浙北天山土地利用與生態(tài)保護的矛盾

浙北天山土地利用與生態(tài)保護的矛盾

生態(tài)保護是土地利用的重要組成部分。強調生態(tài)保護和實施可持續(xù)發(fā)展已日益成為土地利用中的主流理念與實踐。然而,生態(tài)保護與傳統(tǒng)土地利用之間又往往存在著沖突。如何既注重生態(tài)環(huán)境保護又滿足區(qū)域經濟、社會發(fā)展對土地利用的要求,成為當前我國不少地區(qū)土地利用的一個重大課題。1保護區(qū)的土地利用問題天目山區(qū)是浙北太湖流域與錢塘江的分水嶺和上游水源地,而天目山國家級自然保護區(qū)位于天目山脈的核心地帶(浙江省臨安市境內),該自然保護區(qū)以“大樹華蓋”聞名,巨大的柳杉群落、繁盛的“五世同堂”野生銀杏群為世所僅見,它是一個生物多樣性十分突出的“物種基因庫”。正是由于其區(qū)域位置的特殊性,天目山在太湖流域區(qū)域性生態(tài)保護、水源涵養(yǎng)、水土保持以及生物多樣性保護等方面占據十分重要的地位。1994年,在加入“世界人與生物圈保護區(qū)”網絡成員之前,保護區(qū)總面積由原來的1084hm2擴大至4284hm2,并調整為3個功能區(qū),即核心區(qū)676hm2,緩沖區(qū)915hm2,實驗區(qū)2497hm2。與原來保護區(qū)以國有土地為主不同,3200hm2的新擴區(qū)是集體所有制土地,分屬鮑家等9個村(見表1)。由于在擴區(qū)時保護區(qū)與9個村之間訂立了“權屬不變,農戶不遷,統(tǒng)一管理,利益共享”的原則,保護區(qū)內外的農民有權利用區(qū)內原來屬于集體或已承包給各戶的山林土地資源。擴區(qū)后,按照國家《自然保護區(qū)管理條例》的要求,天目山自然保護區(qū)管理局編制了新的總體規(guī)劃,重新劃分了功能區(qū),并加強了管理。這樣,一部分劃入核心區(qū)和緩沖區(qū)的集體所有制土地的開發(fā)利用,就與保護區(qū)土地利用方向不符,因而受到了保護區(qū)管理局的制止,實驗區(qū)的土地開發(fā)也因缺乏土地利用詳細規(guī)劃而難以有序展開。保護區(qū)內土地權屬的不同以及管轄權的部分交叉,使近年來農民在土地利用上與保護區(qū)發(fā)生了多種沖突。這種土地利用沖突給生態(tài)保護、水土保持帶來了較大的負面影響。同時,農民的經濟利益也遭受了損失。目前這種土地利用矛盾有進一步激化的趨勢。2土地使用的類型、規(guī)模和強度2.1土地使用沖突類型目前天目山自然保護區(qū),主要存在著以下幾種土地利用沖突:2.1.1竹子種竹的開發(fā)竹筍,是天目山區(qū)的特產,幼嫩鮮美。特別是雷竹筍,因為采用獨特的地溫增高技術,不僅產量高,而且產筍季節(jié)能與春節(jié)旺市相接,市場回報好。在臨安市西天目鄉(xiāng),農民80%的經濟來源是竹筍。保護區(qū)外過去種稻、油菜的糧田,而今大多改種了雷竹。保護區(qū)外的山林,只要坡度允許,幾乎都種了竹子。在保護區(qū)內,農戶的自留山、承包山基本都辟成了竹園。隨著農戶有開發(fā)權的責任山、承包山幾乎開發(fā)殆盡,一些原來是集體山林、并沒有承包到戶的土地,因為靠近農戶的自留山、責任山,也被蠶食,開發(fā)成竹林。劈山種竹需要把坡地辟成梯田,原有的喬木、灌木和草本植被連根清除。