美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的發(fā)展與啟示

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的發(fā)展與啟示

美國(guó)是世界上最大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)展了很長(zhǎng)一段時(shí)間，其政策法規(guī)和相關(guān)制度也比較完善。近年來(lái)我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了長(zhǎng)足發(fā)展,正處于進(jìn)一步健全完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵階段。筆者通過(guò)與美國(guó)政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理部門、推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的合作組織、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題專家、從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的農(nóng)技推廣人員和保險(xiǎn)經(jīng)理人員以及直接受益于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)場(chǎng)主等不同主體廣泛交流,對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了較為全面的描述歸納,對(duì)中美農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)的主要差異進(jìn)行了比較分析,就如何借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)完善我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度提出了政策建議。一、農(nóng)產(chǎn)品出口占農(nóng)產(chǎn)品出口的比重較低美國(guó)是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó),是全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)。目前,美國(guó)的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占其GDP的比重不足2%,全國(guó)僅有約220萬(wàn)個(gè)農(nóng)場(chǎng),但其農(nóng)產(chǎn)品出口占其出口額的比重達(dá)10%,農(nóng)產(chǎn)品出口量占到了全球的1/6左右。美國(guó)農(nóng)業(yè)之所以在全世界占據(jù)領(lǐng)先地位,其強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系發(fā)揮了不可或缺的作用。1.農(nóng)作物保險(xiǎn)的發(fā)展歷程美國(guó)政府早在1922年就開(kāi)始研究將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為政策工具的可行性,到1938年經(jīng)《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》授權(quán)后開(kāi)始正式實(shí)施聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)政策,其發(fā)展歷程大體分為三大階段。第一階段是1938—1980年。在長(zhǎng)達(dá)42年的時(shí)間內(nèi),由于農(nóng)作物保險(xiǎn)的費(fèi)率較高,大部分農(nóng)戶不愿意參加保險(xiǎn),導(dǎo)致聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模長(zhǎng)期維持在較低水平。到1980年,農(nóng)作物保險(xiǎn)的開(kāi)展范圍僅限于全國(guó)50%的縣和26種農(nóng)作物,參保面積只有2600萬(wàn)英畝,約占耕地面積的6%。第二階段是1980—1993年。1980年美國(guó)對(duì)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》進(jìn)行了重大修改,開(kāi)始實(shí)施農(nóng)作物保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼,在50個(gè)州全面推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),鼓勵(lì)私營(yíng)保險(xiǎn)公司參加農(nóng)作物保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)。此后,一段時(shí)間農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有了一定發(fā)展,但速度依然緩慢。到1993年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率也只有32%左右,沒(méi)有達(dá)到國(guó)會(huì)提出的50%參保率目標(biāo)。第三階段是1994年至今。1994年美國(guó)制定了《克林頓農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》,對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)管理方式和與之相關(guān)的災(zāi)害救助政策等作出重大調(diào)整,采取了提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼水平、建立多層次保險(xiǎn)產(chǎn)品體系、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)操作辦法等手段,大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)場(chǎng)的投保積極性,使1995年農(nóng)作物保險(xiǎn)承保面積達(dá)到當(dāng)年可保面積的82%。此后在2000年的《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法案》、2008年的《食品、環(huán)保和能源法案》中,對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品設(shè)置、操作辦法、補(bǔ)貼水平等盡管屢有調(diào)整,但大體維系和延續(xù)了1994年以來(lái)的政策框架。2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織機(jī)構(gòu)美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理體制和實(shí)施機(jī)制也經(jīng)歷了重大調(diào)整過(guò)程,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索最終形成了現(xiàn)行架構(gòu)。