《反有組織犯罪法》中特別報(bào)告制度的定位、適用及完善

《反有組織犯罪法》中特別報(bào)告制度的定位、適用及完善

蔡榮(南昌大學(xué),江西南昌330031)2021年頒布的《中華人民共和國(guó)反有組織犯罪法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反有組織犯罪法》)首次確立了對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者適用“刑后報(bào)告制度”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“特別報(bào)告制度”)。該制度的確立,是我國(guó)有組織犯罪常態(tài)化治理的重要制度創(chuàng)新,標(biāo)志著我國(guó)犯罪預(yù)防體系開(kāi)始逐步向刑罰后階段延伸,集中體現(xiàn)了安全刑法觀和預(yù)防刑法觀思想。但立法上只對(duì)特別報(bào)告制度作了原則性的規(guī)定,沒(méi)有對(duì)該制度的具體適用如適用主體范圍、適用程序安排以及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定,理論上有必要對(duì)其予以明確。一、特別報(bào)告制度的理論依據(jù)特別報(bào)告制度是在已經(jīng)根據(jù)刑法規(guī)定對(duì)犯罪人定罪量刑并將刑罰執(zhí)行完畢之后,再次在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)中對(duì)刑罰執(zhí)行完畢的犯罪人增設(shè)報(bào)告義務(wù),以增加對(duì)罪犯的義務(wù)負(fù)擔(dān)。但為何要在刑罰之外增加義務(wù)負(fù)擔(dān),這一制度的正當(dāng)性為何？這是特別報(bào)告制度不可回避的理論問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)首先予以釋明。(一)彌補(bǔ)有組織犯罪治理長(zhǎng)效性不足的現(xiàn)實(shí)需求有組織犯罪是社會(huì)毒瘤,嚴(yán)重破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序,侵蝕黨的執(zhí)政根基。有組織犯罪較高的再犯風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的社會(huì)治理難題,促使我們不得不深刻反思傳統(tǒng)依靠高壓嚴(yán)打的有組織犯罪治理模式的弊端,進(jìn)而探索有組織犯罪治理模式的長(zhǎng)效機(jī)制。這種治理模式轉(zhuǎn)型的需求由有組織犯罪的固有特征所決定的,主要表現(xiàn)為三個(gè)方面。其一,有組織犯罪具有階層性。黑社會(huì)性質(zhì)犯罪組織是一個(gè)高度穩(wěn)定化、社會(huì)化、階層化的犯罪亞文化圈,其萌芽和發(fā)展壯大是由社會(huì)的系統(tǒng)性運(yùn)作而引發(fā)的,并深受“幫會(huì)文化”的影響。[1]就實(shí)質(zhì)而言,黑社會(huì)性質(zhì)組織很大程度上是對(duì)傳統(tǒng)民間幫會(huì)和舊有黑社會(huì)組織的繼承,具有群體性和吸納性。經(jīng)過(guò)掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng),“黑社會(huì)性質(zhì)組織”會(huì)覆滅,黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)被逮捕,但以“哥們義氣”拉幫結(jié)派進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的亞文化圈并不會(huì)徹底消亡。[2]犯罪組織成員往往會(huì)在組織者、領(lǐng)導(dǎo)者出獄后,又圍繞在過(guò)去“老大”身邊重新聚攏,形成新的犯罪組織。因此,有組織犯罪治理倘若要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效性,便不能僅局限于刑罰制裁,同時(shí)需要針對(duì)“黑老大”們的再犯風(fēng)險(xiǎn)采取預(yù)防性的管控措施。其二,有組織犯罪具有周期性。由于專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)不具備常時(shí)性,導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)整治也無(wú)法徹底抑制有組織犯罪的再犯發(fā)生,在相對(duì)寬松的司法環(huán)境下,有組織犯罪便會(huì)回潮。雖然對(duì)再犯可能性的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和評(píng)估是十分困難的,但我們?nèi)阅軓倪^(guò)去與有組織犯罪斗爭(zhēng)的歷史和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中得知,犯罪組織成員,尤其是其中的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者具有很高的再犯風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)法律手段控制有組織犯罪風(fēng)險(xiǎn)包括黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者再犯的風(fēng)險(xiǎn),具有歷史經(jīng)驗(yàn)的必然性,也有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者們具有較大的再犯風(fēng)險(xiǎn)為采取預(yù)防性措施的正當(dāng)性、合理性提供了最重要的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。其三,有組織犯罪具有發(fā)展性。有組織犯罪的滋生、發(fā)展機(jī)制不同于一般犯罪,犯罪組織發(fā)展的原因復(fù)雜且多樣,特別是經(jīng)歷專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)并受過(guò)刑罰處罰后,可能會(huì)使其組織者和領(lǐng)導(dǎo)者的犯罪行為更加隱蔽,帶來(lái)更大的危害性?！坝捎趫?zhí)法機(jī)關(guān)的打擊力度和成果,有組織犯罪將趨于實(shí)施信用卡詐騙等‘非街頭層面’的犯罪類(lèi)型?！盵3]傳統(tǒng)只在危害結(jié)果出現(xiàn)之后才通過(guò)刑罰手段予以干預(yù)制裁的理念,明顯具有一定的滯后性。為非作惡、欺壓百姓的有組織犯罪與人們的日常生活聯(lián)系緊密,一旦發(fā)生就會(huì)對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的群眾造成較嚴(yán)重的損失。對(duì)于這種危害普通百姓生活的犯罪,必須提前預(yù)防。