竹子成林前的3年里,水土流失比較嚴重,3年后成林了也要定期“管理”,即人為控制竹林密度,挖除其他木本和草本植物,因而竹林地的水土涵養(yǎng)能力較原先的自然植被大為下降。在天目山保護區(qū),市場力量驅動下的強烈的開發(fā)欲望與有限的土地供給之間,形成了一對深刻的矛盾①。2.1.2對我國蔬菜把握大一些高山蔬菜是利用山地氣候的特點培植無公害、反季節(jié)的綠色蔬菜。目前由于市場上對綠色食品的認識還不夠,所以高山蔬菜的銷售量還不大。但其發(fā)展前景看好。因此有少量農民在保護區(qū)進行小規(guī)模開發(fā)。高山蔬菜的成片開發(fā)對原生植被的破壞與劈山種竹相當,不同的是對林相與景觀的破壞更大,水土流失的危害更重。2.1.3林禁伐區(qū)盜伐從保護區(qū)管理局記錄的案例看,天目山保護區(qū)發(fā)生過多起盜砍濫伐林木的事件,大多數是附近的村民進入國有林場或森林禁伐區(qū)盜伐。所伐木材,或用于銷售獲利,或用作造房的建筑材料,也有因為想改變林地用途而將林木砍伐殆盡,如將混交林變成純林——竹林、山核桃林、茶園等。保護區(qū)在1994年擴大后,加強了管理,在進入保護區(qū)的唯一一條公路上,設立西關檢查站,在核心區(qū)和緩沖區(qū),盜伐事件已很少出現。但在新擴區(qū)的一些地方,仍然有非法砍伐發(fā)生。2.1.4立炭林的不足,對柴禾生長量的影響當地村民的燃料,過去主要依靠上山砍柴禾。實行聯產承包責任制后,各村都劃定了各自的薪炭林,供農戶使用。有些村組的薪炭林就在保護區(qū)內。由于是集體所有,大家都可以去砍,柴禾的生長速度無法趕上砍伐的速度。另外,隨著人口的增加,一些村、組的薪炭林也日漸不敷使用,就有人到保護區(qū)內其他地方砍柴禾。當地農民還保留用木炭烘筍干的習慣,隨著竹林種植面積的激劇增加,對木炭的需求量也增加。每年燒炭,給保護區(qū)帶來很大的隱患。因為燒炭不慎而引發(fā)的山火經常發(fā)生。2.1.5藥用植物種及藥用植物種類天目山是一個藥用植物資源十分豐富的地區(qū),有藥用植物1120種。受利益驅動,部分村民不顧管理規(guī)定,進入保護區(qū)盜剝?yōu)E挖藥材,給生物資源多樣化保護帶來威脅。2.1.6放養(yǎng)動物,保護觀察天目山保護區(qū)內野生動物豐富,所以一些周邊的村民保留著打獵的傳統(tǒng)。甚至有些村民不顧保護的禁令,獵殺受保護的動物,如黑麂、蘇門羚、穿山甲等。另外,天目山西關、東關等地在劃入新擴區(qū)之前,放牧羊群、牛群比較普遍,劃入保護區(qū)后,放牧現象一度仍然存在。1996年管理局開始在實驗區(qū)禁牧,取得了較好的成效。2.1.7開發(fā)生態(tài)旅游和休閑度假社會化旅游事業(yè)的開發(fā),經濟林規(guī)模的進一步擴大,對土地利用提出了新的要求。如有人擬在西關實驗區(qū)內開發(fā)生態(tài)旅游和休閑度假區(qū),而旅游設施深入到保護區(qū)內部,將不可避免對保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境形成一定的壓力。隨著近年竹筍價格的向下波動,預計今后一個時期其他經濟林的規(guī)模會逐步擴大,經濟林擴大與保護生物多樣性之間的矛盾也會隨之增多。2.2開發(fā)山期的矛盾具有矛盾意識天目山自然保護區(qū)的土地利用沖突,有不同的出現頻率、不同的沖突強度。