農(nóng)村土地法律制度的運(yùn)行狀況

農(nóng)村土地法律制度的運(yùn)行狀況

一、調(diào)查方法和數(shù)據(jù)來源為了了解當(dāng)前農(nóng)村土地（農(nóng)地）所有權(quán)的所有權(quán)、土地承包經(jīng)營法的獲取、調(diào)整和轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村土地使用和保護(hù)、土地征用、農(nóng)村土地使用和轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀，以及土地使用的所有權(quán)、土地征用和轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村土地糾紛的性質(zhì)、原因以及解決方法。對農(nóng)村土地權(quán)益的保護(hù)、農(nóng)村社會保障和非營利組織的管理，“農(nóng)村土地問題立法研究”研究組（以下簡稱“研究組”）各研究團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人、主要成員、幾名學(xué)術(shù)和管理專業(yè)的博士和碩士論文員分為五個組。從2007年5月到8月，對10個省的代表性省份進(jìn)行了為期4個月的大規(guī)模田野調(diào)查。在開展田野調(diào)查前,課題組對調(diào)查問卷和訪談提綱進(jìn)行了深入的研討,數(shù)易其稿,最終結(jié)合試調(diào)查的反饋結(jié)果定稿。調(diào)查問卷含35個一級題目,其中部分一級題目包含子題目,共計(jì)77個題目。調(diào)查問卷的題型均為選擇題,選擇分單項(xiàng)選擇與多項(xiàng)選擇;訪談提綱所列內(nèi)容涉及8個方面共有34個問題,訪談提綱為半結(jié)構(gòu)式,即課題組提供訪談提綱供調(diào)查人員參考,調(diào)查人員可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自行決定具體訪談的內(nèi)容。課題組在確定調(diào)查地點(diǎn)和調(diào)查對象時采用了多段抽樣與自然抽樣相結(jié)合的抽樣方法:首先,根據(jù)我國現(xiàn)行的行政區(qū)域劃分,選取了江蘇、山東、廣東、湖北、湖南、河南、山西、四川、貴州、黑龍江等10個農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不一的省份作為調(diào)查地點(diǎn);其次,根據(jù)各省的地理位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地形地貌等因素選取3個縣;最后,根據(jù)各縣的前述因素選取3個鄉(xiāng)鎮(zhèn),每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取2個村,每村隨機(jī)抽選10戶農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查。其中,對中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“農(nóng)村土地法律制度研究中心”設(shè)立在貴州、湖北兩省4縣的“鄉(xiāng)村試驗(yàn)田”作了深度調(diào)研。本次大規(guī)模調(diào)查采取問卷與訪談相結(jié)合的調(diào)查方法,原則上要求每村做10份調(diào)查問卷和1份訪談。調(diào)查和訪談對象主要是普通村民,也涉及少量村干部。此外,課題組還要求調(diào)查人員對樣本縣的基層人民法院進(jìn)行訪談,以深入了解農(nóng)村土地糾紛的現(xiàn)狀及其解決機(jī)制。通過調(diào)查,課題組共回收有效問卷1799份、訪談記錄200余份、土地糾紛判決書幾十份、調(diào)解書以及其他相關(guān)材料近百份。課題組在對調(diào)查問卷進(jìn)行整理后,將有效數(shù)據(jù)輸入專門制作的問卷統(tǒng)計(jì)軟件中進(jìn)行數(shù)據(jù)處理并得出統(tǒng)計(jì)結(jié)果。課題組在10個省獲得的樣本數(shù)量如圖1所示。1二、統(tǒng)計(jì)結(jié)果與分析(一)農(nóng)地所有權(quán)所有權(quán)課題組對農(nóng)地所有權(quán)歸屬問題的調(diào)查主要從以下兩個方面展開。1.兩種類型土地所有權(quán)的認(rèn)知差異應(yīng)當(dāng)說,我國現(xiàn)行法律對農(nóng)地所有權(quán)的歸屬規(guī)定得非常明確,即除法律規(guī)定屬于國家所有的以外,農(nóng)地屬于農(nóng)村集體所有。在本次調(diào)查中,課題組的調(diào)查并未涉及國有農(nóng)地,但調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,農(nóng)民對農(nóng)地所有權(quán)歸屬狀況的認(rèn)識比較模糊,甚或混亂,而且地區(qū)性差異較大。就全國范圍整體情況而言,面對“您認(rèn)為您的承包地(田)的所有權(quán)是誰的?”這一問題,受訪農(nóng)戶中有41.91%選擇“國家”,有29.57%選擇“村集體”,有3.56%選擇“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體”,有6.23%選擇“村小組”,但也有17.62%選擇“個人”。