因此,當(dāng)掃黑除惡進(jìn)入常態(tài)化階段,對(duì)黑惡勢(shì)力的主攻方向應(yīng)調(diào)整為“打防并舉、標(biāo)本兼治”,提升防范黑惡勢(shì)力死灰復(fù)燃的能力,實(shí)現(xiàn)有組織犯罪治理的長(zhǎng)效化和實(shí)效化。(二)有組織犯罪治理策略轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物“面對(duì)如此多的挑戰(zhàn)和不確定性,不僅個(gè)人需要不斷進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理,現(xiàn)代國(guó)家也必須以管理不安全性為目標(biāo)?！盵4]有組織犯罪與群眾生活的緊密聯(lián)系使得刑罰手段變成實(shí)現(xiàn)群眾安全感提升的重要工具,有組織犯罪的再犯風(fēng)險(xiǎn)成為塑造有組織犯罪預(yù)防理念的關(guān)鍵因素。這種塑造往往以政策為中介,后者由此成為有組織犯罪預(yù)防體系構(gòu)建的外在力量。如果在解讀《反有組織犯罪法》時(shí)完全不考慮政策要求,必然會(huì)導(dǎo)致《反有組織犯罪法》預(yù)防功能的削弱。有組織犯罪的存在和發(fā)展嚴(yán)重危及社會(huì)整體利益和多數(shù)人的基本權(quán)利,在政策導(dǎo)向?qū)用婢托枰浞挚紤]社會(huì)防衛(wèi)的現(xiàn)實(shí)需求。[5]穩(wěn)定的社會(huì)秩序?qū)τ趪?guó)家的發(fā)展和長(zhǎng)治久安至為關(guān)鍵,但采取高壓態(tài)勢(shì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定也不應(yīng)超過(guò)必要限度。用刑罰手段遏制有組織犯罪不僅社會(huì)成本較高,且其所能帶來(lái)的社會(huì)效益是短期且表面的,更遑論刑罰濫用伴隨的消極影響。針對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪,我國(guó)形成并確立了“打早打小、露頭就打、除惡務(wù)盡”的政策立場(chǎng)。但對(duì)于預(yù)防階段或萌芽階段的犯罪組織,僅靠刑罰制裁并不符合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)情況,刑罰的泛化也容易給人民群眾的心理造成不安和壓力。當(dāng)掃黑除惡進(jìn)入常態(tài)化階段,應(yīng)當(dāng)側(cè)重綜合治理與源頭治理,制裁手段應(yīng)向多元化發(fā)展,除了施加更加嚴(yán)厲刑罰制裁來(lái)抑制有組織犯罪之外,也應(yīng)當(dāng)結(jié)合多元的治理手段實(shí)現(xiàn)綜合治理?！熬C合治理模式克服了過(guò)于依賴(lài)刑罰控制的思維定式,將控制已然犯罪和預(yù)防未然犯罪結(jié)合起來(lái),將專(zhuān)項(xiàng)治理和建立長(zhǎng)效機(jī)制統(tǒng)一起來(lái)?！盵6]綜合治理要求從整個(gè)社會(huì)層面入手,通過(guò)社會(huì)監(jiān)督,綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律手段,從阻截經(jīng)濟(jì)來(lái)源、減少活動(dòng)空間、堵塞犯罪機(jī)會(huì)、降低犯罪影響等方面防范黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者出獄后領(lǐng)導(dǎo)犯罪組織的復(fù)興。[7]就目前的治理手段而言,以隔離、排除為重點(diǎn)的消極的特別預(yù)防措施得到強(qiáng)化,以教育、改善為內(nèi)容的積極的特別預(yù)防措施正趨于衰退，其中就蘊(yùn)含著容忍對(duì)行為人科處超過(guò)法律規(guī)定刑罰的危險(xiǎn)。在這個(gè)過(guò)程中,單一的、事后的、懲罰性的法律制裁手段構(gòu)建的治理模式,滿足不了社會(huì)治理現(xiàn)代化的發(fā)展需求。國(guó)家保護(hù)公眾免受犯罪行為侵害的任務(wù),在某些情況下僅僅靠刑罰是不可能完成的。對(duì)于黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者再犯風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防,僅靠刑罰顯得鞭長(zhǎng)莫及。在此種情況下,只有在刑罰之外,同時(shí)施以預(yù)防性措施,形成“多軌并行”的有組織犯罪治理體系。特別報(bào)告制度正是作為對(duì)刑罰手段的補(bǔ)充而產(chǎn)生，其使得對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的預(yù)防性監(jiān)管并沒(méi)有隨著刑罰執(zhí)行的結(jié)束而結(jié)束,當(dāng)黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者在刑罰執(zhí)行完畢后,仍須長(zhǎng)期面對(duì)因有組織犯罪而被懲罰的深刻教訓(xùn)。對(duì)于可能再次實(shí)施有組織犯罪的人而言,這是一種管控,但更是一種警示和提醒。公安機(jī)關(guān)通過(guò)施加報(bào)告義務(wù)對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行補(bǔ)充制裁,是多元社會(huì)治理格局構(gòu)建的必然結(jié)果,也是國(guó)家破除社會(huì)治理手段單一化的必要的制度創(chuàng)舉。刑罰措施與刑后措施共同構(gòu)建一種階段性的制裁機(jī)制,不僅可以緩解刑罰的治理壓力,還能促進(jìn)有組織犯罪預(yù)防性治理體系的長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)。(三)對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者再犯預(yù)防的現(xiàn)實(shí)需求刑罰執(zhí)行完畢后的罪犯,前科的存在將對(duì)其產(chǎn)生一系列不利的法律后果,包括法律地位的降低、相關(guān)權(quán)益的限制或剝奪等,這對(duì)于預(yù)防其再次犯罪具有積極作用。但對(duì)于犯罪人權(quán)益的限制或剝奪應(yīng)具有明顯的針對(duì)性,根據(jù)行為人所實(shí)施犯罪種類(lèi)的不同,再結(jié)合犯罪人本身的具體情況,有選擇地限制或剝奪犯罪人的某些權(quán)益。就報(bào)告制度對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)利限制而言,也是針對(duì)有組織犯罪類(lèi)型和領(lǐng)導(dǎo)者、組織者的特殊身份所提出的。第一,司法偏差可能激化黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的反社會(huì)心理。嚴(yán)打的政策落實(shí)在司法實(shí)踐中會(huì)存在一定偏差。