根據我們的現場觀察和訪問調查,天目山保護區(qū)內的沖突可以分成3個類別,它們對保護區(qū)管理目標所構成的威脅、可能造成的危害也是不同的(表2)。根據我們的分析,目前劈山種竹這一中等強度的沖突有可能成為新一輪土地利用矛盾的焦點,并出現在更多的地點、更大的范圍,涉及更多的群眾。做出這樣判斷的依據是:部分群眾已經向市委、市政府提出要求開發(fā)山林,而且目前要求開發(fā)的呼聲十分強烈。村民未經批準開發(fā)山林的情況也較為嚴重。調查中有多位村民提出這樣的要求:“要么給我們以資源補償,要么同意我們進行山林開發(fā)”。在新擴區(qū)公路兩側山坡,我們見到多處已經被清除植被的坡地,與周圍濃郁的樹林形成鮮明的對比,十分刺眼。有些地方的坡度早已超過25度,屬《水土保持法》規(guī)定不能開發(fā)的范圍。④鮑家村村民王某在要求進入核心區(qū)撫育石竹林的申請被天目山管理局拒絕后,向杭州市中級人民法院起訴臨安市人民政府,要求補償鮑家村在天目山保護區(qū)核心區(qū)內的山林資源,補償金額為2600萬元。這一案件引起市、鄉(xiāng)兩級政府和天目山保護區(qū)管理局的高度重視。2.3沖突的擴大與升級計算總體評價,目前天目山保護區(qū)內的土地利用沖突還相對較輕,沖突的范圍還不大,沖突的地點還不多,沖突涉及的人口還不多,但現場調研中我們體會到,沖突擴大與升級的可能性是存在的。2.3.1新擴區(qū)內土地利用沖突方面的特征天目山保護區(qū)土地利用矛盾,有著其獨特的空間分布特點。不同的沖突類型出現在保護區(qū)不同的功能區(qū)。燒炭不會出現在核心區(qū),而是主要發(fā)生在新擴區(qū)的薪炭林地。盜采珍稀藥用植物一般不會發(fā)生在新擴區(qū),而主要出現在核心區(qū)、森林禁伐區(qū)。土地利用沖突的空間特征是:(2)與保護區(qū)內的公路有著很強的相關性,可以說是公路方便了保護區(qū)的管理與旅游開發(fā),方便了村民的生產與生活,也方便了對資源的無序開發(fā)。已經開發(fā)種竹的地塊,絕大多數都分布在公路兩側的坡地與河漫灘平原。(3)與坡度有著弱相關性。高山蔬菜與坡度的相關性較大,而劈山種竹則似乎受坡度的制約較小,而主要在于村民開發(fā)與管理竹林的便利程度。(4)與坡向的相關性較大。新擴區(qū)內,劈山種竹一般都出現在向陽的南坡。這與天目山氣溫相對較低,而竹筍成長需要較高的地溫有關。直到2000年才有群眾開始在陰坡種竹,沖突范圍進一步擴大。2.3.2保護區(qū)的立地條件應用GIS方法進行測算,約有241.67hm2山林被村民開發(fā),占保護區(qū)總面積的7.47%。據調查,目前鮑家村、東關村共有64戶農戶、共244人在保護區(qū)內居住、耕作,加上居住在保護區(qū)外圍但主要依賴區(qū)內土地的后院等村群眾,共有約700人的生計依賴于區(qū)內的山林資源。3解決土地使用沖突的主要途徑要解決天目山保護區(qū)的土地利用矛盾,需要對保護區(qū)管理體制、管理政策、管理目標進行改革,也需要社區(qū)、地方政府的支持與配合。3.1建立保護區(qū)自然環(huán)境管理體系,推動其可持續(xù)發(fā)展天目山保護區(qū)多年來一直實行比較嚴格的管理政策,這是與中國長期以來把所有的自然保護區(qū)都作為嚴格保護區(qū)的政策導向相關的。