(gòu)的縱向不同層級來劃分，由高到低依次可分為：中央人民政府(即國務(wù)院)及其所屬行政機構(gòu)(包括內(nèi)設(shè)機構(gòu))；地方各級人民政府及其所屬行政機構(gòu)(包括內(nèi)設(shè)機構(gòu)和派出機構(gòu))。②按政府的行政權(quán)力運行結(jié)構(gòu)來劃分，政府機構(gòu)可分為：決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、反響機構(gòu)、咨詢機構(gòu)。③按政府機構(gòu)的法律地位來劃分，可分為：獨立機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)。④按政府機構(gòu)的設(shè)置穩(wěn)定程度來劃分，可分為：常設(shè)機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。9/1/202393．行政機構(gòu)設(shè)置的根本原那么

行政機構(gòu)設(shè)置必須遵循的根本原那么有：①職能優(yōu)先原那么，是指在進行行政機構(gòu)設(shè)置時，首先要明確行政機構(gòu)的職能，以職能為依據(jù)設(shè)置行政機構(gòu)。②完整統(tǒng)一原那么，是指一定行政區(qū)域內(nèi)的政府各機構(gòu)要形成一個統(tǒng)一的整體，也就是政府的職能、行政權(quán)力、機構(gòu)設(shè)置都是完整統(tǒng)一的。③管理幅度與管理層次相適應(yīng)的原那么，是指在一定的組織機構(gòu)中，使管理幅度與管理層次的數(shù)額到達相適宜，從而保證機構(gòu)工作效率的提高。9/1/202310④職、權(quán)、責(zé)一致的原那么，是指在行政機構(gòu)設(shè)置中，要使機構(gòu)的職位體系與職位相對應(yīng)的權(quán)力、對行使權(quán)力應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任三者相稱。⑤精簡與效能的原那么，是指機構(gòu)設(shè)置要精簡、人員編制要精干、辦事程序要簡化、辦公自動化程度要提高。⑥依法設(shè)置原那么，是指為保證行政機構(gòu)設(shè)置的完整統(tǒng)一、具有科學(xué)性，它確實定必須依照法律來進行。9/1/2023114．我國政府機構(gòu)的架構(gòu)

⑴、中央人民政府的架構(gòu)依照憲法，中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。①國務(wù)院組成人員包括：總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長、審計長、秘書長。②國務(wù)院任期，每屆為5年；總理、副總理、國務(wù)委員連續(xù)任職不得超過兩屆。③國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制，總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作，副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作并歸口管理某一領(lǐng)域事務(wù)，各部部長、各委員會主任、人民銀行行長、審計長、秘書長負(fù)責(zé)本部門的工作。9/1/202312④國務(wù)院實行全體會議、常務(wù)會議和總理辦公會議制度，全體會議由國務(wù)院組成人員組成，常務(wù)會議由總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成，兩會均由總理負(fù)責(zé)召集和主持。⑤國務(wù)院行政機構(gòu)，分為國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院辦事機構(gòu)、國務(wù)院部委管理的國家局、國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。9/1/202313⑵、地方各級人民政府的架構(gòu)依照憲法和地方組織法，地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。

①我國各級地方人民政府具有雙重性質(zhì)。它們既是同級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，對其負(fù)責(zé)、報告工作并受其監(jiān)督；同時，它們也是地方各級國家行政機關(guān)，對上一級國家行政機關(guān)負(fù)責(zé)、報告工作并受其監(jiān)督，服從國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。9/1/202314地方各級人民政府的各工作部門受人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。因此，地方各級人民政府既要執(zhí)行整個國家的統(tǒng)一意志和統(tǒng)一政令，服從國務(wù)院和上級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要執(zhí)行本級人大對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項的決定，從而把國家的整體利益和本地區(qū)的地方利益結(jié)合起來。9/1/202315②地方各級人民政府的組成。省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民政府，分別由省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成(上述政府設(shè)秘書長)?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府，分別由縣長、副縣長，市長、副市長，區(qū)長、副區(qū)長和局長、科長等組成(上述政府一般不設(shè)秘書長)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府設(shè)鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，原那么上不設(shè)工作部門。9/1/202316③地方各級人民政府的任期。省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府每屆任期5年，其組成人員由本級人大或其常委會選舉產(chǎn)生。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府每屆任期3年，其正副行政首長由本級人大選舉產(chǎn)生。④地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)體制。地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制，上述行政首長分別主持地方各級人民政府的工作，負(fù)責(zé)召集和主持本級人民政府全體會議和常務(wù)會議。9/1/202317

