土地儲備制度實施的效應(yīng)、變化與思考

----------------------------精品word文檔值得下載值得擁有--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------土地儲備制度實施的效應(yīng)、變化與思考03-05土地儲備制度最早起源于20世紀(jì)80年代初期的香港。1996年，我國在上海成立第一家土地收購儲備機構(gòu)——“上海市土地發(fā)展中心”；1997年8月，杭州成立了“杭州市土地儲備中心”。杭州的土地儲備中心成立之后，效果突出。因此，于1999年在“全國集約用地市場研討會”上，把杭州土地儲備制度的經(jīng)驗和成果進行了推廣，得到各地政府和土地管理部門的推崇，隨后各地都紛紛成立土地儲備機構(gòu)。2001年4月30日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，在《通知》中指出：“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度”。依據(jù)國務(wù)院的通知精神，土地儲備制度得到快速發(fā)展，目前已有近1000個市縣成立了土地儲備機構(gòu)。經(jīng)過幾年的發(fā)展和運作，土地儲備制度的建立與運行，有些什么樣的效應(yīng)?引起了哪些變化呢?還有些什么問題有待研究，有哪些制度和法規(guī)需要完善?作者就以上問題談點粗淺看法，以拋磚引玉。一、土地儲備制度帶來的社會效應(yīng)在市場經(jīng)濟體制下，城市建設(shè)引入了市場機制，把市場經(jīng)濟中的經(jīng)營意識、經(jīng)營主體、經(jīng)營方式等多種要素引入城市建設(shè)。理論界把城市建設(shè)中的市場化，概括為“經(jīng)營城市”?！敖?jīng)營城市”概念與內(nèi)涵，界定為“構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本(如土地資源)、人力作用資本(如道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施)及其相關(guān)的延伸資本”(如廣場、街道的冠名權(quán))等進行集聚、重組和運營，從中獲取收益，再將這筆收益投入到城市建設(shè)的新項中去，走“以城建城”、“以城養(yǎng)城”的新路子。從經(jīng)營城市的角度看，建立土地儲備制度，是十分必要的，因為經(jīng)營城市的核心是土地資本。從建立土地收購儲備制度幾年來的實踐看，產(chǎn)生了如下效應(yīng)。1、增強了地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控能力。在成立土地儲備制度之前，雖然我國的相關(guān)法律條款規(guī)定：土地一級市場必須由政府壟斷，但實際上不少地方政府并未做到，因為原有存量土地已劃撥給各個企事業(yè)單位和房地產(chǎn)公司(北京就是如此)，政府無法壟斷。因此炒賣地皮的現(xiàn)象較為普遍。如北京平均每炒一次地皮每平方米就加價2500元左右，土地的增值收益都進入開發(fā)商腰包，導(dǎo)致政府對房地產(chǎn)開發(fā)失控。實行土地收購儲備制度后，一方面對農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，由政府統(tǒng)一征用，進行初步開發(fā)后，由土地部門統(tǒng)一出讓，壟斷了土地一級市場；另一方面，城市存量土地，對利用率低或閑置土地，以及出讓后兩年未開發(fā)的土地，都可以回收到土地儲備庫，由土地儲備中心依據(jù)城市規(guī)劃發(fā)展和市場的需要，統(tǒng)一出讓土地。這就從宏觀上掌握和控制了土地投放總量，強化了房地產(chǎn)市場的調(diào)控能力。2、為城市建設(shè)籌集了資金。杭州市的土地儲備制度，是我國建立較早的城市之一，根據(jù)統(tǒng)計，杭州從1997年8月份成立土地儲備機構(gòu)以來，土地儲備中心共收購?fù)恋丶s1萬畝，已向市場供應(yīng)的土地約4000畝，已經(jīng)收回的土地出讓資金達50多億元。通過土地收購儲備制度的運行，該中心上交杭州市財政的資金，每年以56％的速度遞增，從1997年的幾個億，上升到2001年的40多億元。他們上交的比例是出讓價格的55％，其余45％為土地開發(fā)運作成本。上海、青島、武漢的效果也不錯。由于土地收購儲備制度的建立，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，籌集了大量的資金，推動了城市現(xiàn)代化建設(shè)和城市經(jīng)濟發(fā)展。其社會效益與經(jīng)濟效益都是明顯的。3、抑制了土地炒作，規(guī)范了市場。土地是一種稀缺的不可再生的資源。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市規(guī)模的逐步擴大，土地資產(chǎn)的增值是一個必然的趨勢。因此，政府壟斷一級市場，規(guī)范市場行為抑制土地投機炒作，也是我國加入WT0與國際接軌的客觀要求。沒有土地收購儲備制度的建立，就無法實現(xiàn)土地一級市場的壟斷。