[8]實(shí)踐中一些地方司法機(jī)關(guān)對(duì)“打早打小”刑事政策的理解和把握出現(xiàn)偏差,在專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)中片面追求“政績(jī)”,采取“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法等。從嚴(yán)從快的打擊有時(shí)并未注意辦案質(zhì)量,不能使犯罪人尤其黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)罪服法,量刑過(guò)重也可能增加其對(duì)司法的不信任。監(jiān)獄生活并未使犯罪人改過(guò)自新,反而增加其反社會(huì)心理,出獄后,有必對(duì)其要進(jìn)行管控和監(jiān)督。第二,有組織犯罪的社會(huì)根源并未徹底清除。大多數(shù)黑社會(huì)組織的組織者都來(lái)自社會(huì)底層,無(wú)正當(dāng)職業(yè)和穩(wěn)定的收入來(lái)源,缺乏合法的手段或途徑來(lái)改變自己的惡劣處境,從而走上有組織犯罪道路。社會(huì)不平等是有組織犯罪產(chǎn)生的社會(huì)根源,如果出獄后的黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者沒(méi)有得到妥善的安置,脫離了監(jiān)獄物理隔離,重新進(jìn)入社會(huì)的他們所面臨的社會(huì)現(xiàn)實(shí)跟他們犯罪前的狀況十分相似。面對(duì)刑罰執(zhí)行完畢后但仍處于社會(huì)底層的黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者,指望他們經(jīng)過(guò)刑罰處罰后就改過(guò)自新,只能是一個(gè)美好的理想,因?yàn)閷?dǎo)致他們走上犯罪道路的社會(huì)根源并沒(méi)有改變。第三,有組織犯罪不同于一般的犯罪類(lèi)型,其在形成和發(fā)展過(guò)程中會(huì)形成社會(huì)圈層,有自己的文化印記和交往習(xí)慣。作為社會(huì)排斥、法律禁止的非正式團(tuán)體聚合,犯罪組織內(nèi)部有親密的人際關(guān)系,有類(lèi)似家庭的凝聚力,彼此認(rèn)同感和情感交流非常明顯，[9]其中又以對(duì)作為組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的“黑老大”，關(guān)系最為密切。而對(duì)重新犯罪的實(shí)證研究成果表明:“刑滿釋放人員是否有不良的社會(huì)交往，顯著影響其是否重新犯罪,有不良朋友的人更容易重新犯罪。”[10]刑罰執(zhí)行完畢后的黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者,無(wú)論是基于其有組織犯罪經(jīng)歷,還是因?yàn)槠浣M織、領(lǐng)導(dǎo)犯罪組織所積累的人脈關(guān)系,相較于一般的刑滿釋放人員,更容易有不良的社會(huì)交往,存在更高的再犯風(fēng)險(xiǎn),需要通過(guò)報(bào)告制度去積極地監(jiān)督和干預(yù)這些重點(diǎn)人員的社會(huì)交往情況。綜上所述,即使受過(guò)刑罰處罰,接受過(guò)教育改造的刑滿釋放人員,在沒(méi)有得到妥當(dāng)安置,或者并沒(méi)有真心認(rèn)罪服法的情況下,具有極高的再犯風(fēng)險(xiǎn),具有從嚴(yán)管控的必要。掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)對(duì)有組織犯罪的從嚴(yán)治理,雖然滿足了公眾義憤感,但可能引發(fā)更壞的結(jié)果——當(dāng)初的舉報(bào)人員被打擊報(bào)復(fù),黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者們獲得了與公安司法機(jī)關(guān)斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn),實(shí)施更加隱蔽的、危害性更大的有組織犯罪。刑罰嚴(yán)厲的威懾效果,不是普遍有效適用有組織犯罪治理的全部階段。刑滿釋放后，如果黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的底層社會(huì)地位沒(méi)有改變,就業(yè)機(jī)會(huì)匱乏，無(wú)正當(dāng)職業(yè)和穩(wěn)定收入,而又缺乏管控的時(shí)候,就會(huì)產(chǎn)生極高的再犯風(fēng)險(xiǎn)。因此,有必要通過(guò)特殊主體報(bào)告制度,對(duì)其可能存在的再犯風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和消解。二、特別報(bào)告制度的性質(zhì)界定《反有組織犯罪法》第十九條規(guī)定:“對(duì)因組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)組織被判處刑罰的人員,設(shè)區(qū)的市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)可以決定其自刑罰執(zhí)行完畢之日起,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向公安機(jī)關(guān)報(bào)告?zhèn)€人財(cái)產(chǎn)及日?；顒?dòng)。報(bào)告期限不超過(guò)五年。”對(duì)于該特別報(bào)告制度的性質(zhì),理論上存在不同的看法。有觀點(diǎn)認(rèn)為特別報(bào)告制度屬于保安處分措施;也有觀點(diǎn)認(rèn)為,特別報(bào)告制度屬于安置幫教措施。筆者認(rèn)為,該特別報(bào)告制度作為一種非刑罰處遇措施,與保安處分措施和安置幫教措施存在明顯差異,是對(duì)犯罪分子懲罰和管控層面的制度創(chuàng)新。(一)特別報(bào)告制度并非保安處分從法條的表述來(lái)看,特別報(bào)告制度在性質(zhì)上與保安處分制度較為接近,因?yàn)閺臈l文設(shè)置上看,特別報(bào)告制度是在刑罰之外宣告并實(shí)施的,是避開(kāi)罪責(zé)原則產(chǎn)生的制度安排,這與保安處分措施有相似之處。但特別報(bào)告制度很難被認(rèn)為一種保安處分措施。首先,從內(nèi)容上看,我國(guó)刑法中已實(shí)質(zhì)性存在保安處分措施,包括剝奪人身自由、剝奪個(gè)人財(cái)產(chǎn)、強(qiáng)制勞動(dòng)、驅(qū)逐出境等。[11]但特別報(bào)告制度并不屬于上述列舉的任何一種處分類(lèi)型。其次,從程序設(shè)定上看,保安處分具有顯著的司法性。保安處分作為一種替代或補(bǔ)充刑罰的措施,只能是法院進(jìn)行宣告。[12]但特別報(bào)告制度并不是由法院宣告的,根據(jù)法律規(guī)定,報(bào)告制度的宣告機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)都是設(shè)區(qū)的市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)。