第二節(jié)、我國政府機構(gòu)改革一．政府機構(gòu)改革的根本理論1．政府機構(gòu)改革的動因我國政府機構(gòu)改革的動因來自政府內(nèi)部和外部的各種因素：①經(jīng)濟體制改革的需要；②政治體制改革的需要；③精簡機構(gòu)和人員的需要；④減輕財政負(fù)擔(dān)的需要；⑤提高行政效率的需要。9/1/2023182．政府機構(gòu)改革的方式我國經(jīng)濟體制改革總體上采取了漸進的方式，與此相適應(yīng)，政府機構(gòu)改革也是采取漸進的方式，根據(jù)經(jīng)濟體制改革的開展階段進行適應(yīng)性調(diào)整和變革，帶有明顯過渡性，但也取得了階段性的突破。3．政府機構(gòu)改革的目標(biāo)我國政府機構(gòu)改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為標(biāo)準(zhǔn)的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的行政管理干部隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。9/1/2023194．政府機構(gòu)改革的原那么

我國政府機構(gòu)改革的原那么是：①按照開展社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共效勞方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)；②按照精簡、統(tǒng)一、效能的原那么，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政，加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門，加強執(zhí)法監(jiān)管部門，開展社會中介組織；9/1/202320③按照權(quán)責(zé)一致的原那么，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由一個部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端；④按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)，實現(xiàn)政府機構(gòu)、職能、編制、工作程序的法定化。9/1/202321二、中國政府機構(gòu)改革的根本成果改革開放以來，中國的經(jīng)濟發(fā)生了巨大的變化，社會也正在發(fā)生巨大的變化，在此根底上，中國政府體制也發(fā)生了巨大的變化。政府體制的變革趨勢可以概括為治道變革，也就是政府治理之道的變革。9/1/202322這主要表現(xiàn)在如下幾個方面：政府組織得以越來越精簡、高效；政府職能得到了迅速的轉(zhuǎn)變，開始逐漸適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要；政府行為日益法制化，開始依靠法律規(guī)那么來施政；政府權(quán)力日益分散到經(jīng)濟、社會、和基層政治領(lǐng)域，自主治理的市民社會結(jié)構(gòu)正在逐步發(fā)育；政府人事選拔任命和決策逐漸公開化、民主化，人事任命的個人長官意志逐漸淡化；政府運作逐漸透明化，秘密行政逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥该餍姓?，公民的知情?quán)逐漸得到了認(rèn)可、重視和尊重；政府與公民的權(quán)利意識逐漸凸現(xiàn)，新聞媒體逐漸發(fā)揮獨立報道的作用，而不再僅僅是宣傳工具。9/1/202323〔一〕、中國政府機構(gòu)的

五次體制改革在20多年的改革開放進程中，中國政府體制改革包含著非常豐富的內(nèi)容。從最廣泛的意義上來看，中國政府體制改革，包括整個國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如中央與地方關(guān)系，黨政關(guān)系，立法、司法、行政之間的關(guān)系等，包括政府職能轉(zhuǎn)變，政府運作法制化，政府決策民主化，公務(wù)員制度建設(shè)等。從具體管理去看，還包括國防、公安、科學(xué)、教育、文化、公共衛(wèi)生等管理體制改革。9/1/202324不過，從行政學(xué)角度來看，中國政府體制改革，主要表現(xiàn)為行政管理體制改革，也就是如何建設(shè)行為標(biāo)準(zhǔn)、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。其主要實踐表現(xiàn)為每隔五年進行一次的國家機構(gòu)改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔五年均開始一場精簡機構(gòu)和裁減人員的改革。這一變革可以說構(gòu)成了最近20多年來中國政府體制改革的重要內(nèi)涵。9/1/202325對于這些改革，社會輿論往往有一個誤解：每一次改革，似乎都沒有什么成績，每一次改革之后，機構(gòu)繼續(xù)增加，人員依然膨脹，政府機構(gòu)改革往往是外表文章。這些說法并不是沒有道理。轟轟烈烈的運動式的改革運動過去之后，總有或多或少的回潮。機構(gòu)精簡之后，又往往會膨脹；人員精簡之后，又會大幅度增加。從而人們往往把政府機構(gòu)改革描述為一個個的怪圈：精簡，膨脹，再精簡，再膨脹。不過公平地說，雖然有循環(huán)，但循環(huán)是漸進的，而不是原地踏步的，因為每一次改革，應(yīng)該說都留下了重要的改革成果：9/1/2023261、1982年政府機構(gòu)改革1982年的政府機構(gòu)改革，國務(wù)院把100個工作部門精簡到61個，除此之外，還精簡了大量的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，副總理職數(shù)下降，副部級職數(shù)也減少了很多，一般一個部為假設(shè)干個副部長，而改革前有些部門副部長有20來個。此外還解決了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制的問題，如省部級干部正職65歲退休，副職60歲退休。這些改革，不僅大大提高了政府工作的組織效率，而且還為后來的實際上具有很多政治開展的意味。9/1/2023271982年的改革成就是顯著的，但改革后國務(wù)院機構(gòu)數(shù)有回潮，增加了11個。1988年的改革，國務(wù)院部委機構(gòu)減少到41個，工作機構(gòu)數(shù)繼續(xù)減少到68個，編制減少9700多個，并開始把機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，重點是實現(xiàn)政企分開，弱化政府的微觀管理職能，強化綜合管理職能，精簡專業(yè)部門，強化宏觀調(diào)控部門。這次改革的特色是認(rèn)識到了方案經(jīng)濟條件下政府機構(gòu)改革的困難，開始適應(yīng)市場經(jīng)濟建設(shè)需要來設(shè)計和實施政府機構(gòu)改革。這次改革本來是政治體制改革的重要組成局部，由于種種原因，政治體制改革流產(chǎn)，但政府機構(gòu)改革的種種設(shè)想在隨后的改革中卻得到了實施，這些改革為將來的政治改革提供了條件。9/1/2023282、1988年的政府機構(gòu)改革早在1988年的這次機構(gòu)改革之前，我國政府已經(jīng)進行過屢次政府改革，但根本上都重復(fù)了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹〞的怪圈。這種惡性循環(huán)促使人們不斷地思考什么才是政府機構(gòu)改革中的核心問題。1988年的機構(gòu)改革在某種意義上就是這種思考的結(jié)果。9/1/2023291984年10月，黨的十二屆三中全會通過了?中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定?，經(jīng)濟體制改革在我國全面展開，改革開放的重心也從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，過去傳統(tǒng)方案經(jīng)濟體制下所形成的政府職能已經(jīng)越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟開展的需要，成為經(jīng)濟開展和改革開放的阻礙因素。因此，?決定?明確指出政府管理經(jīng)濟的機構(gòu)、職能、方式以及人員的配置都需要按照社會主義商品經(jīng)濟的要求，重新調(diào)整、設(shè)計新的改革方案。