一是聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局(RMA)和聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司(FCIC)兩塊牌子、一套人馬,目前員工為455人,總部在華盛頓,還有10個(gè)分支機(jī)構(gòu)分布在全國(guó)。風(fēng)險(xiǎn)管理局(聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司)負(fù)責(zé)制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策、提供農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)、對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的私營(yíng)保險(xiǎn)公司進(jìn)行補(bǔ)償以及開(kāi)發(fā)新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種等。過(guò)去聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司曾直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),但目前已經(jīng)不再承擔(dān)原保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。二是直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司。目前全國(guó)有17家經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)管理局批準(zhǔn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),共有1.25萬(wàn)保險(xiǎn)代理人和約5000名理賠人員提供相關(guān)服務(wù),保險(xiǎn)公司承擔(dān)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的銷售、理賠全程服務(wù),并負(fù)責(zé)質(zhì)量管理、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和向風(fēng)險(xiǎn)管理局提供相關(guān)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)資料等。三是為農(nóng)戶提供相關(guān)服務(wù)的組織。一類是代表農(nóng)民利益的合作組織,諸如美國(guó)農(nóng)場(chǎng)局聯(lián)合會(huì)(AFBF),主要作用是反映農(nóng)戶利益和訴求,通過(guò)影響立法機(jī)構(gòu)、社會(huì)輿論等途徑爭(zhēng)取包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的有利于農(nóng)場(chǎng)利益的政策措施;另一類是包括政府支持下的公共農(nóng)業(yè)推廣服務(wù)系統(tǒng)和各種盈利或非盈利農(nóng)業(yè)服務(wù)組織,主要是提供專業(yè)化的服務(wù),幫助農(nóng)場(chǎng)選擇適當(dāng)?shù)淖魑锉ｋU(xiǎn)品種。3.有組織的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自20世紀(jì)90年代中期以來(lái),美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)走上平穩(wěn)發(fā)展的軌道,近年來(lái)實(shí)施的基本情況如下:一是農(nóng)作物保險(xiǎn)的覆蓋品種多。目前美國(guó)已有150多種農(nóng)作物被納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范疇,可供選擇的保險(xiǎn)品種超過(guò)300個(gè),不僅玉米、棉花、大豆和小麥等主要大宗農(nóng)作物有保險(xiǎn),一些符合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條件的區(qū)域性農(nóng)作物如草莓、干豌豆、柑橘等在主產(chǎn)區(qū)也被納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),此外諸如牧場(chǎng)、養(yǎng)殖場(chǎng)等也有相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種。二是農(nóng)作物保險(xiǎn)的覆蓋面積大。20世紀(jì)90年代中期以來(lái),美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)覆蓋面積呈逐漸擴(kuò)大趨勢(shì),2012年參加農(nóng)作物保險(xiǎn)的面積達(dá)2.82億英畝。2008年以來(lái)主要農(nóng)作物的參保率均在80%以上,而且呈現(xiàn)穩(wěn)步增加的趨勢(shì)。2012年玉米、棉花、大豆和小麥四大作物的保險(xiǎn)覆蓋范圍均在85%以上。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供的風(fēng)險(xiǎn)保障水平高。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供的風(fēng)險(xiǎn)保障呈穩(wěn)定上升趨勢(shì),2012年提供的風(fēng)險(xiǎn)保障為1170億美元,總保費(fèi)為110.7億美元。由于該年度發(fā)生嚴(yán)重旱災(zāi),保險(xiǎn)公司支付的賠款高達(dá)173億美元。政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼水平也呈上升趨勢(shì),2008年補(bǔ)貼率為58%,2009年為61%,2010年為62%。二、世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要模式—美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的新特點(diǎn)與新趨勢(shì)美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策不斷完善,逐漸形成了特色鮮明的模式,成為世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要典型。近年來(lái),隨著農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的調(diào)整,美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策也出現(xiàn)了一些新的變化。