廣西玉龍森林生態(tài)補償機制的建立與完善

廣西玉龍森林生態(tài)補償機制的建立與完善

龍巖是中國南方最重要的林區(qū)和生態(tài)障礙，其生態(tài)地位非常重要。全市土地總面積2858萬畝,其中林業(yè)用地面積2365萬畝,森林覆蓋率76.23%,居全省第一。國務(wù)院《關(guān)于支持福建省深入實施生態(tài)省戰(zhàn)略加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的若干意見》明確提出,要建立健全資源有償使用和生態(tài)補償機制。提出要建立和完善流域、森林生態(tài)補償機制。國家發(fā)改委印發(fā)的《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》提出,要開展生態(tài)公益林林木蓄積量增長激勵機制試點。龍巖市要先行先試,探索體制機制創(chuàng)新,加快生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)。一、生態(tài)效益補償基金龍巖市森林生態(tài)補償機制的建立,是從2001年將森林劃分為生態(tài)林和商品林開始的。生態(tài)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要,或生態(tài)狀況極為脆弱,對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用,以提供森林生態(tài)和社會服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營目的的重點的防護林和特種用途林。生態(tài)公益林也是以保護和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保存物種資源、科學(xué)實驗、森林旅游、國土保安等需要為主要經(jīng)營目的的森林、林木、林地。在我國,生態(tài)公益林按事權(quán)等級劃分為國家公益林和地方公益林。2001年,根據(jù)省政府的統(tǒng)一布置開展全省生態(tài)公益林建設(shè)區(qū)劃界定,本著“實事求是、因害設(shè)防、相對集中、尊重林權(quán)所有者和經(jīng)營者意愿”的原則,龍巖市區(qū)劃界定生態(tài)公益林面積656.7萬畝,占全市林地面積27.5%。近幾年經(jīng)過多次調(diào)整,至2013年止,全市生態(tài)公益林面積712萬畝,占全市林地面積的30.1%。全市生態(tài)公益林按事權(quán)分,國家級生態(tài)公益林有286.3萬畝,省級425.3萬畝,縣級3470畝。重點生態(tài)區(qū)位商品林171.2萬畝。目前龍巖市森林生態(tài)公益林補償基金由中央財政資金、省級財政資金和江河下游地區(qū)對上游地區(qū)的森林生態(tài)效益補償金組成。2001年開展生態(tài)公益林生態(tài)效益補助資金試點,森林生態(tài)公益林補償金國家級生態(tài)公益林補償金為每畝5元,省級生態(tài)公益林補償金每畝0.99元。2006年省委、省政府進一步完善森林生態(tài)效益補償基金制度,2007年省財政廳、林業(yè)廳出臺了《福建省森林生態(tài)效益補償基金管理暫行辦法》,2010年對該《管理辦法》進行了修訂,開始實行國家級和省級生態(tài)公益林相同的補償標(biāo)準(zhǔn),從5元/(畝.年)提高到10元/(畝.年),加上省政府實施的江河下游地區(qū)對上游地區(qū)森林生態(tài)效益補償基金每畝2元,補償標(biāo)準(zhǔn)提高到每畝為12元。2013年,省政府決定將生態(tài)公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)從12元/(畝.年)提高至17元/(畝.年)。2006年以來省委、省政府高度重視生態(tài)公益林管護機制改革,不斷完善管理機制。2012年龍巖市開始實行護林員由“村聘、村管、村使用”改為“鄉(xiāng)聘、站管、村監(jiān)督”的管理體制,達到“山有人管、林有人護、火有人防、責(zé)有人擔(dān)”。生態(tài)公益林補償資金實行一卡通到戶,全市建立補償基金直補卡30.98萬戶,受益人口136.22萬人。通過生態(tài)林管護機制改革,全市生態(tài)林管理得到全面加強,生態(tài)林得到有效保護和發(fā)展,切實體現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一,生態(tài)林的三大效益得到有效提高。二、龍巖森林生態(tài)補償機制的問題(一)森林生態(tài)補償?shù)谋壤艿?.