9/1/202330到了1987年的十三大，政府體制改革作為經(jīng)濟體制改革的邏輯結(jié)果成為大會的主題之一。大會在關(guān)于政府體制改革的論述中正式提出，政府職能轉(zhuǎn)變是政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵，要適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業(yè)管理部門、轉(zhuǎn)換政府管理方式以及提高政府的宏觀調(diào)控能力。以上兩次大會對中國政府職能轉(zhuǎn)變形成了經(jīng)濟和政治上的兩股推力，這直接促成了1988年的政府機構(gòu)改革。9/1/2023311988年政府機構(gòu)改革的根本要求是：減少政府機構(gòu)直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的職能，增強宏觀調(diào)控職能，初步改變機構(gòu)設(shè)置不合理和行政效率低下的狀況。這次改革轉(zhuǎn)變政府職能的核心是政企分開、下放權(quán)力，以政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟體制改革創(chuàng)造良好條件。具體來說，這次轉(zhuǎn)變職能主要有以下五個方面的內(nèi)容：〔1〕由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理。要求政府退出企業(yè)的微觀經(jīng)營，轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟的宏觀調(diào)控；9/1/202332〔2〕由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理。要求政府改變過去使用單一指令性方案或者行政手段管理經(jīng)濟的方式，轉(zhuǎn)向運用經(jīng)濟、法律等間接方式；〔3〕由部門管理轉(zhuǎn)向全行業(yè)管理。改變過去政府對經(jīng)濟的分部門專業(yè)管理，轉(zhuǎn)向?qū)嵭行袠I(yè)管理，制定行業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)；〔4〕由“管〞字當(dāng)頭轉(zhuǎn)向效勞監(jiān)督。要求政府經(jīng)濟管理部門從管制企業(yè)轉(zhuǎn)向為企業(yè)效勞并進行監(jiān)督；〔5〕由機關(guān)辦社會轉(zhuǎn)向機關(guān)后勤效勞工作社會化。別離政府機構(gòu)中的后勤工作，逐步實現(xiàn)后勤社會化、企業(yè)化。9/1/2023333、1993年的政府機構(gòu)改革隨著改革開放實踐和認(rèn)識的進步，1992年的中國共產(chǎn)黨第十四次代表大會提出了把建立社會主義市場經(jīng)濟體制作為經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)。因應(yīng)這個目標(biāo)，大會認(rèn)為“機構(gòu)改革，精兵簡政，是政治體制改革的緊迫任務(wù)，也是深化經(jīng)濟改革、建立市場經(jīng)濟體制和加快現(xiàn)代化建設(shè)的重要條件。〞，并從適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟要求的角度對政府職能轉(zhuǎn)變進行了全面闡述。1993年的政府機構(gòu)改革就是在這樣一個背景下啟動的。9/1/2023341993年3月7日，中共十四屆二中全會審議通過了?黨政機構(gòu)改革的方案?。3月間，八屆全國人大一次會議在北京召開，指出這次機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是：“著重搞好轉(zhuǎn)變政府職能，精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員，加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能，弱化微觀管理職能，以適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟的需要。〞改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府職能的根本途徑是政企分開。要加強中央政府宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強化社會管理職能部門，分步撤并專業(yè)管理部門。減少具體審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理，做到宏觀管好，微觀放開。要堅決把屬于企業(yè)的權(quán)力放給企業(yè)，把應(yīng)該由企業(yè)解決的問題，交由企業(yè)自己去解決。政府的行政管理職能，主要是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供效勞和檢查監(jiān)督。9/1/202335這次機構(gòu)改革在1988年改革的根底上，深化了對政府職能的轉(zhuǎn)變。但由于當(dāng)時歷史條件的限制，改革雖然明確以轉(zhuǎn)變職能為重點，力求在這方面取得明顯進展和突破，但改革效果仍然不明顯。其中，如何處理好轉(zhuǎn)變職能與精簡機構(gòu)的關(guān)系是很重要的一個因素。這次國務(wù)院改革，部委僅減少1個，直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)減11個；9/1/202336同時還將合并起來的部委又拆開來分設(shè)，如撤銷能源部，分設(shè)煤炭部、電力部，恢復(fù)了電子部等。政府機關(guān)人員精減了，但相當(dāng)局部轉(zhuǎn)入事業(yè)單位，吃財政飯人數(shù)不僅沒有減少，反而增加了不少。此外，改革對轉(zhuǎn)變職能后的行政權(quán)力與市場的關(guān)系也沒有協(xié)調(diào)好，以致后來出現(xiàn)“翻牌公司〞等權(quán)力影響市場的不良現(xiàn)象?？傊?993年的政府機構(gòu)改革在職能轉(zhuǎn)變方面取得了一些成果，但仍然是一次階段性的改革，并沒有徹底解決中國政府職能轉(zhuǎn)變中出現(xiàn)的問題。9/1/2023374、1998年的政府機構(gòu)改革1997年9月，國家主席江澤民在黨的十五大上所作的政治報告中指出：“機構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟的開展，影響黨和群眾的關(guān)系。這個問題亟待解決，必須通盤考慮，組織專門力量，抓緊制定方案，積極推進。〞十五大在政治體制改革方面的論述直接推動了1998年啟動的新一輪政府機構(gòu)改革。