1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼國(guó)家政策無(wú)論是從政府投入的財(cái)政補(bǔ)貼資金規(guī)模,還是從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍和提供的風(fēng)險(xiǎn)保障等指標(biāo)看,美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的地位和作用都在不斷上升。特別是2008年農(nóng)業(yè)法案到期之后,到目前雖然新的農(nóng)業(yè)法案尚未正式出臺(tái),但從分別經(jīng)過(guò)參眾兩院通過(guò)的《2013年農(nóng)業(yè)改革、食品與就業(yè)法案》和《2013年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改革和風(fēng)險(xiǎn)管理法案》來(lái)看,受財(cái)政預(yù)算緊張、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增加以及世貿(mào)組織談判需要等因素的影響,重要的趨勢(shì)是取消對(duì)農(nóng)場(chǎng)主的直接支付補(bǔ)貼項(xiàng)目,并小幅縮減為窮人提供補(bǔ)助的食品券項(xiàng)目,但加大了對(duì)農(nóng)作物風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目的支持,擴(kuò)大了農(nóng)作物保險(xiǎn)的補(bǔ)貼額度和覆蓋范圍。美國(guó)的農(nóng)業(yè)法案一般每5年制定一次,一旦相關(guān)法案正式通過(guò),則提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的地位和作用,將成為未來(lái)一個(gè)時(shí)期美國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策框架完善的重要導(dǎo)向,并對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)方式的變化和政策走向產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。2.收入基礎(chǔ)保險(xiǎn)產(chǎn)品美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種繁多,但大體可分為以產(chǎn)量為基礎(chǔ)和以價(jià)格為基礎(chǔ)兩類。所謂以產(chǎn)量為基礎(chǔ)的保險(xiǎn)產(chǎn)品,指以產(chǎn)量損失達(dá)到一定程度作為賠償發(fā)生條件的險(xiǎn)種,這是美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的傳統(tǒng)品種,如巨災(zāi)保險(xiǎn)(CAT)、自由購(gòu)買的保險(xiǎn)(BuyUp)等;以收入為基礎(chǔ)的保險(xiǎn)產(chǎn)品,則通過(guò)期貨市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策相結(jié)合,把價(jià)格變化對(duì)收入造成的不確定性納入了風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任之中,以收入低于一定水平作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付的條件,這是在原有以產(chǎn)量為基礎(chǔ)的保險(xiǎn)品種上發(fā)展起來(lái)的新品種。由于風(fēng)險(xiǎn)保障的覆蓋范圍更加廣泛,以收入為基礎(chǔ)的保險(xiǎn)產(chǎn)品受到了農(nóng)場(chǎng)主的普遍認(rèn)可,近年來(lái)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中所占比重逐步提高。到2010年,若以保單數(shù)量計(jì)算,以收入為基礎(chǔ)的保單占56%;若以保費(fèi)為基礎(chǔ)計(jì)算,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的75%來(lái)自以收入為基礎(chǔ)的保單。以收入為基礎(chǔ)的保險(xiǎn)品種已經(jīng)占據(jù)了主導(dǎo)地位。3.設(shè)計(jì)出符合南農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的保險(xiǎn)品種由于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性,不同區(qū)域、不同作物以及不同類型的農(nóng)場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有著差異化甚至截然不同的需求。為滿足多樣化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求,美國(guó)開(kāi)發(fā)了類型多樣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。一是針對(duì)不同的區(qū)域設(shè)計(jì)保險(xiǎn)產(chǎn)品。除了谷物、大豆、棉花等廣泛種植的農(nóng)作物之外,還對(duì)南瓜、核桃等區(qū)域性農(nóng)作物設(shè)計(jì)了相應(yīng)的保險(xiǎn)品種。二是針對(duì)農(nóng)場(chǎng)不同層次的需求設(shè)計(jì)保險(xiǎn)產(chǎn)品。除了完全由政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼及基礎(chǔ)保障的巨災(zāi)保險(xiǎn)(CAT)之外,還設(shè)計(jì)了最高可保85%產(chǎn)量和100%價(jià)格的保險(xiǎn)產(chǎn)品,農(nóng)場(chǎng)主根據(jù)自身需求自主選擇參保品種和保障水平。三是針對(duì)不同的作物設(shè)計(jì)保險(xiǎn)產(chǎn)品。除了針對(duì)種植業(yè)的以產(chǎn)量或收入為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)保險(xiǎn)產(chǎn)品之外,還針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)特征和作物品種設(shè)計(jì)保險(xiǎn)產(chǎn)品。如針對(duì)畜牧業(yè)有植被健康狀況保險(xiǎn)、降水指數(shù)保險(xiǎn),針對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)有整體收入保險(xiǎn)。四是針對(duì)不同的投保單位設(shè)計(jì)保險(xiǎn)產(chǎn)品。有以地塊為單位的保險(xiǎn)品種,有以農(nóng)場(chǎng)為單位的保險(xiǎn)品種,還有可供幾個(gè)農(nóng)場(chǎng)一起投保的保險(xiǎn)品種,以及以某一區(qū)域?yàn)閱挝辉O(shè)計(jì)的保險(xiǎn)品種。4.政府支持經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用的補(bǔ)貼除了對(duì)農(nóng)場(chǎng)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼之外,政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持還包括了多個(gè)方面。