只有把城市存量土地及利用效率低，出讓兩年未開發(fā)的土地收回到政府的土地儲備庫，才能抑制中間商的土地炒作；只有由政府土地部門對經(jīng)營性土地統(tǒng)一掛牌出讓拍賣，才能規(guī)范市場行為，創(chuàng)造平等公平的競爭環(huán)境。通過土地儲備與掛牌拍賣。杜絕了“人情地”，也減少了腐敗案件的發(fā)生。在實施土地收購儲備制度的城市實踐中，充分證明了這一點。土地收購儲備制度的這一重大成效是顯而易見的，不容否定的。4、為城市總體規(guī)劃實施創(chuàng)造了條件。在未實行土地收購儲備之前，土地分散在各企事業(yè)單位，從商業(yè)利益出發(fā)，地下交易與“合作”建房遍地開花，城市規(guī)劃的目標(biāo)也難以實現(xiàn)，政府也缺乏控制手段。因此，建了拆，拆了建的現(xiàn)象屢見不鮮，這是未按城市規(guī)劃建設(shè)的客觀反映。實行土地收購儲備制度之后，政府掌握了絕大多數(shù)的土地資源，就可以按城市規(guī)劃與功能分區(qū)的要求，定位地出讓拍賣土地，使城市總體規(guī)劃得到了實施，也避免了很多人為的浪費。二、土地收購儲備制度引發(fā)的變化從理論上講，土地收購儲備制度的建立，是土地使用制度深化改革的必然結(jié)果，也是城市經(jīng)濟發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程加快的客觀要求。因此土地越是稀缺，就越需要強化管理和政府壟斷，否則就保證不了城市按規(guī)劃的要求健康發(fā)展。所以，由于土地收購儲備制度的建立，引發(fā)了利益格局的變遷、地價、房價的上升，以及房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的大洗牌是不足為怪的。1、土地收購儲備制度引發(fā)的第一個變化是地價、房價的上升從土地收購儲備制度實施較好的城市看，大都是經(jīng)濟比較發(fā)達、市場經(jīng)濟比較發(fā)展的城市，如杭州、上海、青島等。地價、房價上升較快的城市是杭州。杭州自1997年8月實行土地收購儲備以來，商品房平均價格從2700元／平方米，增至2001年底的近5000元／平方米，上升了近一倍。如何看待這個問題，筆者認為，房地產(chǎn)價格的上升，不能歸結(jié)為土地收購儲備制度，主要是經(jīng)濟發(fā)展，人民收入水平提高，市場需求上升，尤其是有效需求增大的結(jié)果。當(dāng)然個別城市，也有炒作導(dǎo)致的，所以，政府要注意抑制炒作和投機。如有人以吞積為目的大量購房，待房價上升時轉(zhuǎn)手，就是一種投機行為。例如“溫州某人1999年在杭州城西以2700元／平方米，購進商品房28套，到2001年等樓盤價格上升到5000元／平方米時，以4500元／平方米的價格全部拋售，平均每套房凈賺20多萬元。這就是典型的炒賣，這種炒作會干擾正常的房地產(chǎn)市場，政府應(yīng)進行抑制。2002年8月26日國土資源部與監(jiān)察部《關(guān)于嚴(yán)格實行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣、掛牌出讓的通知》中規(guī)定經(jīng)營性土地都必須掛牌拍賣，不準(zhǔn)協(xié)議出讓政策，無疑對規(guī)范房地產(chǎn)市場，克服腐敗具有重要作用。但是，在拍賣市場中的盲目性和跟風(fēng)心理也值得注意。拍賣市場雖然是一個愿打，一個愿挨，在盲目和跟風(fēng)心里過程中也會脫離經(jīng)濟學(xué)的基本規(guī)律。尤其是國企的領(lǐng)導(dǎo)，有時不考慮投入產(chǎn)出效益，風(fēng)險也不是自己承擔(dān)，就敢跟風(fēng)叫號。如杭州西湖邊上的一塊土地每畝拍出1800萬元的天價，每平方米合2.7萬元。這種脫離經(jīng)濟規(guī)律實際的價格，如形成氣候就難免會包含泡沫成分。地價無節(jié)制的攀高，從長遠看對地方經(jīng)濟發(fā)展也是不利的。2、土地收購儲備制度引發(fā)的第二個變化是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的大洗牌中國的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)大約有3萬家，經(jīng)建設(shè)部的資質(zhì)審查，能達到1級資質(zhì)的企業(yè)僅220家，占房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)總量的不足1％，可以說，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的總體質(zhì)量不高，這種狀況不適應(yīng)入世后的國際競爭的需求和規(guī)模效益的提高。通過土地儲備制度和經(jīng)營性用地必須掛牌拍賣，這一過程必然會淘汰一批資質(zhì)差，自有資金少的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，應(yīng)該說，這是件好事。根據(jù)杭州2000年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)，當(dāng)時在杭州運作房地產(chǎn)開發(fā)的企業(yè)有239家，而目前能夠開發(fā)項目的只有130家。