從各省的情況來看,不同的省份差異較大。例如,廣東省和江蘇省分別有76.24%和66.11%的受訪農(nóng)戶選擇“村集體”,而其他省份則有相當(dāng)高比例的受訪農(nóng)戶選擇的是“國家”,如在四川省,這個比例竟高達(dá)64.2%。不過,也有個別省份有相當(dāng)高比例的受訪農(nóng)戶選擇“個人”,如在黑龍江省,這個比例就高達(dá)31.67%。我們從訪談中了解到,不少地方的農(nóng)民對“農(nóng)地所有權(quán)”這個概念相當(dāng)陌生,認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)就是所有權(quán),并且混淆了國家所有與集體所有的內(nèi)涵。從上述調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出,有相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為承包地所有權(quán)的主體是國家。之所以會出現(xiàn)這種狀況主要是因?yàn)?(1)農(nóng)民普遍認(rèn)為村集體代表國家,甚或?qū)⑵涞韧趪覚C(jī)關(guān);(2)國家公權(quán)力在農(nóng)地權(quán)利運(yùn)行過程中的強(qiáng)勢介入使得村集體基本上淪為基層政府的附庸,在農(nóng)業(yè)稅減免之前更是如此。各省農(nóng)民對承包地所有權(quán)“集體所有”存在認(rèn)知上差異的原因也有兩個:(1)各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展水平的不均衡,導(dǎo)致農(nóng)民對法律的需求存在差異,從而影響了其對法律規(guī)定的了解程度;(2)村集體在不同地區(qū)所起的作用及行使的職能不一,導(dǎo)致農(nóng)民對村集體的認(rèn)知程度存在差異。2.農(nóng)民的期望與土地所有權(quán)無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何,在各個省都有相當(dāng)多的農(nóng)民在農(nóng)地所有權(quán)未來歸屬的期望上傾向于個人所有;也有相當(dāng)一部分農(nóng)民傾向于國家所有、集體(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村小組三級集體)所有,不過地區(qū)性差異顯著。其中,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的農(nóng)民一般傾向于村集體所有,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的農(nóng)民則一般傾向于國家所有。具體而言,在課題組提出“您覺得農(nóng)村的承包地(田)的所有權(quán)歸誰最好?”這一問題時,有46.41%的受訪農(nóng)戶期望歸個人所有,有21.23%的受訪農(nóng)戶期望歸國家所有,僅有22.18%的受訪農(nóng)戶期望歸村集體所有,還分別有15%和5.05%的受訪農(nóng)戶期望歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體和村小組所有。就各省的情況來看,期望農(nóng)地個人所有的農(nóng)民比例,除江蘇省較低外,其他省份大體相當(dāng)。但是,在國家所有與集體所有的認(rèn)同感上,各省份之間有相當(dāng)大的差異,如廣東、江蘇、山東三省的農(nóng)民傾向于村集體所有。其中,廣東和江蘇兩省受訪農(nóng)戶對農(nóng)村承包地歸國家所有的認(rèn)同感很低,不到6%;而四川、貴州、湖南、湖北四省的受訪農(nóng)戶卻對村集體所有的認(rèn)同感又非常低,所占比例均不到9%,相反,對國家所有的認(rèn)同感都在30%左右。調(diào)查組在訪談中了解到,農(nóng)民較強(qiáng)烈的土地“私有”情結(jié)是源于農(nóng)民期望在關(guān)涉土地權(quán)利的問題上具有較強(qiáng)的話語權(quán),并希望農(nóng)地上的權(quán)利具有穩(wěn)定性,自己在行使土地承包經(jīng)營權(quán)時具有更多的自主性。另外,在農(nóng)地所有權(quán)未來歸屬的期望上,也有相當(dāng)一部分農(nóng)民傾向于國家所有,尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。這是因?yàn)檗r(nóng)民已經(jīng)充分認(rèn)識到土地資源對自身利益的重要性,農(nóng)民個體在土地問題的處理上有時還難以擺脫依賴心理,故其認(rèn)可國家權(quán)力在土地權(quán)利運(yùn)行中存在的必要性。同時,由于集體經(jīng)濟(jì)組織的職能日趨式微,在現(xiàn)有的制度語境下對農(nóng)民缺乏影響力,因此有相當(dāng)一部分農(nóng)民對“集體經(jīng)濟(jì)組織”缺乏認(rèn)同感。但是,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),由于農(nóng)民切身感受到集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)生活中,特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益事業(yè)中所起的重要作用,因此,他們傾向于認(rèn)同“集體”而排斥“國家”。