一是保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼。對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司,政府對(duì)其管理和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼,補(bǔ)貼與保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)量掛鉤,目前的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是保險(xiǎn)公司所收取保費(fèi)的18.5%。1995—2010年美國(guó)聯(lián)邦政府提供的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼總計(jì)為138億美元,單一年度補(bǔ)貼規(guī)模最高的2008年曾經(jīng)超過(guò)20億美元。二是農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)支持。聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》,在一定范圍內(nèi)向經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供成本相對(duì)低廉的比例和非比例再保險(xiǎn)保障。超出范圍的自留部分,再由直保公司向商業(yè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)購(gòu)買。三是稅收減免政策支持。對(duì)于聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的所有財(cái)產(chǎn)免征一切稅收,私營(yíng)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)除了1%~4%的營(yíng)業(yè)稅之外免征其他稅收,稅收優(yōu)惠涵蓋了從聯(lián)邦到地方各級(jí)政府。此外,公共農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系還對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣和教育提供服務(wù),這也是政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策手段之一。5.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障通過(guò)建立完善相關(guān)制度和機(jī)制,美國(guó)在聯(lián)邦政府、私營(yíng)保險(xiǎn)公司和農(nóng)場(chǎng)之間構(gòu)建起了可持續(xù)的良性循環(huán)機(jī)制,并充分調(diào)動(dòng)起了保險(xiǎn)公司和農(nóng)場(chǎng)主的積極性。農(nóng)場(chǎng)自主決策,通過(guò)繳納一定的費(fèi)用而獲取保險(xiǎn)服務(wù),保費(fèi)水平和風(fēng)險(xiǎn)保障水平是協(xié)調(diào)農(nóng)場(chǎng)與保險(xiǎn)公司利益關(guān)系的重要手段。國(guó)家通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參加積極性,但并不是完全包辦代替,農(nóng)場(chǎng)依舊是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最為核心的投入主體。比如,購(gòu)買保障水平為80%產(chǎn)量和100%價(jià)格水平的保險(xiǎn),政府的保費(fèi)補(bǔ)貼比例為48%;購(gòu)買保障水平為85%產(chǎn)量和100%價(jià)格水平的保險(xiǎn),政府的保費(fèi)補(bǔ)貼比重就下降到了38%;即便是完全由政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼的巨災(zāi)保險(xiǎn),農(nóng)場(chǎng)也需要繳納300美元的管理費(fèi)。通過(guò)精算得出的保費(fèi)承擔(dān)水平,目的在于防止農(nóng)場(chǎng)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn),也是為了使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)商業(yè)可持續(xù)。保險(xiǎn)公司在政府的支持下,自主拓展業(yè)務(wù)爭(zhēng)取客戶資源,商業(yè)可持續(xù)依舊是保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的最重要原則。通過(guò)開(kāi)拓市場(chǎng)爭(zhēng)取到的客戶越多,則保險(xiǎn)公司能夠獲得的保費(fèi)數(shù)量以及經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼就越多,政策扶持的激勵(lì)作用和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)作用同時(shí)得到了充分發(fā)揮。6.增加了農(nóng)險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策的適用條件美國(guó)政府通過(guò)支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展,以求實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、減少貧困、創(chuàng)造就業(yè)、增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定性以及促進(jìn)糧食安全等目標(biāo),該政策與其他農(nóng)業(yè)支持政策之間既相互替代又互為補(bǔ)充。一方面,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與價(jià)格支持、直接支付等農(nóng)業(yè)支持政策之間存在一定的替代性。通過(guò)增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支付,使20世紀(jì)90年代以來(lái)的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救濟(jì)項(xiàng)目大幅減少,強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策支持也與減少直接補(bǔ)貼項(xiàng)目有一定關(guān)系。另一方面,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策有著嚴(yán)格的適用條件,不能完全替代其他相關(guān)農(nóng)業(yè)政策。