提高生態(tài)公益林效益補償標(biāo)準(zhǔn)廣東省1999年生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為每畝每年2.5元,2007年提高到每畝每年8元。2008年以來,生態(tài)公益林效益補償標(biāo)準(zhǔn)每畝每年遞增2元,到2012年,補償標(biāo)準(zhǔn)提高到每畝每年18元。從2013年起至2017年,廣東省政府決定按每年每畝2元的標(biāo)準(zhǔn)逐步提高生態(tài)公益林效益補償標(biāo)準(zhǔn),并試行激勵性補償,到2017年每畝最高達28元,且地方財政還有配套補助。浙江省2013年省級以上公益林的最低補償標(biāo)準(zhǔn)在年初已由每畝19元提高到21元的基礎(chǔ)上,再次提高到每畝25元,并按照“兩年調(diào)整一次,一次增加2元”的穩(wěn)定增長機制,對2014年以后的省級以上生態(tài)公益林逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)。江西省自2013年開始也將生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)每畝每年從2012年的15.5元提高至17.5元。而福建省作為一個具有示范作用的生態(tài)大省,雖然將生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)每畝每年從2012年的12元提高至目前的17元,但仍然低于周邊的省份。2.木材經(jīng)營利潤經(jīng)營商品林木的純收入每畝在1000元以上(按龍巖市平均林木蓄積和國有林場的平均木材經(jīng)營利潤計算就達1027元/畝),而生態(tài)公益林目前補償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝17元,林權(quán)所有者補償費每年每畝不到11元,還不如一根毛竹的價格,兩者相距甚遠。林權(quán)所有者要求將生態(tài)公益林調(diào)整為商品林的呼聲很高,資源保護壓力大。(二)森林管理和生態(tài)結(jié)構(gòu)不合理，很難調(diào)整1.森林生態(tài)區(qū)位不斷變化,森林的生態(tài)區(qū)位不斷變化生態(tài)公益林區(qū)劃界定已十多年了,隨著經(jīng)濟高速發(fā)展,高速公路、鐵路不斷建設(shè),森林的生態(tài)區(qū)位在不斷變化。而根據(jù)現(xiàn)行政策生態(tài)公益林不得擅自調(diào)整,導(dǎo)致目前的生態(tài)公益林布局不合理。2.根據(jù)福建省目前的屠宰政策，天然落葉林無法采伐,重點生態(tài)區(qū)位商品林只能擇伐,又沒有得到補償。林農(nóng)得不到收益,意見很大,造成了新的矛盾。(三)森林公共資金的分配不注重鼓勵，也缺乏激勵機制1.生態(tài)補償?shù)闹Ц恫豢紤]樹木的生態(tài)價值對生態(tài)價值高的闊葉林和經(jīng)濟價值高的毛竹林、經(jīng)濟林采取同樣的補償標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致林農(nóng)不斷蠶食闊葉林發(fā)展毛竹林,毀林種果發(fā)展經(jīng)濟林。2.村集體組織監(jiān)管費、護林員直接管護費分配目前,福建省生態(tài)公益林的分配方式采取“所有者,占全部補償性支出比例一般不低于65%,村集體組織監(jiān)管費不高于15%,護林員直接管護費不高于20%”的方式進行分配。林權(quán)所有者的生態(tài)補償金按畝平均分配,體現(xiàn)不出管理質(zhì)量的好與壞,各村集體對生態(tài)林的管理重視程度不一,也提高不了管理的積極性。(四)未從產(chǎn)品和資金上提取生態(tài)公益林所有者的補償目前生態(tài)補償金主要是國家和省級財政投入為主,一些利用森林資源開發(fā)的項目,如旅游、水資源發(fā)電等都沒從經(jīng)營收入中提取一定資金用于生態(tài)公益林所有者的補償。(五)生態(tài)賠償金的籌措全省現(xiàn)行的重點流域下游補上游的生態(tài)公益林補償資金額度,是以2006、2007年兩年城市工業(yè)用水、生活用水量為測算依據(jù)籌措生態(tài)補償金的,再按各設(shè)區(qū)(市)生態(tài)公益林面積分配生態(tài)補償金。該額度自2009年確定后以來一直未作調(diào)整。這種補償機制不利于生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展,為此,龍巖市每年承擔(dān)了補償資金230萬元。三、完善森林社會補償機制的建議(一)調(diào)整生態(tài)公益林按照總量不減、布局優(yōu)化、科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格程序的原則對生態(tài)公益林進行適當(dāng)調(diào)整。