值得注意的是,有關(guān)農(nóng)地所有權(quán)的現(xiàn)行法律規(guī)定與農(nóng)民的實(shí)際認(rèn)知存在的差距,使得農(nóng)民在遭遇土地糾紛而選擇司法救濟(jì)時陷入困惑,并對法院依法作出的判決感到難以理解,從而產(chǎn)生誤解乃至抵觸的情緒,進(jìn)而影響到法院判決的有效履行,損害司法權(quán)威。農(nóng)民關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)歸屬的未來期望對于在農(nóng)地法律制度中合理確定國家、集體與農(nóng)民三者的法律地位以及平衡與協(xié)調(diào)三者之間的利益沖突、重構(gòu)三者之間和諧的法律關(guān)系,具有重要的參考價值。(二)土地承包法為全面了解土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)際存續(xù)狀態(tài)及運(yùn)行機(jī)制,課題組針對土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)查主要圍繞以下四個方面展開。1.是否有權(quán)批準(zhǔn)的問題根據(jù)調(diào)查,農(nóng)民承包土地后,其在種植糧食作物或經(jīng)濟(jì)作物的選擇方面基本上享有自主權(quán)。至于涉及將承包地由種植業(yè)改為養(yǎng)殖業(yè)或漁業(yè)生產(chǎn)時是否須經(jīng)過村集體或政府的批準(zhǔn),農(nóng)戶之間分歧較大。面對課題組提出的“如果您想將承包地(田)改造成養(yǎng)魚池或用來植樹(苗)等是否應(yīng)該經(jīng)過批準(zhǔn)?”這一問題,59.14%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該經(jīng)過批準(zhǔn),而39.08%的受訪農(nóng)戶則認(rèn)為無須經(jīng)過批準(zhǔn)。至于在回答應(yīng)當(dāng)由誰批準(zhǔn)這一問題時,在主張應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)的受訪農(nóng)戶之間存在較大的分歧。其中,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會批準(zhǔn)的受訪農(nóng)戶最多,分別占受訪農(nóng)戶的31.2%和35.71%。調(diào)查組在訪談中還了解到,目前農(nóng)民在行使土地承包經(jīng)營權(quán)時基本上沒有受到干涉,其自主性較強(qiáng)。這說明現(xiàn)行法律在保障農(nóng)民承包經(jīng)營自主權(quán)方面發(fā)揮了良好的作用。2.承包合同的主體是“國家”還是“村集體”?農(nóng)地承包經(jīng)營合同的簽訂使得農(nóng)民和發(fā)包方通過合同的形式明確約定了各自的權(quán)利與義務(wù),而承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放則是對土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性確認(rèn)的法律憑證,故農(nóng)地承包經(jīng)營合同的簽訂和承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放,對穩(wěn)定和保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。在問及“您承包農(nóng)地(田)時,是和誰簽訂的承包合同?”這一問題時,有4.67%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為合同相對人是“國家”,而認(rèn)為合同相對人是“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體”、“村集體”、“村小組”的受訪農(nóng)戶所占比例分別為6.28%、58.48%、17.68%?？梢?大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)同自己的承包經(jīng)營合同是與村集體簽訂的。在關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放的調(diào)查中,表示已經(jīng)領(lǐng)到了該證書的受訪農(nóng)戶只占66.98%。由此可知,土地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放工作完成得并不理想。調(diào)查組通過訪談了解到,部分受訪農(nóng)戶之所以認(rèn)為與其簽訂農(nóng)地承包合同的相對人是“國家”,是因?yàn)槠湔`認(rèn)為“村集體”是代表“國家”的。2在承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放上,不少地方?jīng)]有按照法律規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。出現(xiàn)這一狀況的主要原因有兩個方面:一是該地區(qū)存在的矛盾較突出,不得不進(jìn)行土地調(diào)整,若發(fā)證則會對土地調(diào)整工作造成不便,如湖南省;二是該地區(qū)土地征收現(xiàn)象較為普遍,若發(fā)證則不利于土地征收工作的進(jìn)行,如廣東省。