另外，《反有組織犯罪法》還規(guī)定了重點(diǎn)人員的從業(yè)監(jiān)管制度。與刑法上的從業(yè)禁止制度相比,《反有組織犯罪法》中的從業(yè)監(jiān)管也是在刑罰執(zhí)行完畢后,基于對(duì)有組織犯罪首要分子的從業(yè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理,二者在定位和適用上也是明顯不同的。因此,特別報(bào)告制度與保安處分雖然同樣是對(duì)適用對(duì)象的權(quán)利行使進(jìn)行限制,也在制度設(shè)定的功能和意義上有著諸多相似之處,但二者在法律淵源、權(quán)利限制程度和程序設(shè)定等方面都存在顯著差異,特別報(bào)告制度并不屬于保安處分。[13](二)特別報(bào)告制度與安置幫教的關(guān)系安置幫教工作也被稱(chēng)之為“刑釋人員保護(hù)”,是指對(duì)依法被釋放的人員所采取的旨在促使其重新適應(yīng)社會(huì)的各種保護(hù)及幫教措施。我國(guó)對(duì)刑釋人員一直實(shí)行“不歧視、不嫌棄、給出路”的幫教政策,并建立起以安置就業(yè)和社會(huì)幫教為主要形式的安置幫教制度。[14]安置幫教是監(jiān)獄行刑的延展工程,是對(duì)刑釋人員順利復(fù)歸社會(huì)提供的過(guò)渡性幫助,對(duì)預(yù)防和減少重新犯罪具有重要意義。但刑滿釋放人員安置幫教工作與特別報(bào)告制度在法律性質(zhì)和法律后果上屬于截然不同的兩種制度：前者立足于消解罪犯因長(zhǎng)時(shí)間行刑與社會(huì)脫節(jié)和受監(jiān)獄亞文化影響而再次走上犯罪道路的風(fēng)險(xiǎn);后者則是著眼于有組織犯罪重要人員在出獄后很可能重新回歸犯罪組織或再次實(shí)施有組織犯罪的特點(diǎn)。二者預(yù)防再犯的側(cè)重和機(jī)制并不相同，具體表現(xiàn)在:(1)特別報(bào)告制度是對(duì)刑釋人員自身再犯危險(xiǎn)的擔(dān)憂,而安置幫教更多著眼于客觀上監(jiān)禁刑的消極影響;(2)特別報(bào)告制度的宣告和執(zhí)行主體是公安機(jī)關(guān),是基于刑滿釋放時(shí)罪犯人身危險(xiǎn)性評(píng)估的綜合考量,安置幫教的實(shí)施主體是司法機(jī)關(guān),是監(jiān)獄行刑工作的正常延伸;(3)特別報(bào)告制度側(cè)重于對(duì)刑釋人員的監(jiān)督和管控,而安置幫教更多側(cè)重的是對(duì)刑釋人員的教育和矯治。總體而言,安置幫教是在積極地助推刑釋人員復(fù)歸社會(huì),從而達(dá)到預(yù)防再犯的效果。而特別報(bào)告制度是對(duì)消極的管控,防止犯罪組織成員重新犯罪。二者的出發(fā)點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)理存在顯著差異。(三)特別報(bào)告制度是一種刑罰附隨性制裁刑罰附隨性制裁是指與犯罪人直接關(guān)聯(lián)的,基于其所受的刑罰懲罰所發(fā)生的職業(yè)限制、資格剝奪、社會(huì)評(píng)價(jià)減損與義務(wù)負(fù)擔(dān)增加等負(fù)價(jià)值和不利益。[15]從《反有組織犯罪法》的規(guī)定來(lái)看,報(bào)告制度具有刑罰附隨性制裁的實(shí)質(zhì)特征。首先,從性質(zhì)上看,刑罰附隨性制裁的設(shè)置主體多為行政機(jī)關(guān),并表現(xiàn)為行政處罰的性質(zhì)。[16]特別報(bào)告制度同樣具有行政責(zé)任的性質(zhì)。第一,報(bào)告制度的決定機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān),而不是人民法院,這就決定了報(bào)告制度的行政屬性。第二,根據(jù)《反有組織犯罪法》第七十條的規(guī)定,違反報(bào)告義務(wù)的處罰決定是由公安機(jī)關(guān)直接做出的,處罰內(nèi)容為“處五日以上十日以下拘留,并處三萬(wàn)元以下罰款”屬于行政處罰的內(nèi)容。第三,刑罰附隨性制裁并不能為行政責(zé)任所包容,相當(dāng)一部分附隨性制裁源于企業(yè)、組織和個(gè)人的社會(huì)排斥。報(bào)告制度也是一樣的,其雖然由公安機(jī)關(guān)宣告并執(zhí)行,但其責(zé)任內(nèi)容尤其是其中的報(bào)告義務(wù)并不屬于傳統(tǒng)的行政責(zé)任范疇。因此,報(bào)告制度與刑罰附隨性制裁一樣,具有部分的行政責(zé)任屬性,但無(wú)法為行政責(zé)任所完全涵蓋。其次,從內(nèi)容上看,報(bào)告義務(wù)的施加具有制裁性。所謂制裁,是指針對(duì)違法社會(huì)規(guī)范的行為,以否定或者使行為人放棄此種行為為目的而啟動(dòng)的反作用力,其內(nèi)容是剝奪一定的價(jià)值、利益或課予一定的負(fù)價(jià)值或者不利。[17]雖然報(bào)告制度適用的實(shí)質(zhì)條件是預(yù)防再犯的需要,但報(bào)告義務(wù)本身同樣具有制裁的屬性。第一,先前的犯罪行為是施加報(bào)告義務(wù)的基礎(chǔ),是針對(duì)過(guò)去違反社會(huì)規(guī)范行為,也是因?yàn)槠溥^(guò)去的犯罪行為才被認(rèn)為具有較高的再犯風(fēng)險(xiǎn)。第二,報(bào)告制度的內(nèi)容是對(duì)刑滿釋放后的特殊主體施加一定的報(bào)告義務(wù),不僅只有剝奪自由、財(cái)產(chǎn)、權(quán)利才被認(rèn)為具有制裁性,增設(shè)義務(wù)也是一種懲戒方式。例如,最新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二條規(guī)定:“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！笨梢?jiàn),針對(duì)過(guò)去違法行為而增設(shè)義務(wù),就是對(duì)過(guò)去觸法行為的制裁。報(bào)告義務(wù)施加的事實(shí)基礎(chǔ)就是“黑老大”們過(guò)去組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)組織的行為,因此將特別報(bào)告制度的內(nèi)容理解為具有制裁屬性并不存在障礙。最后,從立法初衷來(lái)看,特別報(bào)告制度的價(jià)值在于防止黑社會(huì)性質(zhì)組織的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者利用過(guò)去的威望和影響再次組建犯罪組織。這一制度賦予當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)按照罪犯的改造和復(fù)歸情況對(duì)這類(lèi)重點(diǎn)人員采取預(yù)防性管控措施的權(quán)力。