在1998年3月6日召開的九屆全國人大一次會議上，國務(wù)院秘書長羅干作了?關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明?，對這次機構(gòu)改革的必要性和緊迫性，改革的目標(biāo)、原那么、內(nèi)容和實施步驟等做出了詳細(xì)的說明。9/1/202338這次機構(gòu)改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為標(biāo)準(zhǔn)的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建立高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。改革將按照以下幾項原那么開展：〔1〕按照開展社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。要把政府職能切實轉(zhuǎn)變到客觀調(diào)控、社會管理和公共效勞方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)；9/1/202339〔2〕按照精簡、統(tǒng)一、效能的原那么，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政。加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門，適當(dāng)調(diào)整社會效勞部門，加強執(zhí)法監(jiān)督部門，開展社會中介組織；〔3〕按照權(quán)責(zé)一致的原那么，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交給同一個部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端；〔4〕按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)。9/1/202340按照上述改革目標(biāo)和原那么，國務(wù)院將其組成部門劃分為宏觀調(diào)控部門、專業(yè)經(jīng)濟管理部門、教育科技文化、社會保障和資源管理部門及國家政務(wù)部門四大類，并明確了各個部門的職責(zé)。具體來說，這些部門在改革后分別承擔(dān)以下一些職能：〔1〕宏觀調(diào)控部門。主要職責(zé)是：保持經(jīng)濟總量平衡，抑制通貨膨脹，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)快速健康開展；健全宏觀調(diào)控體系，完善經(jīng)濟、法律手段，改善宏觀調(diào)控機制。9/1/202341〔2〕專業(yè)經(jīng)濟管理部門。主要職責(zé)是：制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，進行行業(yè)管理；引導(dǎo)本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整；維護行業(yè)平等競爭秩序?！?〕教育科技文化、社會保障和資源管理部門。將國家科學(xué)技術(shù)委員會更名為科學(xué)技術(shù)部；國家教育委員會更名為教育部；在勞動部根底上組建勞動和社會保障部；由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建國土資源部。相應(yīng)地，對這些部門的職能和內(nèi)部管理體制進行了調(diào)整。〔4〕國家政務(wù)部門。對國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)進行了重組和改革，調(diào)整了部門結(jié)構(gòu)，理順了相互之間的關(guān)系。9/1/2023421998年的改革，可以說是大體走出了精簡與膨脹的循壞怪圈，其關(guān)鍵是著眼于市場經(jīng)濟建設(shè)的需要，精簡了很多與方案經(jīng)濟相關(guān)的經(jīng)濟部門。這些經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)變?yōu)閲医?jīng)貿(mào)委下屬的9個局，而這9個局沒有在改革之后恢復(fù)原來的身份，在2001年2月19日，終于找到了各自的歸宿：7個局撤銷，國家煤炭生產(chǎn)局改稱國家平安生產(chǎn)局，只有國家煙草專賣局依然保存。到此為止，中央各部委辦直屬局公務(wù)員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人，國務(wù)院人員編制總數(shù)減少了47.5％。不過，改革的動力雖然是有很大的財政壓力，但是改革的本錢依然是很高的，中央財政并未因此而節(jié)約，反而為此多支出了20％。9/1/202343除此之外，一些市場監(jiān)管機構(gòu)得到了強化，規(guī)格提高了，如國家工商行政管理總局、新聞出版總署、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和國家出入境經(jīng)驗檢疫局合并成為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，成為正部級單位。而一些部門下面也設(shè)立了很多司局級單位，比方外貿(mào)部建立了世界貿(mào)易組織司，還成立了中國政府世貿(mào)組織通報咨詢局、進出口公平貿(mào)易局等。還成立了一些正部級單位，如國務(wù)院信息化辦公室等。為了加強國家對重點大學(xué)的管理和支持力度，一些重點大學(xué)校長和書記升格為副部級。這些部門職能的強化或許是必要的，但并非一定要通過提高機構(gòu)和官員的行政級別來運作。這些現(xiàn)象都可以看作是1998年改革之后的回潮。但即便如此，改革成就依然得到了穩(wěn)固。9/1/202344這次機構(gòu)改革是新中國建立以來規(guī)模最大、力度最大、難度最大的一次改革。與以往的幾次機構(gòu)改革相比，它具有突出的特點：一是在社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)建立并不斷完善的背景下開展，市場經(jīng)濟的實踐為政府職能轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)驗也創(chuàng)造了一個良好的制度背景；二是不但明確提出以轉(zhuǎn)變職能作為政府機構(gòu)改革的核心，更將其內(nèi)容豐富化，這次改革中轉(zhuǎn)變職能已不再僅僅是局限于轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟職能，而是全方位地轉(zhuǎn)變和調(diào)整政府管理社會的職能和方式；9/1/202345三是實行了國家局的制度，弱化專業(yè)經(jīng)濟部門直接管理經(jīng)濟、社會的職能，強化行業(yè)管理，并把一些職能轉(zhuǎn)給社會中介組織去擔(dān)當(dāng)；四是通過“三定〞的制度方式切實轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府規(guī)模、協(xié)調(diào)政府內(nèi)部關(guān)系，為高效行政體系的建構(gòu)和進一步深化政治體制改革創(chuàng)造了良好的條件。9/1/202346精兵簡政1998年政府機構(gòu)改革紀(jì)事翻開以下鏈接1998年政府機構(gòu)改革AVSEQ05.DAT9/1/2023475、2003年政府機構(gòu)改革2003年國務(wù)院機構(gòu)改革的依據(jù)是中共十六大提出的深化行政管理體制改革和十六屆二中全會審議通過的?