某一區(qū)域的某種農(nóng)作物能否通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的手段,需要積累大量的歷史數(shù)據(jù),并通過(guò)現(xiàn)代金融保險(xiǎn)技術(shù)來(lái)設(shè)計(jì)相關(guān)產(chǎn)品,這使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為政策工具的使用范圍受到一定限制。如近年來(lái)美國(guó)以收入為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種的推出和盛行,一個(gè)重要條件就是美國(guó)有健全的農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng),能夠通過(guò)期貨市場(chǎng)強(qiáng)大的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能來(lái)提前鎖定價(jià)格水平。對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能覆蓋的作物,美國(guó)還安排了非保險(xiǎn)救濟(jì)計(jì)劃(NAP)以解決未納入保險(xiǎn)公司承保范圍農(nóng)作物的問(wèn)題,一旦由于自然災(zāi)害原因?qū)е罗r(nóng)作物損失超過(guò)50%或者播種面積減少超過(guò)35%,參加該項(xiàng)目的農(nóng)場(chǎng)主將獲得災(zāi)害補(bǔ)償。三、美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度現(xiàn)狀我國(guó)自2007年開(kāi)始實(shí)施中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策以來(lái),迅速成長(zhǎng)為僅次于美國(guó)的亞洲第一、全球第二大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。而美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則是經(jīng)歷了76年的發(fā)展才形成了如今的業(yè)務(wù)規(guī)模和制度框架。比較分析中美兩國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策中的關(guān)鍵問(wèn)題,對(duì)于健全完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度具有重要借鑒意義。1.產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)對(duì)保險(xiǎn)政策的影響中美都是農(nóng)業(yè)大國(guó),美國(guó)更是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)。雖然具體表現(xiàn)形式不同,但農(nóng)業(yè)在兩國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位都十分重要。2012年中國(guó)農(nóng)業(yè)增加值52377億元,占GDP的比重為10.1%;就業(yè)人員2.58億人,占社會(huì)就業(yè)人員的33.6%。與之相比,美國(guó)農(nóng)業(yè)在GDP中的比重已經(jīng)不到2%,農(nóng)業(yè)人口僅占社會(huì)從業(yè)人員的1.6%,但與農(nóng)業(yè)相關(guān)的就業(yè)人員占到了總就業(yè)的1/12。相對(duì)而言,中國(guó)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重更大,依然承擔(dān)著較為繁重的直接就業(yè)功能,美國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的直接貢獻(xiàn)較小但間接貢獻(xiàn)很明顯。從產(chǎn)品貢獻(xiàn)來(lái)講,美國(guó)是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó),而中國(guó)由于龐大的人口數(shù)量和不斷升級(jí)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)使農(nóng)產(chǎn)品需求持續(xù)剛性上漲,盡管2004年以來(lái)中國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十連增”,但包括大豆在內(nèi)的糧食自給率已經(jīng)由2003年的100%下降至2011年的91%①。從產(chǎn)業(yè)地位和產(chǎn)品貢獻(xiàn)看,農(nóng)業(yè)對(duì)于中美兩國(guó)都具有戰(zhàn)略意義,而從農(nóng)業(yè)占GDP的比重以及農(nóng)業(yè)就業(yè)人口的規(guī)?？?美國(guó)顯著低于中國(guó),這意味著美國(guó)更有條件向農(nóng)業(yè)提供包括保險(xiǎn)在內(nèi)的高水平的支持保護(hù)。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)對(duì)于保險(xiǎn)政策的制定實(shí)施有重要影響,但與之相比,影響更加直接而顯著的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體情況。美國(guó)農(nóng)業(yè)資源稟賦豐裕但農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者數(shù)量很少,單個(gè)農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模非常大。美國(guó)有4億英畝耕地(約合24.4億畝),是世界上耕地面積最大的國(guó)家。按照目前220萬(wàn)個(gè)農(nóng)場(chǎng)計(jì)算,每個(gè)農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營(yíng)耕地面積為183英畝(約合1108畝)*。我國(guó)農(nóng)戶數(shù)量超過(guò)2.66億戶,戶均經(jīng)營(yíng)耕地面積不到7畝,僅約相當(dāng)于美國(guó)的1/160。雖然近年來(lái)種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)有所發(fā)展,目前經(jīng)營(yíng)面積達(dá)30畝以上的種植業(yè)大戶已達(dá)887.4萬(wàn)個(gè),87.7萬(wàn)家庭農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到200.2畝,但總體上看還是以農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主,而且即便是所謂的種植大戶和家庭農(nóng)場(chǎng),若是按照美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量也屬于小規(guī)模經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)規(guī)模小導(dǎo)致保險(xiǎn)公司向農(nóng)戶直接提供保險(xiǎn)服務(wù)的高交易成本。