因此,從法律功能上看,特殊報(bào)告制度的立法價(jià)值是對(duì)于犯罪組織的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者再次犯罪進(jìn)行重點(diǎn)預(yù)防。與犯罪附隨性制裁一樣,報(bào)告制度的理論基礎(chǔ)源于對(duì)犯罪再犯可能性的考察,由公安機(jī)關(guān)根據(jù)罪犯的具體情況和預(yù)防再次犯罪的需要,在綜合考量的基礎(chǔ)上對(duì)刑罰執(zhí)行完畢的“黑老大”決定是否適用報(bào)告制度。因此,盡管特別報(bào)告制度與犯罪附隨性制裁在制度內(nèi)容、法律效果、法律性質(zhì)上存在差異,但有著相似的法律功能和價(jià)值選擇,將其理解為一種刑罰附隨性制裁是合適的。三、特別報(bào)告制度的適用條件根據(jù)《反有組織犯罪法》第十九條的規(guī)定,報(bào)告制度的適用條件包括兩個(gè):(1)因組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)組織被判處刑罰的人員;(2)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)可以決定其按國(guó)家有關(guān)規(guī)定向公安機(jī)關(guān)報(bào)告?zhèn)€人財(cái)產(chǎn)及日?；顒?dòng)?？傮w而言,該規(guī)定仍然過(guò)于模糊,致使在許多情形下,是否符合報(bào)告制度的適用條件仍然不清晰。除此之外,立法上缺乏對(duì)報(bào)告制度適用的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),會(huì)導(dǎo)致操作過(guò)程中不加區(qū)分地一律頂格適用制裁或因?yàn)槿狈唧w的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)而置于不用,這都會(huì)對(duì)罪犯回歸社會(huì)、有組織犯罪的治理效果產(chǎn)生消極影響。因此,應(yīng)當(dāng)對(duì)特別報(bào)告制度的適用條件予以進(jìn)一步確定。(一)適用主體:黑社會(huì)性質(zhì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者要求特殊主體履行報(bào)告義務(wù)首先應(yīng)當(dāng)明確特殊主體的范圍。雖然，我國(guó)《反有組織犯罪法》第十九條規(guī)定報(bào)告義務(wù)的主體范圍僅限于有因組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)組織被判刑的人員,但仍需要對(duì)報(bào)告制度適用的對(duì)象進(jìn)行細(xì)化。行為人實(shí)施了《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》)和《反有組織犯罪法》的規(guī)定,有組織犯罪被分為組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會(huì)性質(zhì)組織罪以及黑社會(huì)性質(zhì)組織、惡勢(shì)力組織實(shí)施的犯罪。但是，報(bào)告制度并沒(méi)有將所有的有組織犯罪都當(dāng)作報(bào)告義務(wù)的主體,而只是要求實(shí)施了組織或領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)組織的行為人。根據(jù)2018年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于辦理黑惡勢(shì)力犯罪案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》第四條的規(guī)定:“發(fā)起、創(chuàng)建黑社會(huì)性質(zhì)組織,或者對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織進(jìn)行合并、分立、重組的行為,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為‘組織黑社會(huì)性質(zhì)組織’;實(shí)際對(duì)整個(gè)組織的發(fā)展、運(yùn)行、活動(dòng)進(jìn)行決策、指揮、協(xié)調(diào)、管理的行為,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為‘領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)組織’?！逼渲?黑社會(huì)性質(zhì)組織的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者既包括通過(guò)一定形式產(chǎn)生的有明確職務(wù)、稱(chēng)謂的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者,也包括在黑社會(huì)性質(zhì)組織被公認(rèn)的事實(shí)上的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者。雖然在組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的司法認(rèn)定過(guò)程中要求實(shí)質(zhì)審查,但在對(duì)報(bào)告制度的主體范圍進(jìn)行確認(rèn)時(shí),只需對(duì)特殊主體的范圍進(jìn)行形式審查。在生效的判決文書(shū)中被確認(rèn)為組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的才能適用特殊主體報(bào)告制度。并且，《刑法》也將黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者與積極參加者在定罪和量刑上作了明確區(qū)分。《反有組織犯罪法》中將報(bào)告制度的主體限定為組織者與領(lǐng)導(dǎo)者,就不能任意擴(kuò)大解釋報(bào)告主體范圍,將積極參加者或者案發(fā)后被涉黑組織成員公認(rèn)的涉黑組織的核心人物等再作為履行刑后報(bào)告義務(wù)的主體。(二)時(shí)間條件:自刑罰執(zhí)行完畢之日起1.“刑罰”的理解。就主刑而言,由于公安機(jī)關(guān)只要對(duì)適用報(bào)告制度的主體作形式上的審查。根據(jù)《刑法》規(guī)定,黑社會(huì)性質(zhì)組織的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者,最低適用7年以上有期徒刑,即使符合減輕處罰的量刑規(guī)則,也應(yīng)被判處有期徒刑以上的刑罰,因此不存在緩刑或免除刑罰的情況。就附加刑而言,由于《刑法》明文規(guī)定了黑社會(huì)性質(zhì)組織的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者適用的附加刑只有沒(méi)收財(cái)產(chǎn)一種,并且沒(méi)收財(cái)產(chǎn)只能附加適用。