在福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要和重點生態(tài)區(qū)位區(qū)劃成果的總體框架下,以重點生態(tài)區(qū)位為導(dǎo)向,以推進生態(tài)公益林集中連片、提高生態(tài)公益林區(qū)位特征、增強生態(tài)服務(wù)功能為目標(biāo),按照“區(qū)位調(diào)重、樹種調(diào)優(yōu)、蓄積調(diào)高”的原則,優(yōu)先將“二沿一環(huán)”(沿路、沿江和環(huán)城一重山)、水源保護區(qū)、水庫周邊等重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)的商品林調(diào)整為生態(tài)公益林,逐步將天然闊葉林調(diào)整為生態(tài)公益林。將人工林、竹林、經(jīng)濟林、自留山、無林地及不能連片的小面積的生態(tài)林調(diào)整為商品林。對已經(jīng)由省級以上批準(zhǔn)的工業(yè)集中區(qū)、開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)公益林,以及2001年生態(tài)公益林生態(tài)效益補助資金試點之前已經(jīng)建設(shè)的項目范圍內(nèi)生態(tài)公益林進行調(diào)整。使全市生態(tài)公益林規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局更加合理,森林生態(tài)功能更加完善。(二)建立生態(tài)補償基金,完善財政資金來源渠道,解決資金籌措難問題1.要加大財政的投入,充分發(fā)揮財政資金在現(xiàn)階段生態(tài)補償機制建立過程中的主導(dǎo)地位,省級財政按照“兩年調(diào)整一次,一次增加2元”的標(biāo)準(zhǔn)建立穩(wěn)定增長機制。開展生態(tài)公益林林木蓄積量增長激勵機制試點。市、縣(市區(qū))財政從2015年起對非經(jīng)濟林(毛竹林)的生態(tài)林給予每畝每年5元的生態(tài)林激勵性補償。2.要建立常態(tài)的森林生態(tài)補償資金來源渠道。要按照“誰受益、誰補償”的原則多渠道籌措生態(tài)補償資金。要建立來自社會的森林生態(tài)補償資金常態(tài)渠道,如提高江河下游地區(qū)對上游地區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn),森林生態(tài)效益直接受益的水電站、自來水公司、礦產(chǎn)開發(fā)、森林旅游等行業(yè),應(yīng)按收益提取一定比例資金進行森林生態(tài)效益補償,還可以建立社會捐贈等方式多渠道籌集森林生態(tài)效益補償資金。(三)建立生態(tài)林激勵性補助機制1.對天然闊葉林、人工用材林、經(jīng)濟林、毛竹林分別采取不同的補償標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵保護和發(fā)展生態(tài)價值高的闊葉林,對生態(tài)公益林中經(jīng)濟林、毛竹林適當(dāng)控制發(fā)展,原則上不再提高補償標(biāo)準(zhǔn)。積極探索開展“改燃用電”補貼試點,鼓勵林農(nóng)以電代柴,減少生活燒柴消耗。2.建立生態(tài)林補償激勵機制,在中央和省財政對生態(tài)公益林補償之外,市級、縣(市、區(qū))級財政再安排每畝每年5元的生態(tài)林激勵性補償金,用于對生態(tài)區(qū)位重要、補償資金落實到位、管護成效顯著、整體森林質(zhì)量高的生態(tài)公益林(經(jīng)濟林、毛竹林除外)進行激勵性補助,采取以獎代補的形式進行補償。每年由市綜合考評各地生態(tài)公益林保護建設(shè)管理成效,按一定比例對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、林權(quán)所有者給予激勵性補助。生態(tài)公益林實施激勵性補助考核內(nèi)容主要包括生態(tài)建設(shè)(森林覆蓋率、森林蓄積量、生態(tài)林地面積減少率、森林資源培育)、資源保護(森林防火、生態(tài)林病蟲害防治、林木采伐管理、征占用林地管理)和生態(tài)公益林日常管理(設(shè)立專門的管理機構(gòu)、管護承包合同或管護人員聘用合同規(guī)范、資金管理、檔案管理)三大方面。對考核指標(biāo)實行量化評分,采取百分制考核,按照分值給予獎勵。(四)生態(tài)公益林經(jīng)營模式探索探索建立以公共財政資金為主要投入方式的生態(tài)公益林贖買機制,建立健全公共財政資金租賃非國有生態(tài)公益林經(jīng)營模式,優(yōu)先贖買和租賃重點區(qū)位內(nèi)商品