關(guān)于深化行政管理體制和機構(gòu)改革的意見?，⒈核心內(nèi)容是：(一)深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會；〔二〕完善宏觀調(diào)控體系，將國家開展方案委員會改組為國家開展和改革委員會；〔三〕健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；〔四〕繼續(xù)推進流通管理體制改革，組建商務(wù)部；9/1/202348〔五〕加強食品平安和平安生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，在國家藥品監(jiān)督管理局根底上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會管理的國家平安生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)；〔六〕將國家方案生育委員會更名為國家人口和方案生育委員會；〔七〕撤銷5個機構(gòu)。不再保存國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部、中央企業(yè)工委、中央金融工委、國家經(jīng)濟體制改革辦公室。2003年春天新一屆政府的改革沒有在機構(gòu)數(shù)量和人員規(guī)模上下功夫，但通過機構(gòu)調(diào)整，為了建設(shè)適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的政府體制奠定了組織根底。9/1/202349⒉2003年國務(wù)院機構(gòu)改革的重點⑴深化國有資產(chǎn)管理體制改革；⑵完善宏觀調(diào)控體系；⑶健全金融監(jiān)管體制；⑷繼續(xù)推進流通管理體制改革；⑸加強食品平安和平安生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。9/1/202350⒊2003年國務(wù)院機構(gòu)改革的特點⑴緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變的主題；⑵部門和人員數(shù)量沒有太大的變化；⑶突出加強監(jiān)督和監(jiān)管力度；⑷有助于推進政治體制改革和依法行政。9/1/202351三、西方行政體制改革的主要內(nèi)容西方行政改革可劃分為兩大方面：一是結(jié)構(gòu)的變革。也就是行政機構(gòu)的變革，主要是合并職能性質(zhì)相同的部門，明確劃清各部門的權(quán)力界限和責(zé)任界限，簡化處理事務(wù)的手續(xù)與程序。二是政府行為的變革。也就是著眼于行政管理中的人的因素，選用有開展前途、有創(chuàng)造力、有敏銳革新意識、有對效勞對象的要求富于責(zé)任感的行政管理人員，造就可以發(fā)揮個人積極性和創(chuàng)造力的環(huán)境。具體有以下內(nèi)容：9/1/2023521.非國有化和公私合作二戰(zhàn)以前，資本主義經(jīng)濟危機導(dǎo)致了政府介入管理經(jīng)濟和主要產(chǎn)業(yè)，當(dāng)時，西方各國大都采用了集體化和國有化的做法。然而，隨著時間的推移，政府績效下降，生產(chǎn)力降低，政府對經(jīng)濟的管理成效不大。于是，進入20世紀(jì)80年代以后，西方世界掀起了一場私有化浪潮。在這場浪潮中，表現(xiàn)得最堅決和最果斷的是當(dāng)時的英國首相撒切爾夫人。1979年她上臺后，把英國最大的卡車運輸公司、50萬套以上的公有住房、化工企業(yè)、電子公司、系統(tǒng)和天然氣公司交給私營公司經(jīng)營；隨后又在1984年-1986年三年間將長途通信公司、煤炭公司、航空公司私營化。之后，世界上包括美國、日本、法國等一百多個國家都不同程度地效仿英國式的私有化改革措施。實行民營化后，企業(yè)的經(jīng)營效率、效勞質(zhì)量和營業(yè)利潤均有不同程度的提高。9/1/202353私有化和公私合作的價值取向是市場化，其好處是削減政府規(guī)模、國家控制和公共預(yù)算，減少政府管制及其補貼，利用市場機制幫助政府甩掉財政包袱；同時，私有化提高了企業(yè)效率、顧客的滿意程度和投資的回收率；此外，還有利于建立政府與企業(yè)間的新型的伙伴關(guān)系，如美國一些政府部門在治安、消防、社會福利等方面都與私營企業(yè)簽訂合同，保持公與私的伙伴關(guān)系。但同時，私有化也有弊端：其一，在把公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)賣給私營企業(yè)時，容易低估財產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失；其二，私有化后，國有企業(yè)的許多社會效益可能會在只強調(diào)經(jīng)濟效益的私有化中喪失。9/1/2023542.政府機構(gòu)改革政府機構(gòu)改革過去一直是西方行政改革的重要內(nèi)容。通過機構(gòu)改革，提高政府工作效率，加強其責(zé)任感，這是西方各國政府的共同目的，并且取得了一定成效。例如，日本政府一向號稱為“小政府〞，從1984年-1988年，撤銷了54個設(shè)在地方的中央分局，改組、整編了178個府縣單位機關(guān)；2001年1月，日本政府內(nèi)閣由原有的1府22省廳改為1府12省廳。英國行政改革的突出特點是實行“超級部〞，大幅度地合并相近部門，比方，把住宅、地方自治部、公共設(shè)施建設(shè)部和運輸部合并為環(huán)境部，把通商委員會、技術(shù)部和動力部合并為通商產(chǎn)業(yè)部等。20世紀(jì)60年代-70年代初，英國共合并了21個部，組成5個超級大部。9/1/2023553.預(yù)算改革在西方的行政管理中，預(yù)算制度占有十分重要的地位，因此，財政預(yù)算改革就成為這次行政改革的重要內(nèi)容。20世紀(jì)70年代后，沉重的財政負(fù)擔(dān)迫使西方各國政府必須精簡，尋找一些途徑控制政府支出、通貨膨脹和增長的債務(wù)。削弱預(yù)算，削減人員，凍結(jié)政府某些機構(gòu)，削減效勞工程，推遲一些不必要馬上做的事情，或把一些效勞工作交給非政府組織去做，減少維護本錢，是這個時期西方各國政府的共同選擇。西方各國的預(yù)算改革加速了其他方面的行政改革，產(chǎn)生了一些積極的作用：9/1/202356其一，它使政府更重視減少支出，使公眾更加關(guān)注公共效勞的本錢；其二，有利于制止浪費和腐敗造成的公款流失；其三，有利于防止避稅和逃稅，提高公共資金的積累；其四，有利于推動審計制度的完善，因為資金配置之前要接受審計，對工程的社會公共價值的合法性和適應(yīng)性加以論證?？傊?，預(yù)算改革改變了以往那種認(rèn)為政府行為不能測量和評估的觀點，提倡了行政管理中以貨幣價值為本的思想。