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從保險(xiǎn)產(chǎn)品銷售到勘察理賠全過(guò)程均由保險(xiǎn)公司在商業(yè)可持續(xù)的前提下自行完成,而我國(guó)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的保險(xiǎn)公司難以承擔(dān)如此高的交易成本。2.基層政府及相關(guān)部門在管理體制方面,美國(guó)實(shí)行一體化的農(nóng)業(yè)管理體制,美國(guó)農(nóng)業(yè)部提供從田頭到餐桌的一體化管理與服務(wù),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理體制正是美國(guó)農(nóng)業(yè)一體化管理體制的具體體現(xiàn)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局(聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司)是政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主管部門,全面承擔(dān)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)事宜。我國(guó)實(shí)行的是分散化的農(nóng)業(yè)管理體制,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)職能分散在政府各個(gè)部門。按照《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定,國(guó)務(wù)院財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門按照各自的職責(zé),負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)、管理的相關(guān)工作。從組織體系看,美國(guó)農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局有著健全的組織結(jié)構(gòu)和強(qiáng)大的人力資源保障,而我國(guó)盡管已經(jīng)成為全球第二大保險(xiǎn)市場(chǎng),但還缺乏像美國(guó)農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局這樣全面負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的強(qiáng)有力機(jī)構(gòu)。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的具體實(shí)施與服務(wù)看,美國(guó)從產(chǎn)品銷售到勘察理賠全過(guò)程完全由保險(xiǎn)公司自行完成,公共農(nóng)業(yè)推廣服務(wù)體系和其他組織主要是在幫助農(nóng)戶選擇保險(xiǎn)產(chǎn)品和投保理賠等方面提供信息咨詢等服務(wù)。與美國(guó)不同的是,基層政府及相關(guān)部門是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的重要提供主體,不僅要承擔(dān)部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)資金投入,而且還直接參與到提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的具體過(guò)程。實(shí)踐中很多地方采取了建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)席會(huì)議制度的辦法,構(gòu)建以農(nóng)業(yè)、財(cái)政、保監(jiān)部門為主、各有關(guān)部門參與的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制,包括基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門、農(nóng)經(jīng)部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨群組織等都參與了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策落實(shí)工作,基層政府實(shí)際上承擔(dān)了大量落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的成本。3.政府對(duì)保險(xiǎn)公司的政策扶持作用不大就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策屬性而言,目標(biāo)都是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入,基本手段都是提供風(fēng)險(xiǎn)保障。但從中美兩國(guó)的具體操作辦法來(lái)看,支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式和手段存在較大差別。從政策支持對(duì)象看,除了農(nóng)場(chǎng)之外,美國(guó)還對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司給予了大量的政策扶持。保險(xiǎn)公司為農(nóng)民提供的服務(wù)越多越好,獲得的政策支持力度就越大,政府、保險(xiǎn)公司和農(nóng)場(chǎng)之間建立起了良性互動(dòng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策扶持集中于農(nóng)戶,對(duì)提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)組織并沒(méi)有專門的政策扶持,保險(xiǎn)公司的利潤(rùn)來(lái)自收取的保費(fèi),而保費(fèi)又大部分來(lái)自政府補(bǔ)貼,這樣就導(dǎo)致了農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司的利益存在一定的沖突。實(shí)踐中很多地方保險(xiǎn)公司在出險(xiǎn)之后存在理賠不積極、賠付比例低等問(wèn)題,一個(gè)重要原因在于政府對(duì)保險(xiǎn)公司的激勵(lì)機(jī)制不健全。從政策扶持的環(huán)節(jié)和手段看,除了最為關(guān)鍵的保費(fèi)補(bǔ)貼外,美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策扶持還包括了保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)支持、稅收減免等,涵蓋了鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)參加保險(xiǎn)、激勵(lì)保險(xiǎn)公司開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)化解等各個(gè)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)。