杭州的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)減少，緣于房地產(chǎn)開發(fā)用地一律由招標(biāo)拍賣取得的一個直接效應(yīng)——土地由價高者所得。這實際上是一種實力決定論。招標(biāo)拍賣的土地價格高，付款條件荷刻，無形中就提高了房地產(chǎn)開發(fā)的門檻，實際起到了一種大浪淘沙的作用，凈化了房地產(chǎn)企業(yè)。過去杭州開發(fā)量在10萬平方米以上的沒有幾家，現(xiàn)在越來越多，這實質(zhì)是一種洗牌，把質(zhì)資差、資金少的小企業(yè)淘汰出去，對實行規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化及入世參與國際競爭都是有利的。3、土地收購儲備制度引發(fā)的第三個變化是推動了土地金融的發(fā)展由于土地儲備收購及其轉(zhuǎn)讓過程周期較短，風(fēng)險性較小。因為土地是一種不可再生的資源，它的稀缺性決定它增值的必然性。房地產(chǎn)金融過去主要貸款對象是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，1998年之后，逐步轉(zhuǎn)向個人住房消費信貸。土地儲備機構(gòu)出現(xiàn)以后，引起各金融機構(gòu)的廣泛關(guān)注。各金融機構(gòu)都主動地向土地收購儲備中心貸款。北京土地儲備中心剛剛成立，中國建設(shè)銀行就同市政府簽定50億貸款。其他城市也是如此，各家商業(yè)銀行都介入土地儲備，這就無形中推動了土地金融的發(fā)展。4、土地收購儲備制度引發(fā)的第四個變化是財富的轉(zhuǎn)移實行土地收購儲備制度之前，土地因增值而形成的財富大都到了用地單位和房地產(chǎn)開發(fā)商手里，土地儲備制度的實施引發(fā)了財富的轉(zhuǎn)移，由于政府拿到了土地收購和批發(fā)權(quán)，土地收益自然就由政府控制了。也就是說，將原來中間商與開發(fā)商獲得的財富，逐步轉(zhuǎn)移到中央和地方政府手里，增加了地方政府財政收入。這就從本質(zhì)上控制了開發(fā)商的暴利。從長遠看，對城市發(fā)展和社會進步都是件好事。三、完善土地收購儲備制度的思考土地收購儲備制度，在我國建立和實施時間較短，因為它是一個新生事務(wù)有不少方面需要完善和研究。一是法律法規(guī)不夠健全，應(yīng)盡快完善。在土地收購、儲備、出讓的過程中，周轉(zhuǎn)資金金額巨大，如果操作不規(guī)范，以及透明度不高，就容易產(chǎn)生腐敗。因此，建立相關(guān)的法律條款，規(guī)范運行行為是十分必要的。因為目前我國已實施的土地法規(guī)還沒有這方面條款，如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》都沒有明確的規(guī)定。正如有的專家所言：“如運行不透明，監(jiān)管不利，也有可能從多個小貪官，轉(zhuǎn)移到大貪官手里”。由此可見，土地儲備及其運行建立必要的監(jiān)督機制和手段是非常必要的，也是不可缺少。二是抑制商品房的炒作與投機。土地收購儲備制度實行以來，房地產(chǎn)的投機行為從土地吞積轉(zhuǎn)向商品房的吞積。少數(shù)巨富者經(jīng)購房(含經(jīng)濟適用房)作為發(fā)財?shù)氖侄?。因此政府必須予以制裁和通過稅收加以控制。如商品房的吞積轉(zhuǎn)賣，不能只按個人所得稅率和營業(yè)稅征收，應(yīng)以土地增值稅，按累進稅率征收或加以征罰，使投機者無太多的利益可圖。助長投機行為，會引起社會不滿，也會拉大貧富的差距，導(dǎo)致社會的不安定，政府必須加以控制不能任其泛濫，以抑制極度的兩極分化。三是抑制泡沫經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展。土地與房地產(chǎn)，是容易被炒作和產(chǎn)生泡沫的行業(yè)，炒作過分就會產(chǎn)生泡沫。這為日本和我國1993年房地產(chǎn)熱時某些地區(qū)的實踐所證明的。因此，土地儲備中心應(yīng)根據(jù)市場的實際需要和經(jīng)濟發(fā)展實際，及時掌握土地投放總量?？刂仆恋貎r格的無節(jié)制的攀升。地價過高不僅影響商品房的價格，也會影響生產(chǎn)企業(yè)的成本構(gòu)成，減弱地方產(chǎn)品的競爭力。所以，必須分清兩個界限：一是對開發(fā)高檔的商品房(含別墅)，不僅要以高地價、高稅收加以限制，還要從土地供給總量上加以限制；對面向普通百姓的商品房所用土地要適當(dāng)放寬、價格放低，因為共產(chǎn)黨是代表大多數(shù)勞動人民利益的，政策只能向多數(shù)人傾斜，不能只向少數(shù)富人傾斜，而普通商品房的開發(fā)，也要與城市人口規(guī)模、經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)。二是對于工業(yè)項目，土地供應(yīng)總量應(yīng)放寬，因為這種項目不僅長久的可增加稅收，還可增加就業(yè)，是地方經(jīng)濟繁榮和發(fā)展的基礎(chǔ)。而與房地產(chǎn)的開發(fā)有著本質(zhì)的不同，這就是各級地方官員必須掌握的要點。四是土地儲備制度的實施，其目的是非常明確的，它是為調(diào)控房地產(chǎn)市場，控制土地投機而建立起來的，是一種政府行為。但是，在實施中有的城市把這一職能放給了土地開發(fā)公司，顯然是