3.關(guān)于合同期限和土地調(diào)整(1)對承包期的長對主承包期限一直是土地承包經(jīng)營權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,但當(dāng)課題組提出“您認(rèn)為對農(nóng)地(田)的承包期限多長比較合適?”的問題時,各地農(nóng)民對現(xiàn)行農(nóng)地承包期限的法律規(guī)定看法不一,有的地區(qū)的農(nóng)民對承包期的長短并不太在意,如河南省,而有的地區(qū)的農(nóng)民對法律規(guī)定30年的承包期非常不滿,如山東省。對于承包期限,有14.23%的受訪農(nóng)戶表示5年以內(nèi)比較合適,有22.51%的受訪農(nóng)戶表示10年以內(nèi)比較合適,有31.24%的受訪農(nóng)戶表示30年以內(nèi)比較合適,還有8.39%的受訪農(nóng)戶表示50年以內(nèi)比較合適,甚至有20.84%的受訪農(nóng)戶表示土地承包經(jīng)營權(quán)的承包期應(yīng)該“無限長”。課題組在訪談中深入了解到,農(nóng)民在考慮承包期限長短這個問題時,更多的是從自己對土地的實(shí)際占有情況出發(fā)的,即更多的考慮的是承包期限的長短對自己當(dāng)前利益的影響。(2)增人不增地,減人減免地好農(nóng)民對土地調(diào)整的看法也存在較大分歧,對于“增人不增地,減人不減地”政策,有的農(nóng)民反應(yīng)平淡,但有相當(dāng)一部分農(nóng)民深表不滿。面對“您認(rèn)為‘增人不增地,減人不減地’的農(nóng)地政策好嗎?”的問題,只有25.9%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“好”,有6.78%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“增人不增地好,減人不減地不好”,有8.89%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“增人不增地不好,減人不減地好”,認(rèn)為“兩者都不好”的受訪農(nóng)戶所占比例為56.03%?？傮w來看,對“增人不增地,減人不減地”政策表示不認(rèn)同的受訪農(nóng)戶所占比例為71.7%,這個數(shù)據(jù)不容忽視!課題組通過進(jìn)一步深度訪談得知,有些農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行了政策、法律的相關(guān)規(guī)定,也有不少農(nóng)村地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,通過不同的方式(如排隊(duì)、留有機(jī)動地等)對政策性規(guī)定進(jìn)行了些許變通。課題組在訪談中還了解到,在某些地區(qū)土地調(diào)整問題已經(jīng)成為一個焦點(diǎn),不少家庭因人口減少而占有較多的農(nóng)地,但更多的農(nóng)戶卻由于人口增加而承包的土地未得到相應(yīng)的增加,從而引發(fā)了土地占有不均衡的問題。這違背了農(nóng)民樸素的公平觀念,致使不少農(nóng)戶心存不滿甚或由此生怨。在貴州省,甚至占地較多的農(nóng)民也能接受小幅調(diào)整。因此,有不少農(nóng)民乃至基層干部、法官認(rèn)為這一政策脫離了農(nóng)村的實(shí)際,應(yīng)予修訂。4.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在全國各個省份均普遍存在,但各省土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)方式上具有較明顯的差異,特別是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需要辦理的手續(xù)在各地都有所不同。以下調(diào)研考察是從流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、影響土地流轉(zhuǎn)的因素和土地轉(zhuǎn)包情況等方面進(jìn)行。(1)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式的期望《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)第32條規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?但是,在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,各種流轉(zhuǎn)方式適用的普遍程度存在較大差異。面對“您們村農(nóng)地(田)流動有哪些方式?”問題,選擇“轉(zhuǎn)包”的受訪農(nóng)戶占79.6%,選擇“互換”的受訪農(nóng)戶占46.03%,選擇“抵押”的受訪農(nóng)戶占4.39%,選擇“入股”的受訪農(nóng)戶占8.5%,選擇“其他”流轉(zhuǎn)方式的受訪農(nóng)戶占3.56%,還有15.12%的受訪農(nóng)戶表示“沒有以上流轉(zhuǎn)方式”?？梢?就各省實(shí)際存在的流轉(zhuǎn)方式而言,轉(zhuǎn)包與互換兩種流轉(zhuǎn)方式在各地較為普遍,抵押方式除黑龍江省有22.1%的受訪農(nóng)戶表示在本村存在外,在其他各省則微乎其微。