因此,可能有觀點(diǎn)會(huì)認(rèn)為,沒(méi)收財(cái)產(chǎn)也應(yīng)當(dāng)包含在“刑罰”所指的范圍之內(nèi)。涉黑財(cái)產(chǎn)處置和執(zhí)行一直是困擾司法實(shí)踐的重要問(wèn)題,甚至成為影響“掃黑除惡”成效的重要因素,沒(méi)收財(cái)產(chǎn)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的缺失、行為人或家屬轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)消極履行等情形共同導(dǎo)致了沒(méi)收財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行不到位。很可能出現(xiàn)在主刑執(zhí)行完畢后,發(fā)現(xiàn)犯罪分子的財(cái)產(chǎn)系組織犯罪所得或系來(lái)源不明的巨額財(cái)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)繼續(xù)予以追繳的情形。因此,現(xiàn)實(shí)中的確存在主刑執(zhí)行完畢,但附加刑還未執(zhí)行的情形。筆者認(rèn)為,報(bào)告制度中的“刑罰”并不包括沒(méi)收財(cái)產(chǎn)刑。其一,沒(méi)收財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行存在延期繳納、隱瞞財(cái)產(chǎn)等消極繳納行為的可能,附加刑執(zhí)行完畢之日具有不確定性,從而使得報(bào)告制度的起算時(shí)間也不準(zhǔn)確;如果沒(méi)收財(cái)產(chǎn)過(guò)于消極履行,而報(bào)告制度的期限從執(zhí)行完畢之日起計(jì)算,就會(huì)導(dǎo)致報(bào)告制度的期限過(guò)長(zhǎng),報(bào)告制度的期限長(zhǎng)短將不是根據(jù)刑釋人員的再犯可能性確定,而是根據(jù)其財(cái)產(chǎn)刑的履行情況。其二,沒(méi)收財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行機(jī)關(guān)是法院,而報(bào)告制度的執(zhí)行機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān),公安機(jī)關(guān)決定是否適用報(bào)告制度的決策依據(jù)要根據(jù)法院財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行情況進(jìn)行判斷,這無(wú)疑增加了制度成本，因?yàn)椴块T(mén)直接銜接協(xié)調(diào)也會(huì)影響制度的實(shí)施效果。其三,《刑法》第六十五、六十六、七十、七十一條中也有“刑罰執(zhí)行完畢”的表述,這些都僅是指“主刑執(zhí)行完畢”。因此,“自刑罰執(zhí)行完畢”是指自主刑執(zhí)行完畢。2.“執(zhí)行完畢”的理解。刑法上的原判刑罰執(zhí)行完畢既包括刑滿釋放的情況,也包括假釋考驗(yàn)期滿。根據(jù)《反有組織犯罪法》第三十六、三十七、三十八條的有關(guān)規(guī)定,黑社會(huì)性質(zhì)組織的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者是可以予以假釋的。問(wèn)題在于,當(dāng)犯罪組織的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者符合假釋的實(shí)質(zhì)條件而被予以假釋,經(jīng)過(guò)假釋考驗(yàn)期后視為刑罰已經(jīng)執(zhí)行完畢,是否還應(yīng)適用特別報(bào)告制度。筆者認(rèn)為,特別報(bào)告制度與假釋制度一樣,都是以預(yù)防再犯的需求為目的的,并且都是以罪犯是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性作為實(shí)質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)?！缎谭ā访魑囊?guī)定了假釋適用的實(shí)質(zhì)條件為“確有悔罪表現(xiàn),沒(méi)有再犯危險(xiǎn)的”。對(duì)比可知,假釋考驗(yàn)內(nèi)容較之特別報(bào)告制度的內(nèi)容更加具體且嚴(yán)格,如果有組織犯罪的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者能夠通過(guò)假釋考驗(yàn)期,則說(shuō)明其不致再危害社會(huì),也就沒(méi)有適用特別報(bào)告制度的必要了。另外,假釋考驗(yàn)的內(nèi)容中也有報(bào)告義務(wù),當(dāng)罪犯在假釋考驗(yàn)期內(nèi)履行了報(bào)告義務(wù),其制度功能與特別報(bào)告制度類(lèi)似,也沒(méi)有必要在假釋考驗(yàn)期滿后再要求其履行報(bào)告義務(wù)。因此,特別報(bào)告制度適用的前提條件只有是判處有期徒刑并刑滿釋放后的人員,假釋考驗(yàn)期滿后的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者,沒(méi)有必要再適用特別報(bào)告制度。(三)實(shí)質(zhì)根據(jù):再犯的危險(xiǎn)性是否有再犯危險(xiǎn)是對(duì)犯罪組織中重要成員適用報(bào)告制度的評(píng)價(jià)依據(jù)。預(yù)防黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者再次實(shí)施有組織犯罪是報(bào)告制度的價(jià)值目標(biāo),決定著報(bào)告制度的期限長(zhǎng)短。近年來(lái),我國(guó)刑事法律越來(lái)越重視刑釋放人員再犯危險(xiǎn)性判斷。《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《社區(qū)矯正法》)第三條規(guī)定，社區(qū)矯正工作堅(jiān)持監(jiān)督管理與教育幫扶相結(jié)合……有針對(duì)性地消除社區(qū)矯正對(duì)象可能重新犯罪的因素,幫助其成為守法公民?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)防未成年人犯罪法》)直接將“對(duì)重新犯罪的預(yù)防”作為專(zhuān)章予以規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)反恐怖主義法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反恐怖主義法》)中將“確有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會(huì)”作為刑釋人員解除安置教育措施的重要標(biāo)準(zhǔn)。