天目山除了已深入人心的“絕對保護區(qū)一草一木不能動”的政策外,對緩沖區(qū)與實驗區(qū)也盡量施行嚴厲的管理政策,最大限度地限制當地村民對保護區(qū)內自然資源和土地資源的利用。根據人與生物圈保護區(qū)的基本原理,要鼓勵社區(qū)、群眾探索可持續(xù)利用生物資源的新途徑,發(fā)揮保護區(qū)的多種功能、多種價值。一是要修改《天目山自然保護區(qū)管理辦法》,明確鼓勵社區(qū)合理開發(fā)利用實驗區(qū)內的生物多樣性資源。二是要修編《天目山自然保護區(qū)總體規(guī)劃》,對保護區(qū)每個功能區(qū)內各種資源的利用方式、利用規(guī)模、利用次序進行戰(zhàn)略研究和具體規(guī)劃,從根本上修正過去封閉式管理、單一化開發(fā)主體的模式,旅游產業(yè)發(fā)展、生物資源開發(fā)、土地資源利用中涉及社區(qū)發(fā)展的方面,要讓社區(qū)合理的發(fā)展要求得到充分尊重,并有相應的政策保障。3.2多元的補償方法建立合理的補償機制,是在不改變土地所有權的情況下,換取社區(qū)、農民支持資源保護、放棄山林開發(fā)的最重要的途徑①②。我們認為,天目山保護區(qū)應該建立一個多元化的資源補償機制,它應包涵多元化的補償資金、多元化的補償標準以及多元化的補償方法。多元化的補償資金,是要努力開拓多種可能的資金渠道?，F金補償是定量化資源補償的主要形式。浙江省已經于2001年底開始對生態(tài)公益林實行補償,保護區(qū)內的集體所有制土地,包括承包給農戶的,凡具有生態(tài)保護作用的山林,能獲得每畝(1畝=1/15hm2)5元錢的補償,這對當地農民是一種心理安慰。但要看到,這個補償標準與農民直接開發(fā)土地的收益相比是微不足道的,因而還必須輔之以多元化的補償辦法。除了國家財政作為補償的主體之外,省、市和縣級人民政府也應對保護區(qū)的建設和管理提供政策和經費的支持。同時,保護區(qū)也可以根據自身的財力狀況進行一定的資源補償,使得保護區(qū)內的補償水平略高于保護區(qū)外,從而穩(wěn)定目前的資源保護格局,并引導更多的集體山林或農民承包山林加入到保護區(qū)。多元化的補償標準,是指針對保護區(qū)內集體山林具有的不同的資源條件、生態(tài)功能,采用不同的補償標準,從而形成有效的政策導向①。核心區(qū)的補償標準高于緩沖區(qū),緩沖區(qū)的又應高于實驗區(qū)。這樣方能使得一些與核心區(qū)毗連的緩沖區(qū)有經濟動力加入核心區(qū),也使實驗區(qū)中一部分條件相對較好的地區(qū)調整為緩沖區(qū)。多元化的補償方法,是指在現金補償之外,還要因地制宜,采用更多的經濟手段和非經濟手段,想方設法增加社區(qū)農民的收入,促進社區(qū)的發(fā)展。如直接創(chuàng)造就業(yè)機會,聘用農民參與長期性的資源保護與旅游管理工作;將保護區(qū)內的大量短期工作機會向當地村民傾斜;以天目山保護區(qū)為核心,以天目山周邊鄉(xiāng)村為腹地,以旅游產業(yè)為龍頭,以旅游服務業(yè)和綠色食品業(yè)為支柱產業(yè),形成一個產業(yè)多元、體制靈活、優(yōu)質高效的旅游服務網和生態(tài)經濟圈,并且讓更多的周邊村民參與到這個經濟圈的運行中來。3.3不同的區(qū)域政策適用于不同的功能3.3.1取消農林開發(fā)天目山保護區(qū)的核心區(qū)內有427hm2集體山林,占核心區(qū)的52.7%,這里應禁止任何類型的農林開發(fā)③。