我國(guó)目前對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持政策主要是保費(fèi)補(bǔ)貼,目前的補(bǔ)貼比例在75%~80%;2007—2011年中央財(cái)政安排的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金從21.5億元增加到97.06億元,各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的迅速發(fā)展起到了決定性作用。但除了對(duì)農(nóng)民的保費(fèi)補(bǔ)貼之外,我國(guó)沒(méi)有對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行補(bǔ)償?shù)恼?也沒(méi)有再保險(xiǎn)政策扶持,政策扶持的環(huán)節(jié)和手段都比較單一。從扶持政策的提供主體看,美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策扶持主要來(lái)自聯(lián)邦政府,由聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)工作。我國(guó)的支持政策由各級(jí)政府分級(jí)提供。在財(cái)政補(bǔ)貼方面,中央政府提供35%~40%,省級(jí)政府提供約20%,市縣基層政府提供約15%,與落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策相關(guān)的交易成本則主要由基層政府承擔(dān)。與美國(guó)相比,我國(guó)建立起了各級(jí)政府分擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入成本的機(jī)制,扶持政策的提供者更加廣泛。但從農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位看,農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)事關(guān)國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高度集中、屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)對(duì)于保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和全球競(jìng)爭(zhēng)力意義重大。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位就是應(yīng)該對(duì)農(nóng)業(yè)提供保險(xiǎn)政策扶持的理由所在。由此出發(fā),支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的責(zé)任主要應(yīng)由中央政府而非基層政府承擔(dān),尤其不能由糧食主產(chǎn)區(qū)基層政府來(lái)承擔(dān)。主產(chǎn)區(qū)集中發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而非第二、三產(chǎn)業(yè)本身就付出了很大的代價(jià),為國(guó)家做出了重大貢獻(xiàn),中央政府應(yīng)對(duì)此做出利益補(bǔ)償。4.研發(fā)費(fèi)用補(bǔ)貼,生產(chǎn)企業(yè)增加監(jiān)督權(quán),為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)覆蓋農(nóng)作物品種范圍和保險(xiǎn)產(chǎn)品的豐富程度是決定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策影響力的重要因素。如前所述,目前美國(guó)已有150多種農(nóng)作物被納入了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的覆蓋范圍,而且在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種方面,不僅聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任,近年來(lái)還更加注重發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司的作用。為鼓勵(lì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的創(chuàng)新,美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司允許和鼓勵(lì)私人保險(xiǎn)公司參與農(nóng)作物保險(xiǎn)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和研究,新產(chǎn)品一旦經(jīng)過(guò)核準(zhǔn),保險(xiǎn)公司不僅能獲得試點(diǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)支持,還能獲得研發(fā)費(fèi)用補(bǔ)貼。與之相比,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所涵蓋的作物品種主要是事關(guān)糧食安全的、具有戰(zhàn)略意義的、對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要的作物品種,范圍還比較有限。目前納入中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的農(nóng)作物品種僅包括水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、森林、能繁母豬、奶牛、育肥豬、牦牛、藏系羊和糖料作物,此外還有個(gè)別地區(qū)開(kāi)辦了地方性農(nóng)作物的保險(xiǎn)品種。從提供的風(fēng)險(xiǎn)保障水平看,美國(guó)提供了一個(gè)極富彈性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策框架。該框架的基礎(chǔ)保障部分是巨災(zāi)保險(xiǎn),保障水平為產(chǎn)量的50%和事先確定價(jià)格的55%,保費(fèi)完全由聯(lián)邦政府支付,生產(chǎn)者僅需繳納一定的管理費(fèi)用。該保險(xiǎn)品種具有一定的強(qiáng)制性,農(nóng)場(chǎng)只有加入該計(jì)劃才能獲得其他農(nóng)業(yè)政策支持。在巨災(zāi)保險(xiǎn)之外,則設(shè)計(jì)了各種風(fēng)險(xiǎn)保障水平的產(chǎn)品供農(nóng)場(chǎng)自行選擇。農(nóng)場(chǎng)需要的風(fēng)險(xiǎn)保障程度越高,自行承擔(dān)的保費(fèi)比例就越高,從實(shí)踐來(lái)看農(nóng)場(chǎng)主日益傾向于購(gòu)買保障水平高的保險(xiǎn)產(chǎn)品。我國(guó)確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平的原則是“廣覆蓋、低保障”,確定保障水平的基本依據(jù)是農(nóng)作物生產(chǎn)的直接物化成本,主要包括了種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉、機(jī)耕和地膜成本六項(xiàng)。