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于加強(qiáng)減刑、假釋案件實(shí)質(zhì)化審理的意見(jiàn)》規(guī)定:“審理減刑、假釋案件既要注重審查罪犯勞動(dòng)改造、監(jiān)管改造等客觀方面的表現(xiàn),也要注重審查罪犯思想改造等主觀方面的表現(xiàn),綜合判斷罪犯是否確有悔改表現(xiàn)?！睆哪撤N意義上說(shuō),反有組織犯罪就是防控有組織犯罪的發(fā)生,包括對(duì)現(xiàn)有組織犯罪的治理和可能存在的有組織犯罪再犯風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。對(duì)于特別報(bào)告制度而言,由于行為人刑罰已經(jīng)執(zhí)行完畢,刑罰可能產(chǎn)生的預(yù)防犯罪效果也應(yīng)作為再犯可能性判斷的因素予以考慮。因此,對(duì)特殊主體再犯可能性的判斷，既要看到先前犯罪行為的惡劣程度以及罪犯在犯罪組織中的影響力這些罪前的客觀因素;也要關(guān)注罪犯的改造效果、出獄后可能獲得的社會(huì)支持情況、可能的去向及財(cái)產(chǎn)使用情況等罪后的改造情況；而要影響或者降低再犯的風(fēng)險(xiǎn),更需要評(píng)估罪犯出獄時(shí)的人身危險(xiǎn)性。但即使有出獄時(shí)的人身危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告,也并不意味著可以取代公安機(jī)關(guān)對(duì)罪犯再犯可能性的具體判斷。原因在于以下兩方面。一方面,人身危險(xiǎn)性評(píng)估本身的準(zhǔn)確性就備受質(zhì)疑?！皩?duì)人格形成的具體意義和程度進(jìn)行數(shù)學(xué)的精密稱(chēng)量,至少在現(xiàn)在是不可能的。”[18]也正是由于對(duì)評(píng)估工具和評(píng)估準(zhǔn)確性的不信任，《反有組織犯罪法》采用經(jīng)驗(yàn)式的估推判定,根據(jù)過(guò)去與有組織犯罪的斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn),推估犯罪組織的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者具有較高的再犯可能性,并據(jù)此決定對(duì)其適用特別報(bào)告制度。這種方法帶來(lái)的后果必然會(huì)表現(xiàn)出不同程度的僵化和隨意性。[19]但如果特別報(bào)告制度的適用與否僅依賴(lài)于公安機(jī)關(guān)的主觀評(píng)判,人身危險(xiǎn)性理論就只能蛻變?yōu)椤拔ｋU(xiǎn)性理論”。[20]另一方面,與《反恐怖主義法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等預(yù)防犯罪的立法規(guī)定不同,《反有組織犯罪法》并沒(méi)有明確將人身危險(xiǎn)性評(píng)估作為適用報(bào)告制度前置性程序。這容易導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在面對(duì)刑滿釋放的黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者時(shí),基于犯罪治理的工作壓力,不加區(qū)分地一律適用報(bào)告制度,甚至將適用的主體范圍擴(kuò)張至有組織犯罪的一般參加者,并不當(dāng)延長(zhǎng)適用年限。這將給有組織犯罪成員順利復(fù)歸社會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的消極影響。評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序的缺乏,會(huì)導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)認(rèn)為,特殊主體具有再犯可能性的事實(shí)就是其曾經(jīng)組織或領(lǐng)導(dǎo)過(guò)黑社會(huì)性質(zhì)組織,而不具體考察具體個(gè)人的改造效果和再犯風(fēng)險(xiǎn)。這反映出公安機(jī)關(guān)在對(duì)特殊主體適用報(bào)告制度的惰性思維,即在犯罪組織的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者刑滿釋放時(shí),直接放棄對(duì)罪犯人身危險(xiǎn)和改造效果的評(píng)估,而不加區(qū)分地一律適用報(bào)告制度。而實(shí)際上,當(dāng)行為人改造效果良好,沒(méi)有再犯罪的危險(xiǎn)時(shí),對(duì)其無(wú)條件地適用報(bào)告制度并不合理。因此,有必要在特別報(bào)告制度適用前,對(duì)特殊主體的再犯危險(xiǎn)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,對(duì)經(jīng)評(píng)定不再具有再犯風(fēng)險(xiǎn)的特殊主體不再增設(shè)報(bào)告義務(wù)。這有利于在有效抑制有組織犯罪再犯風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),消除刑后制度對(duì)罪犯順利回歸社會(huì)可能造成的負(fù)面效應(yīng)。四、特別報(bào)告制度的適用程序(一)特別報(bào)告制度在程序設(shè)置方面的主要問(wèn)題《反有組織犯罪法》規(guī)定了報(bào)告制度由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)組織實(shí)施。這一原則性規(guī)定明確了市級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)告制度實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)和組織職能。但立法并未就最為重要的報(bào)告制度的具體內(nèi)容、方法、工作流程、管理機(jī)制等作出規(guī)定，這顯示出當(dāng)前我國(guó)《反有組織犯罪法》中特別報(bào)告制度在程序設(shè)置方面存在以下問(wèn)題。第一,特別報(bào)告制度的適用程序不夠明確。適用報(bào)告制度應(yīng)有必要性論證程序。報(bào)告制度應(yīng)當(dāng)以避免刑滿釋放后的黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者利用過(guò)去實(shí)施有組織犯罪獲得的威望和經(jīng)驗(yàn)再次實(shí)施有組織犯罪為必要前提,適用不當(dāng)抑或?yàn)E用都會(huì)增加相關(guān)人員回歸社會(huì)的障礙。報(bào)告義務(wù)的增設(shè)可能會(huì)褫奪刑滿釋放后黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的部分行動(dòng)自由和隱私權(quán),因此應(yīng)當(dāng)設(shè)立必要性論證程序,以確保報(bào)告制度適用的針對(duì)性和層次性。