為此,我們建議:從調整土地權屬入手,一次性將核心區(qū)內集體土地征用為國有土地,給社區(qū)群眾一次性征地補償,用以其擴大生產和進行其他投資。替代方案,是“不改變土地權屬,以地入股,參與旅游收益分配”。3.3.2不得破壞遺產天目山保護區(qū)的緩沖區(qū)有集體山林633hm2,占緩沖區(qū)面積的77%③。按照管理原則,在緩沖區(qū)只能從事基礎性科學研究、科普旅游等項目,不得破壞其群落生境。因此,這里的農林生產活動也需要全面禁止。為此,我們建議采用“部分征用、部分補償”方案,這樣可以將緩沖區(qū)內生物多樣性意義較大或土地管理矛盾較大的部分土地先征為國有,對其余的薪炭林、用材林,按生態(tài)公益林標準進行補償,待以后有條件時,再進行征地。3.3.3人工草地開發(fā)利用的范圍天目山保護區(qū)的實驗區(qū)有集體山林2224hm2,占實驗區(qū)的83.9%①。這個區(qū)域人為活動一直比較多,目前開發(fā)利用的規(guī)模也較大,又有64家農戶在區(qū)內居住。因此,對這個區(qū)域的土地利用必須立足于“適度開發(fā),合理保護”。在生物承載力、環(huán)境承載力許可的范圍內,有規(guī)劃、有計劃地開發(fā),使開發(fā)活動符合生物學發(fā)展規(guī)律,也符合國際人與生物圈保護區(qū)網絡普遍認同的保護原則。3.4擴大保護區(qū)管理部門職能,強化管理職能鼓勵和引導社區(qū)參與旅游業(yè)發(fā)展,是減少自然保護區(qū)資源保護與土地利用壓力的最有效的手段之一,也是社區(qū)與保護區(qū)實現可持續(xù)發(fā)展的最佳途徑。這一點已被中外保護區(qū)的實踐所證明,天目山保護區(qū)周邊的社區(qū)有必要、也有可能走這條道路。目前存在的問題是,天管局既是保護區(qū)的管理者,又直接參與經營活動,雖然在一定程度上提高了創(chuàng)收能力,分擔了政府的財政困難,但卻導致了保護區(qū)管理部門主要職能的偏離。與民爭利,也影響了管理的公平、公正。今后的改革方向是將生態(tài)旅游的管理與經營分離開來,并催化一個社區(qū)有效參與保護區(qū)旅游產業(yè)的開發(fā)機制和符合市場經濟規(guī)則的利益分配機制,最大限度地把社區(qū)全體居民的利益與旅游產業(yè)發(fā)展結合起來,把提高社區(qū)群眾的資源保護積極性與提高他們的經濟利益有機地結合起來。3.5資源開發(fā)和保護社區(qū)共管,要求自然保護區(qū)管理機構改變以往被動、封閉的管理方式,吸收當地居民參與自然保護區(qū)的資源保護與管理,使他們在合理利用自然資源的同時,主動自覺地擔負起保護自然資源的責任②③④。天目山保護區(qū)基本具備實行社區(qū)共管的條件:①社區(qū)的自然資源——集體所有制山林、土地被劃入了自然保護區(qū)。根據新擴區(qū)的管理原則,這些資源的權屬不變,社區(qū)村民有權對資源加以利用;②保護區(qū)已經出現了資源管理沖突,在新擴區(qū),“統(tǒng)一管理”模式遇到了強烈的挑戰(zhàn)。一是鄉(xiāng)政府沒有徹底放棄在保護區(qū)內的土地管理權限,二是村民資源開發(fā)的愿望在“統(tǒng)一管理”模式下無法得到滿足;③在對保