9/1/2023574.公務(wù)員制度改革戰(zhàn)后，西方國家十分重視公務(wù)員制度改革，以便適應(yīng)現(xiàn)代社會開展的要求。英國是建立文官制度最早的國家，也是屢次掀起文官制度改革浪潮的國家。1966年，英國成立了12人調(diào)查委員會，調(diào)查研究文官制度的改革，1968年，該委員會提出了一份改革報告即著名的?富爾頓報告?，對文官制度的弊病進行了揭露，并提出了改革建議：建立文官部、文官學(xué)院，提倡文官專業(yè)化，建立統(tǒng)一的職級結(jié)構(gòu)等。當(dāng)時的工黨政府接受了報告的主要建議，并付諸實施。1970年，希思政府上臺后，對文官制度再次進行改革，主張吸取私營企業(yè)總經(jīng)理負(fù)責(zé)制的管理經(jīng)驗，把一大批工商實業(yè)界的高級管理人員派到中央各部，傳授管理經(jīng)驗，實行企業(yè)化的管理方法，減少決策層次。9/1/202358撒切爾夫人上臺后對文官制度那么采取了三大措施：取消文官部；徹底打破文官在人員和晉升上獨立的傳統(tǒng)；削減文官的規(guī)模和經(jīng)費，其公務(wù)員人數(shù)從1979年的732000人下降為90年代的562000人。在美國，1978年，卡特政府向國會提交了改革文官制度的方案，同年通過?文官制度改革法?，這是繼1883年彭德爾頓法之后，對近百年來美國文官制度進行的全面總結(jié)。1993年9月7日，克林頓總統(tǒng)宣布了一項“裁員、節(jié)支、高效〞的政府改革方案，要求5年內(nèi)精簡聯(lián)邦政府人員25.2萬人，相當(dāng)于當(dāng)時聯(lián)邦政府雇員的12%。在不到5年的時間內(nèi)，美國裁減公務(wù)員28萬人，實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。法國在1959年和1978年兩度修改?公務(wù)員總章程?，并使其不斷完善。此外，其他國家也以各自的方式進行公務(wù)員制度的改革，如新西蘭徹底取消了公務(wù)員制度。9/1/2023595.中央與地方關(guān)系改革中央與地方關(guān)系改革的主要趨勢是向集權(quán)與分權(quán)適度化、合理化方向開展，分權(quán)是主要的價值取向。在美國，如何劃分中央與地方的關(guān)系，常常是圍繞著“稅收分享〞的問題進行的。1972年，尼克松政府將一般“稅收分享〞建議變成了法律，國會撥出302億美元作為特殊的信托基金，供州和地方政府在5年內(nèi)分享，三分之一給州，三分之一給縣市政府。里根進入白宮后，提出了一個龐大的10年方案，要求將聯(lián)邦政府和州政府共同執(zhí)行的職能分開，一局部完全由州和地方政府負(fù)責(zé)。1988年，就有40個聯(lián)邦方案完全由州政府接管。9/1/202360日本政府為了強化地方的自主性和自律性，大大減少了中央政府對地方政府的干預(yù)和規(guī)制。?地方自治法?規(guī)定在782項事務(wù)中，有647項可由地方政府自行處理。法國議會在1982年3月2日，通過法律正式開始了以權(quán)力下放為內(nèi)容的地方分權(quán)改革。它涉及到?jīng)Q策權(quán)、管理權(quán)的下放，地方議會作用的擴張，政府財政預(yù)算、稅收功能的重新界定，實際上重新界定了中央與地方權(quán)力界限以及權(quán)力運行的框架。其他資本主義國家如德國、英國、意大利等也都進行了類似的改革。9/1/202361政府之間縱向分權(quán)的主要原因是：中央政府相對集權(quán)的必要性已相對降低。隨著知識、信息傳遞速度的提高，地方政府人員的素質(zhì)、技術(shù)裝備和決策創(chuàng)新能力并不亞于中央政府，有些事情比中央政府干得更好。同時，分權(quán)有利于分散中央政府的財政與決策負(fù)擔(dān)，有利于提高地方的積極性與責(zé)任心，有利于滿足公眾多樣化的需求。

9/1/202362四、西方行政體制改革對

我國行政體制改革的啟示行政改革必須立足國情，才能收到良好的效果。同時，行政改革又有著自身的規(guī)律，存在著許多共性的東西，對于不同的國家都有著積極的借鑒作用。我國要善于總結(jié)借鑒國外行政改革的有益內(nèi)容，促進我國的行政改革。

9/1/2023631.借鑒西方政府調(diào)整政企關(guān)系的做法，積極探索公有制的實現(xiàn)形式。西方國家壓縮政府職能，推行公共效勞市場化，設(shè)法改變政府與國有企業(yè)的關(guān)系，使雙方都得到解脫，并走出經(jīng)費緊張、效益低下的困境，這一經(jīng)驗值得借鑒。同時，西方國家在政府與企業(yè)之間建立良好的“伙伴關(guān)系〞、“掌舵〞與“劃槳〞的關(guān)系的改革思路對我國也有重要的啟示。9/1/2023642.借鑒西方政府改革繁文縟節(jié)的做法，積極探索我國靈活高效的政府管理方式。我國正處在新舊體制交替的轉(zhuǎn)軌時期，需要建立新的規(guī)章制度及法律體系，來標(biāo)準(zhǔn)人們的行政行為，法制化、制度化是我國現(xiàn)階段行政管理追求的目標(biāo)。所以，西方行政改革提出的“規(guī)那么緩沖〞、“放松規(guī)制〞顯然不適應(yīng)我國國情。但在我國行政改革中，一些在方案經(jīng)濟體制下建立起來的阻礙提高行政效率的舊制度、舊規(guī)章必須破除；而在對外開放、引進外資、實施“走出去〞戰(zhàn)略以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理等方面確實也要去除不必要的繁文縟節(jié)，但應(yīng)采取特事特辦，打破清規(guī)戒律，簡化手續(xù)，實現(xiàn)辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為標(biāo)準(zhǔn)的行政管理，提供優(yōu)質(zhì)、便捷、精干、高效的效勞。9/1/2023653.借鑒西方政府放權(quán)的做法，積極探索我國集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的政府管理模式。簡政放權(quán)是當(dāng)今西方行政改革的共同選擇，但因經(jīng)濟、政治制度的本質(zhì)差異，我國的行政體制改革不能完全照搬。由于我國過去實行的是方案經(jīng)濟體制，其主要弊病是高度集中、過度集權(quán)。因此，我國行政體制改革的一大任務(wù)就是要下放權(quán)力。但是，我國政府面對的情況是復(fù)雜的，在集權(quán)與分權(quán)問題上，既存在著權(quán)力過分集中、不利于調(diào)動地方政府以及企業(yè)等社會組織積極性的弊端；也存在著權(quán)力過于分散、不利于中央政府對地方政府或上級政府對下級政府的監(jiān)控，致使調(diào)控乏力，形成地方保護主義或諸侯經(jīng)濟的情況。因而，必須根據(jù)不同的情況采取科學(xué)的集權(quán)——分權(quán)模式，防止和克服集權(quán)濫用和分權(quán)越軌兩種傾向。9/1/2023664.借鑒西方政府重視財政預(yù)算改革的做法，積極探索我國財政預(yù)算科學(xué)化的有效方式。用經(jīng)濟手段來實施行政管理職能，也是當(dāng)今各國政府的共同選擇。由于我國以往實行的是高度集中的方案經(jīng)濟體制，行政手段較多，加上“左〞的指導(dǎo)思想，往往遇事只算政治賬，不算經(jīng)濟賬，因而，各級政府部門、官員和管理人員頭腦中的預(yù)算管理意識、行政本錢意識、績效意識、技術(shù)產(chǎn)出意識比較淡薄，運用財政預(yù)算這一杠桿來啟動、平衡、推動行政管理的本領(lǐng)不強，對合理性、科學(xué)性、有效性的財政預(yù)算研究不夠。因此，加強財政預(yù)算，深化我國財稅體制、金融體制等體制的改革，不僅是實現(xiàn)資源、合理配置的需要，是提高行政效率的需要，而且也是推動政府勤政、廉政建設(shè)，建立一支精干、廉潔、高效的公務(wù)員隊伍的需要。9/1/202367五、中國政府體制改革的根本走向在未來的20年里，中國政府還將進一步按照精簡、統(tǒng)一、效能的原那么進行機構(gòu)改革，精簡具有方案經(jīng)濟色彩的部門，把內(nèi)閣級的機構(gòu)繼續(xù)逐步精簡，并實現(xiàn)機構(gòu)和編制的法定化，但是這需要進一步實行政府職能轉(zhuǎn)變，并需要實質(zhì)性的政治體制改革。因此，組織方面的變革至少在今后10里將不會是改革的重點，也就是說，本屆政府和下屆政府，都不會大幅度精簡政府機構(gòu)數(shù)量。9/1/202368今后10年里，政府體制改革的重點，將轉(zhuǎn)向職能轉(zhuǎn)變和職能配置的領(lǐng)域：⑴、轉(zhuǎn)變政府職能，從投資型的經(jīng)濟開展型政府走向公共效勞性的經(jīng)濟促進型政府，政府的主要工作不是通過直接投資來開展經(jīng)濟，而是通過提供公共效勞，改善公共管理，解決公共問題，制定公共政策，來為市場經(jīng)濟開展提供效勞。⑵、轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)減少微觀管理職能，強化執(zhí)法職能，進行綜合執(zhí)法改革，解決執(zhí)法層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法的問題。