目前特別報(bào)告制度沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范可以作為適用的程序依據(jù),導(dǎo)致操作比較任意和標(biāo)準(zhǔn)混亂。對(duì)公安機(jī)關(guān)而言,或是因?yàn)闆](méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)而不知該如何適用,為了防止出錯(cuò)而置之不用,使特別報(bào)告制度的立法規(guī)定成為“僵尸條款”;或是因?yàn)闆](méi)有限制而被濫用,產(chǎn)生適用上的差異化,使公眾對(duì)適用上的公正性產(chǎn)生懷疑。第二,缺乏特別報(bào)告制度的復(fù)權(quán)程序。特別報(bào)告制度最高的適用期限為5年,而且是在刑罰執(zhí)行完畢后開(kāi)始起算,目的是預(yù)防犯罪組織的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者再次實(shí)施有組織犯罪。目前特別報(bào)告制度還沒(méi)有建立相應(yīng)的報(bào)告義務(wù)減少或者停止的配套制度,如果適用對(duì)象再犯可能性已經(jīng)消失,而剩余執(zhí)行期限仍然較長(zhǎng),再繼續(xù)適用可能會(huì)影響到相關(guān)對(duì)象生產(chǎn)、生活甚至對(duì)改造效果造成負(fù)面影響。因此，有必要建立相應(yīng)的復(fù)權(quán)制度。第三,特別報(bào)告制度作為一種限制權(quán)利的法律制裁,規(guī)范上卻沒(méi)有明確賦予適用對(duì)象相應(yīng)的救濟(jì)途徑,因而不利于犯罪組織的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)利保障。沒(méi)有救濟(jì)或撤回措施,制裁就存在被濫用的危險(xiǎn)。刑罰執(zhí)行完畢的黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者如果有異議,應(yīng)當(dāng)賦予他們申訴的權(quán)利。(二)細(xì)化特別報(bào)告制度的適用程序如前所述,特別報(bào)告制度屬于刑罰附隨性制裁措施,有著區(qū)別于安置幫教、社區(qū)矯正等復(fù)歸措施的功能定位,更注重對(duì)犯罪的預(yù)防和高風(fēng)險(xiǎn)再犯人群的管控,致力于從源頭預(yù)防有組織犯罪再犯的風(fēng)險(xiǎn)。因此,應(yīng)當(dāng)從如下方面細(xì)化特別報(bào)告制度適用程序的具體內(nèi)容。第一,特別報(bào)告制度的實(shí)施應(yīng)當(dāng)注重管控和監(jiān)督,從個(gè)人活動(dòng)情況和財(cái)產(chǎn)流向入手,遏制和阻斷黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者出獄后再次聚集成員及發(fā)展犯罪組織的資金。第二,特別報(bào)告制度的實(shí)施應(yīng)當(dāng)注重個(gè)別化預(yù)防,不能一律頂格適用,要根據(jù)罪犯的人身危險(xiǎn)性評(píng)估結(jié)果、刑后社會(huì)支持情況、監(jiān)獄改造效果和個(gè)人成長(zhǎng)經(jīng)歷等特點(diǎn)，有針對(duì)性地報(bào)告監(jiān)督計(jì)劃。第三,特別報(bào)告制度還應(yīng)注重罪犯管控與個(gè)人自由的關(guān)系。特別報(bào)告制度不是社會(huì)行刑,不得增設(shè)除報(bào)告義務(wù)之外的行為禁令,包括不得限制其離開(kāi)居住的市縣、不得限制其就業(yè)資格、不得限制其接觸特定的人或進(jìn)入特定的場(chǎng)所。第四,雖然《反有組織犯罪法》規(guī)定了特別報(bào)告制度的最長(zhǎng)年限,但為了幫助行為人復(fù)歸社會(huì),應(yīng)當(dāng)根據(jù)其改造情況和出獄后的行為表現(xiàn),對(duì)特別報(bào)告制度的年限進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。第五,特別報(bào)告制度的宣告。一般來(lái)說(shuō),在宣布罪犯刑滿釋放的同時(shí)宣告適用報(bào)告制度并無(wú)不妥。需要注意的是,在決定對(duì)特殊主體適用報(bào)告制度時(shí),還應(yīng)將已經(jīng)執(zhí)行刑罰的改造效果作為重要因素予以考慮。第六,公安機(jī)關(guān)在刑罰執(zhí)行完畢之日并未作出執(zhí)行特別報(bào)告制度的決定,是否還能在刑滿釋放后再作出適用特別報(bào)告制度的決定。公安機(jī)關(guān)在特殊主體刑罰執(zhí)行完畢之前并未作出對(duì)其適用特別報(bào)告制度的決定,只要有預(yù)防犯罪分子再犯罪的需要,5年之內(nèi)依然可以追加作出要求其履行報(bào)告義務(wù)的決定。此外,特別報(bào)告制度在性質(zhì)上定位于刑罰附隨性制裁,就帶有對(duì)公民權(quán)利的限制和義務(wù)的增加,這對(duì)行為人一定期限內(nèi)重新融入社會(huì)造成一定影響。應(yīng)當(dāng)建立適用特別報(bào)告制度的必要性審查機(jī)制,防止對(duì)特殊主體“一律報(bào)告”的制度濫用。同時(shí)，進(jìn)一步完善公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)的制度共建、信息共享、犯罪共治的聯(lián)動(dòng)模式。[21]樹(shù)立“大處罰圈”的思維和治理體系,加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員報(bào)告義務(wù)履行的執(zhí)行監(jiān)督和行刑銜接,從而使特別報(bào)告制度的適用更加細(xì)致,有助于提升預(yù)防有組織犯罪體系措施的整體效能。(三)完善特別報(bào)告制度相應(yīng)的復(fù)權(quán)程序特別報(bào)告制度的立法本意是預(yù)防再犯風(fēng)險(xiǎn),用以抑制黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者出獄后再次實(shí)施有組織犯罪的可能。雖然設(shè)定了宣告期限,但隨著罪犯出獄后回歸社會(huì)進(jìn)程的變化,報(bào)告義務(wù)的必要性也隨之改變。當(dāng)過(guò)去的黑社會(huì)性質(zhì)組織中的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者已不再具備再犯危險(xiǎn),而履行報(bào)告義務(wù)的期限仍未結(jié)束,繼續(xù)適用特別報(bào)告制度將會(huì)給已經(jīng)取得的良好的預(yù)防效果造成負(fù)面影響,應(yīng)當(dāng)配套構(gòu)建報(bào)告制度的復(fù)權(quán)制度。復(fù)權(quán)制度是一種對(duì)刑罰執(zhí)行完畢的罪犯因受過(guò)刑罰處罰而被限制或剝奪權(quán)利的復(fù)歸制