在實(shí)踐中,由于生產(chǎn)成本不斷上升等原因,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所提供的風(fēng)險(xiǎn)保障水平通常明顯低于直接物化成本。據(jù)財(cái)政部估計(jì),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平與直接物化成本的差距,全國(guó)平均水平在35%左右。而且我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系缺乏彈性,提供的風(fēng)險(xiǎn)保障水平僅此一種,沒(méi)有適應(yīng)多層次農(nóng)戶需求的保險(xiǎn)產(chǎn)品可供選擇。四、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示目前,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策正由初步建立向健全完善階段發(fā)展,在充分認(rèn)識(shí)中美發(fā)展階段、國(guó)情農(nóng)情區(qū)別的基礎(chǔ)上,應(yīng)充分借鑒美國(guó)幾十年實(shí)踐積累的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)與產(chǎn)品開(kāi)發(fā)方面的經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)健全我國(guó)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。1.保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度屬性美國(guó)建立了政府支持加私營(yíng)保險(xiǎn)公司商業(yè)化運(yùn)作的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式,但即使在堅(jiān)持商業(yè)可持續(xù)原則的情況下,聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策支持依然涵蓋了保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等多個(gè)方面。我國(guó)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》明確要建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,但目前國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策支持還僅限于保費(fèi)補(bǔ)貼,無(wú)論是政策支持的廣度、深度,還是在管理組織的力度和專業(yè)性上均與美國(guó)有較大差距。而且與美國(guó)相比,我國(guó)農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)、小規(guī)模、低組織化特征更為明顯。因此,我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更應(yīng)堅(jiān)持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度屬性,實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼只是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展壯大邁出的重要一步,但并不是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的全部?jī)?nèi)容,要不斷拓展政策支持的深度和廣度。與此同時(shí),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的在于補(bǔ)償農(nóng)場(chǎng)因?yàn)?zāi)害對(duì)生產(chǎn)和收入造成的不確定性,盡管目前美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)日益轉(zhuǎn)向以收入為基礎(chǔ)的險(xiǎn)種,但其政策目的依然是農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償,而不是農(nóng)場(chǎng)收入補(bǔ)貼,這與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、價(jià)格支持等政策有根本上的不同。我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的災(zāi)害補(bǔ)償政策性質(zhì),要以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為手段,建立健全農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解機(jī)制。2.健全組織體制,完善政府作用下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系目前我國(guó)尚未建立有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理和服務(wù)體系,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理和服務(wù)處于一種臨時(shí)化、碎片化的狀態(tài),從頂層的管理機(jī)構(gòu)到基層的服務(wù)組織都不健全,這與美國(guó)專業(yè)而強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系相比存在天壤之別。借鑒美國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn),我國(guó)應(yīng)抓緊健全完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理的組織架構(gòu)。首先需要在中央層面健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織管理體制和運(yùn)作機(jī)制,設(shè)立專門部門,充實(shí)專業(yè)人員,專職負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)。其次應(yīng)健全政府支持下的基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系。與美國(guó)不同的是,我國(guó)眾多小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的格局將長(zhǎng)期存在,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)組織難以克服高額交易費(fèi)用,難以像美國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)公司那樣提供從產(chǎn)品銷售到查勘理賠全過(guò)程的服務(wù)。在這種情況下,基層政府的服務(wù)是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展必不可少的