9/1/202369⑶、改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政本錢，形成行為標(biāo)準(zhǔn)、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。⑷、依法標(biāo)準(zhǔn)中央和地方的職能和權(quán)限，處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，即條塊關(guān)系。⑸、在企業(yè)改革的根底上推進事業(yè)單位管理體制的改革，實現(xiàn)政事分開，讓現(xiàn)有的事業(yè)單位，或者恢復(fù)政府機構(gòu)的身份，或者走向企業(yè)化改革，或者保存事業(yè)單位身份，但與政府分開；9/1/202370⑹、進一步改革財政制度，逐步提高人代會在財政預(yù)算方面的權(quán)力，以建立公共財政制度。⑺、進一步改革人事制度，在公布和實施?公務(wù)員法?的根底上，著眼于反腐敗，并著眼于人才興國、人才強國戰(zhàn)略，進一步推進黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和一般公務(wù)員的制度變革。⑻、為了給組織效率的改革進一步拓展空間，并順利實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和職能在不同層次和不同部門的合理配置，必須提高政治效率。政治體制改革，是中國政治文明開展的關(guān)鍵。但就目前的趨勢來看，如果沒有特別的變化，本屆政府和下一屆政府，將會認(rèn)真思考政治文明的開展問題，但都不會實質(zhì)性地啟動政治體制改革。政治體制改革將是兩屆政府以后的事情了。9/1/202371但即便如此，新一屆政府機構(gòu)改革的任務(wù)依然是艱巨的。今后每一屆政府的工作都不會輕松。在推進改革的進程中，政府應(yīng)該關(guān)注如何在多個層次推進改革，在操作、集體和立憲三個層次推進行政管理體制改革，協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系，并繼續(xù)推進政府實現(xiàn)從管理型政府向效勞型政府的轉(zhuǎn)型。與前五屆政府的政府體制改革相比，其所面臨的挑戰(zhàn)在很多方面是共同的，但可以預(yù)料，今后的幾屆政府，勢必會遇到政治改革的挑戰(zhàn)。如何使政府改革給政治改革創(chuàng)造條件，讓政府改革適應(yīng)政治改革，適應(yīng)政治改革的需要進行政府改革，顯然是新幾屆政府所面臨的新的也是艱巨的挑戰(zhàn)。9/1/202372當(dāng)然，在未來10年里，政府體制改革的動力根本上來是來自市場經(jīng)濟的進一步完善和開展。政府體制改革的目標(biāo)，除了自身組織效率目標(biāo)和政治效率目標(biāo)之外，更為重要的是，如何實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共效勞型政府，從而更好地為市場經(jīng)濟的完善和開展效勞。而在兩屆政府之后，政治體制改革，很可能成為主導(dǎo)政府體制改革的主旋律了。9/1/202373回憶20多年來五屆政府的努力，我們可以發(fā)現(xiàn)中國政府體制改革已經(jīng)取得了實質(zhì)性的成果，實現(xiàn)了組織效率，提高了職能配置效率，也改善了政治效率，在多個方面實現(xiàn)了政府治道變革。當(dāng)然，中國政府體制改革的挑戰(zhàn)依然是嚴(yán)峻的，任務(wù)也依然是艱巨的。對于這些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我們需要著眼于回憶過去、展望未來的根底上進行長期思考，理解開展的長期趨勢，了解當(dāng)前行動的空間，著眼于當(dāng)前的行動，針對當(dāng)前所面臨的具體問題，提出短期的實質(zhì)性的可行對策和長期改革的戰(zhàn)略，從而確保政府治道穩(wěn)定成功地變革，為中國的經(jīng)濟社會開展，提供政府體制的良好條件。9/1/202374第三節(jié)中國政府行政體制改革

的價值取向是實現(xiàn)民主政府中國政府是人民的政府。為人民效勞、對人民負(fù)責(zé)，支持和保證人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利，是中國政府全部工作的根本宗旨。改革開放以來，特別是近年來，中國各級政府按照民主執(zhí)政的要求，圍繞“形成行為標(biāo)準(zhǔn)、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制〞的目標(biāo)，大力加強行政能力建設(shè)。2005年2月經(jīng)修改后公布的?國務(wù)院工作規(guī)那么?，充分表達了科學(xué)民主決策、依法行政和加強行政監(jiān)督的民主精神。9/1/202375一、推進依法行政1、確立依法行政的理念依法行政是現(xiàn)代法治社會對政府行政管理工作提出的根本要求。依法行政最初的含義，就是要求政府的行政行為必須接受由代表機關(guān)制定的法律的約束，實際上通過對政府的行政行為實行法律的控制，來表達人民主權(quán)原那么和人民當(dāng)家作主的現(xiàn)代民主制度的要求。行政機關(guān)是國家機關(guān)中對經(jīng)濟和社會開展影響最大、與公民關(guān)系最密切的一個部門。我國現(xiàn)行的80％以上的法律，90％以上的地方性法規(guī)，100％的行政法規(guī)和規(guī)章都是由行政機關(guān)來實施的。9/1/202376法律賦予公民、法人的權(quán)利能否得到保障，公共利益和國家利益能否得到維護，很大程度上取決于行政機關(guān)的執(zhí)法行為。如果行政機關(guān)帶頭守法、依法行政，就會為全社會形成表率，促進社會法治的形成；如果政府機關(guān)有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不糾，甚至“以情執(zhí)法〞、“以權(quán)謀私〞，法的秩序就會蕩然無存。依法行政的根本目標(biāo)就是要按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、老實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，標(biāo)準(zhǔn)行政行為，提高行政效能，防止權(quán)力濫用，建設(shè)具有現(xiàn)代意識的法治政府。