工程建設(shè)和建筑業(yè)的法制建設(shè)

第一節(jié)工程建設(shè)和建筑業(yè)的法制建設(shè)工程建設(shè)和建筑業(yè)（以下統(tǒng)稱(chēng)工程建設(shè)）法規(guī)是指由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的，由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，調(diào)整國(guó)家及其機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民之間在工程建設(shè)活動(dòng)中發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。工程建設(shè)領(lǐng)域的法規(guī)建設(shè)，是貫徹實(shí)施依法治國(guó)基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，是社會(huì)主義法制建設(shè)的重要內(nèi)容之一。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，工程建設(shè)法制制度不斷健全、完善，形成了以《中華人民共和國(guó)建筑法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建筑法》）為中心，以工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、建筑市場(chǎng)、工程質(zhì)量安全管理相關(guān)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章為配套的工程建設(shè)法規(guī)體系，對(duì)保證建設(shè)工程質(zhì)量安全、保障工程建設(shè)各方主體的權(quán)利以及促進(jìn)建筑市場(chǎng)秩序健康穩(wěn)定發(fā)展，具有重要意義和作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，建筑業(yè)作為國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要產(chǎn)業(yè)，被看作是“吃基建投資的消費(fèi)部門(mén)”，其發(fā)展隨著基建投資的漲落而興衰，施工生產(chǎn)也按照國(guó)家下達(dá)的計(jì)劃任務(wù)由施工單位來(lái)完成。因此，20世紀(jì)70年代以前，調(diào)整工程建設(shè)領(lǐng)域法律關(guān)系的規(guī)范，主要是國(guó)家下達(dá)的指令性計(jì)劃和個(gè)政府部門(mén)的文件，既沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的法律部門(mén)，也沒(méi)有同意的法律體系和規(guī)范的法律制度。20世紀(jì)80年代以后，工程建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)體制改革的前沿行業(yè)率先進(jìn)入市場(chǎng)，其發(fā)展受到市場(chǎng)的調(diào)整，法制建設(shè)有了一定的發(fā)展。1983年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《建筑安裝工程承包合同管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)合同條例》。1986年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)（現(xiàn)名為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)）、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部（已于2003年整合入商務(wù)部）發(fā)布了《中外合作設(shè)計(jì)工程項(xiàng)目暫行規(guī)定》。1989年建設(shè)部發(fā)布了《施工企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》。這些法規(guī)標(biāo)志著工程建設(shè)和建筑業(yè)的發(fā)展邁入了法制規(guī)范調(diào)整階段。20世紀(jì)90年代以后，工程建設(shè)的各項(xiàng)改革取得了初步成果，建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度、建設(shè)監(jiān)理制度、工程建設(shè)合同制度、企業(yè)資質(zhì)管理制度及個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度等建筑業(yè)的各項(xiàng)制度相繼成立，工程建設(shè)法制建設(shè)得到迅速發(fā)展，大量規(guī)范建筑活動(dòng)的部門(mén)規(guī)章相繼出臺(tái)。如《建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》、《工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理試行辦法》、《工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《建筑裝飾裝修管理規(guī)定》、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《在中國(guó)境內(nèi)承包工程的外國(guó)企業(yè)資質(zhì)管理暫行辦法》等。但由于立法依據(jù)不足，以及國(guó)家有關(guān)行政立法體制沒(méi)有確立，這一時(shí)期的法制建設(shè)仍具有一定的局限性，表現(xiàn)為：法規(guī)效力層次低，部門(mén)規(guī)章和大量部門(mén)文件并存；行政處罰設(shè)定不規(guī)范，對(duì)違法行為的處罰沒(méi)有設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；立法計(jì)劃性差等。但工程建設(shè)和建筑業(yè)的發(fā)展已經(jīng)逐步進(jìn)入了依法治理的軌道，各級(jí)政府依法規(guī)范建筑市場(chǎng)的觀(guān)念已經(jīng)形成。黨的十五大提出，依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。隨著1997年11月《建筑法》的頒布實(shí)施，以及與工程建設(shè)和建筑業(yè)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理、行政管理方面基本法的相繼出臺(tái)，工程建設(shè)的法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，以《建筑法》為主線(xiàn)的工程建設(shè)法規(guī)框架開(kāi)始形成并且日趨完善。配合《建筑法》，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》、《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理暫行辦法》、《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》、《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《外商投資建筑業(yè)企業(yè)管理規(guī)定》、《建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證管理規(guī)定》、《房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》等一系列配套的部門(mén)規(guī)章，使《建筑法》的實(shí)施更具有可操作性。為貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》），2006年建設(shè)部修訂了《工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)管理辦法》，2007年修訂了《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》等一系列部門(mén)規(guī)章。為推進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域個(gè)人注冊(cè)執(zhí)業(yè)制度的建設(shè)，建設(shè)部2005年制定了《勘察設(shè)計(jì)注冊(cè)工程師管理規(guī)定》，