9/1/2023772、建設(shè)法治政府從上世紀(jì)80年代以來，我國即開始了建設(shè)法治政府的進程，1989年公布了?行政訴訟法?、1994年公布了?國家賠償法?、1996年公布了?行政處分法?、1999年公布了?行政復(fù)議法?、2000年公布了?立法法?上述法律的制定和實施，乃是這一進程開始的序幕。2003年?行政許可法?的公布和即將啟動的?行政程序法?起草，那么是這一進程向縱深開展的重要標(biāo)志。9/1/2023782004年3月，國務(wù)院公布?全面推進依法行政實施綱要?，提出了建設(shè)法治政府的藍圖，明確提出了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。法治政府有兩層含義，一層是靜態(tài)的，指作為組織體的政府本身應(yīng)依法設(shè)立，政府的職能要明確、有限并受法律的制約，行政職能、職權(quán)和組織實現(xiàn)法定化、科學(xué)化；一層是動態(tài)的，指行政權(quán)力運行機制要完善，政府要依法行使權(quán)力，公開、公平、公正、高效和誠信相結(jié)合，行政程序公正、公開，民主參與程度高，實現(xiàn)程序法定化，政府接受監(jiān)督，權(quán)力與責(zé)任相匹配，實現(xiàn)責(zé)任行政。總之，法治政府的具體目標(biāo)是：建立有限政府、誠信政府、陽光政府、效勞政府、責(zé)任政府。9/1/202379⑴、建立有限政府有限政府是建立在國家與社會、政府與市場明確區(qū)分根底上的政府，其權(quán)力有明確的界限，并受法律的限制。建設(shè)有限政府，必須明確政府的職能，設(shè)定政府權(quán)力的范圍以及責(zé)任，并建立相應(yīng)的約束機制，防止政府任意擴權(quán)，將政府職能之外定義為社會自主范疇，還社會以充分的自由，建立符合市場經(jīng)濟的“小政府、大社會’’模式。9/1/202380⑵、建立誠信政府老實信用是人類社會公認(rèn)的行為準(zhǔn)那么，不僅普通民眾應(yīng)該遵守，而且政府更應(yīng)該在這方面作出表率?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是一種信用經(jīng)濟，建立在市場經(jīng)濟根底上的現(xiàn)代法治政府必然是一個誠信政府。誠信政府要求行政政策的穩(wěn)定性、行政活動的真實性、行政活動的善良性。政府應(yīng)當(dāng)完善行政程序，強化信息公開，保證權(quán)力行使的公開透明性、連續(xù)性、可預(yù)期性，對行政相對人而言就是要對信賴?yán)嬗枰员Ｗo。9/1/202381具體要求：(1)非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；(2)因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以賠償。(3)違法行政行為要賠償合法權(quán)益。9/1/202382⑶、建立陽光政府陽光政府的核心就是政府掌握的公共信息應(yīng)當(dāng)向社會公開。行政活動的過程應(yīng)當(dāng)是開放的，結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開，行政相對人有權(quán)知悉并且獲得行政機關(guān)實施行政許可所建立的檔案資料和其他相關(guān)材料。陽光政府應(yīng)當(dāng)做三個層面的理解：政府組織的透明、政府決策的透明、政府管理的透明。透明增加了市場信息的有效性和精確性，降低了交易本錢，有助于減少腐敗，有助于增加公民參與決策的時機和對政府的有效監(jiān)督，從而提高了決策的民主性、合法性。9/1/202383⑷、建立效勞政府從政府職能的角度看，效勞政府的根本職能必須以效勞市場、效勞民眾為核心，充當(dāng)市場的效勞員和“裁判員〞，為社會提供市場無法提供的公共產(chǎn)品和公共效勞，建立健全社會公共效勞功能和效勞體系，維護正常的社會秩序等。方案經(jīng)濟體制下的政府是管制政府，它簡單地把管理方和被管理方對立起來，認(rèn)為雙方之間是管制與服從的關(guān)系，在行政理念上往往是“管理就是審批〞、“執(zhí)法就是管制〞、“管制就是罰款〞。建設(shè)法治政府，構(gòu)建和諧社會，必須由管制型政府向效勞型政府轉(zhuǎn)變。9/1/202384⑸、建立責(zé)任政府責(zé)任政府就是有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、損害要補償。啟動權(quán)力就應(yīng)當(dāng)預(yù)設(shè)責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一。責(zé)任不僅包括侵權(quán)所造成的積極責(zé)任也包括不作為造成的消極責(zé)任，任何影響利害關(guān)系人權(quán)益的政府行為必須接受司法審查。9/1/2023853、我國推進依法行政的具體實踐1999年11月，中國國務(wù)院頒發(fā)?關(guān)于全面推進依法行政的決定?，明確了依法行政的任務(wù)和要求；2004年3月，印發(fā)了?全面推進依法行政實施綱要?，提出了用十年左右時間根本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。2004年7月1日，?中華人民共和國行政許可法?正式實施。這部法律按照合理與合法、效能與便民、監(jiān)督與責(zé)任的原那么，確立了行政許可的一系列原那么和制度，在要求政府依法行政的同時，突出了政府行使權(quán)力的民主內(nèi)涵。9/1/202386⑴、加強政府立法工作1978年以來，中國國務(wù)院依法向全國人大常委會提請審議數(shù)百部法律議案，制定了650多件現(xiàn)行有效的行政法規(guī)。近幾年，中國政府堅持以人為本，執(zhí)政為民，高度重視直接關(guān)系人民群眾切身利益的立法，促進經(jīng)濟和社會事業(yè)全面協(xié)調(diào)開展。國務(wù)院先后提請全國人大常委會審議平安生產(chǎn)法〔草案〕、傳染病防治法〔修訂草案〕、公務(wù)員法〔草案〕等法律議案。9/1/202387公布或修改公布了失業(yè)保險條例、城市居民最低生活保障條例、勞動保障監(jiān)察條例、宗教事務(wù)條例、工傷保險條例、城市生活無著的流浪乞討人員救助管理方法、婚姻登記條例、法律援助條例、道路交通平安法實施條例等行政法規(guī)。在立法中充分表達對社會困難群體的照顧，使政府行政表達更多的人文關(guān)心。2005年，中國國務(wù)院重新修訂?信訪條例?并予以公布，依法保障公民的批評、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利，強化了政府信訪工作的責(zé)任，突出了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、公開便民、保障公民權(quán)利的精神。9/1/202388⑵、改善行政執(zhí)法中國政府強調(diào)嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)，全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格追究執(zhí)法過錯責(zé)任，不斷強化執(zhí)法人員依法行政意識，減少和杜絕執(zhí)法隨意性。在執(zhí)法過程中，注意依法保障當(dāng)事人和利害關(guān)系人的權(quán)益，堅決糾正行政執(zhí)法中損害群眾利