2006年制定了《注冊(cè)建造師管理規(guī)定》，2006年修訂了《注冊(cè)監(jiān)理工程師管理規(guī)定》和《注冊(cè)造價(jià)工程師管理辦法》,2008年修訂了《注冊(cè)建筑師條例實(shí)施細(xì)則》。為加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量安全的監(jiān)管，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2008年制定了《市政公用設(shè)施抗災(zāi)設(shè)防管理規(guī)定》，2010年制定了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》等規(guī)章。這些規(guī)章的制定和修改，進(jìn)一步完善了工程建設(shè)與建筑業(yè)法律法規(guī)體系。第二節(jié)工程建設(shè)與建筑業(yè)法規(guī)框架第二節(jié)工程建設(shè)與建筑業(yè)法規(guī)框架根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）規(guī)定的法律體系，工程建設(shè)法規(guī)涵蓋了法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和地方政府規(guī)章。目前以《建筑法》為龍頭，由相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、地方政府規(guī)章組成的工程建設(shè)法規(guī)框架已基本形成。整體框架可以從工程建設(shè)法規(guī)的效力層次和規(guī)范內(nèi)容兩方面來(lái)掌握。一、工程建設(shè)法規(guī)的層級(jí)工程建設(shè)法律是指由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)議審議通過(guò)的規(guī)范工程建設(shè)活動(dòng)的法律規(guī)范，由國(guó)家主席簽署主席令予以公布。如《建筑法》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標(biāo)投標(biāo)法》）等。在工程建設(shè)法律體系的層級(jí)中，法律具有最高法律效力。除法律特別規(guī)定外，其他法規(guī)的規(guī)定與法律相抵觸的，一律無(wú)效。工程建設(shè)行政法規(guī)是指由國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的規(guī)范工程建設(shè)活動(dòng)方面的各項(xiàng)法規(guī)，由國(guó)務(wù)院總理簽署，以國(guó)務(wù)院令的形式予以公布。如《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等。工程建設(shè)部門(mén)規(guī)章是指國(guó)務(wù)院各部門(mén)、各委員會(huì)等按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，獨(dú)立或者聯(lián)合國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，制定并頒布的規(guī)范工程建設(shè)活動(dòng)的規(guī)章，由首長(zhǎng)簽署，以首長(zhǎng)令的形式予以公布。如《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》等。工程建設(shè)地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在與憲法、法律、行政法規(guī)不相抵觸的前提下，制定的有關(guān)規(guī)范工程建設(shè)活動(dòng)的法規(guī)，或者由省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市、經(jīng)國(guó)務(wù)院制定的較大的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的規(guī)范工程建設(shè)活動(dòng)方面的法規(guī)。工程建設(shè)自治條例和單行條例是指民族自治地方的人民代表大會(huì)依照當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定的有關(guān)規(guī)范工程建設(shè)活動(dòng)的法規(guī)。

工程建設(shè)地方政府規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市、經(jīng)國(guó)務(wù)院制定的較大的市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定并頒布的規(guī)范工程建設(shè)活動(dòng)的規(guī)章。上述法規(guī)，從立法主體的角度，可以大致分為國(guó)家立法和地方立法兩個(gè)層次。法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章屬于國(guó)家立法；地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和地方政府規(guī)章屬于地方立法。法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章;行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章；自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方使用自治條例和單行條例的規(guī)定；經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定；部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的調(diào)整范圍內(nèi)施行。工程建設(shè)法規(guī)的內(nèi)容工程建設(shè)法規(guī)的內(nèi)容工程建設(shè)法規(guī)的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：一是規(guī)范建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入的法規(guī)。主要體現(xiàn)在對(duì)建筑市場(chǎng)各方活動(dòng)主體的企業(yè)資質(zhì)管理和從業(yè)人員資格管理，包括工程勘察設(shè)計(jì)企業(yè)、建筑業(yè)企業(yè)、工程監(jiān)理企業(yè)、建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理和工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定；注冊(cè)建筑師、勘察設(shè)計(jì)注冊(cè)工程師、注冊(cè)監(jiān)理工程師、注冊(cè)建造師等注冊(cè)執(zhí)業(yè)制度。二是有關(guān)工程建設(shè)程序的法規(guī)，包括招標(biāo)投標(biāo)管理法規(guī)、建設(shè)工程施工許可管理法規(guī)規(guī)章等。三是有關(guān)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，包括建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、質(zhì)量管理法規(guī)規(guī)章等。四是建設(shè)工程標(biāo)準(zhǔn)管理，包括工程建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理法規(guī)規(guī)章等。三、工程建設(shè)法規(guī)框架結(jié)構(gòu)現(xiàn)行的工程建設(shè)法規(guī)的框架結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成了以