入股方式除在廣東省有64.09%的受訪農(nóng)戶表示在本村存在外,在其他省份所占比例都很低。農(nóng)民對土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式的期望方面,選擇各種流轉(zhuǎn)方式農(nóng)戶的比例由高到低依次為:轉(zhuǎn)包、互換、入股、抵押。值得注意的是,有21.29%的受訪農(nóng)戶表示不希望流轉(zhuǎn)。另外,一些省份的農(nóng)民對流轉(zhuǎn)方式的期望較當(dāng)?shù)赝恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的實(shí)際運(yùn)行情況發(fā)生了很大變化:四川、貴州、黑龍江三省的農(nóng)戶對“入股”表現(xiàn)出了較高的認(rèn)同度,黑龍江省有40.33%的受訪農(nóng)戶希望能夠以抵押的方式流轉(zhuǎn)。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果還顯示,全國各省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r和人口流動狀況具有較高的關(guān)聯(lián)度,即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口流動頻繁省份的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程度較高。(2)入股流轉(zhuǎn)手續(xù)不統(tǒng)一根據(jù)課題組的調(diào)查,在實(shí)踐中,轉(zhuǎn)包、互換的流轉(zhuǎn)方式的程序比較簡單,而入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式的程序比較繁瑣。具體情形如圖2所示。此外,對于抵押和入股兩種流轉(zhuǎn)方式,各省規(guī)定需要辦理的手續(xù)也不統(tǒng)一。例如,山東省規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押全部要經(jīng)過政府批準(zhǔn),這充分說明當(dāng)?shù)卣畬Φ盅旱膰?yán)格管制?！掇r(nóng)村土地承包法》第37條對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序作了簡要規(guī)定。然而,調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果卻表明,關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同一般條款的規(guī)定并沒有在農(nóng)村得到很好的貫徹。由于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更多的是在“熟人社會”的制度語境下展開,因此,只要流轉(zhuǎn)沒有嚴(yán)重違反法律的規(guī)定村委會一般不會主動介入。(3)土地流轉(zhuǎn)出去的收入為了弄清楚影響流轉(zhuǎn)的因素,課題組提出了“您會在哪些因素的影響下把自己的承包地(田)流轉(zhuǎn)出去?”這一問題。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,在“土地收入不是主要生活來源”的情況下會把土地流轉(zhuǎn)出去的受訪農(nóng)戶所占比例為44.58%,在“土地流轉(zhuǎn)的收入比較高”的情況下會把土地流轉(zhuǎn)出去的受訪農(nóng)戶所占比例為35.02%,在“法律政策有規(guī)定”的情況下會把土地流轉(zhuǎn)出去的受訪農(nóng)戶所占比例為24.9%。由此可見,目前農(nóng)民是否將承包土地流轉(zhuǎn)出去主要取決于該承包土地對其所具有的社會保障功能的程度。同時,增收等經(jīng)濟(jì)因素對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為的抉擇也有較大的制約作用。(4)農(nóng)民承包土地的來源關(guān)于轉(zhuǎn)包問題,課題組進(jìn)行了專門的調(diào)查,旨在了解流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢。在課題組提出“您有沒有把承包地(田)轉(zhuǎn)包給他人種呢?”這一問題時,表示將承包土地轉(zhuǎn)包給他人的受訪農(nóng)戶所占比例為23.01%,表示沒有將承包土地轉(zhuǎn)包給他人的受訪農(nóng)戶所占比例為74.87%。其中,有償轉(zhuǎn)包承包土地的受訪農(nóng)戶所占比例為59.18%,無償轉(zhuǎn)包承包土地的受訪農(nóng)戶所占比例為33.33%。4可見,目前農(nóng)民承包的土地多為自己耕種,但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民外出就業(yè)機(jī)會的增加,使得農(nóng)地的社會保障功能有所減弱,導(dǎo)致將近1/4的農(nóng)戶全部或部分轉(zhuǎn)包出自己的承包土地。調(diào)查組在訪談中發(fā)現(xiàn),農(nóng)民之所以不愿意把承包土地轉(zhuǎn)包出去,主要是基于以下三個原因:其一,承包土地一般不多,某些地區(qū)又在一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化,勞動強(qiáng)度較之以前有所降低,有老人在家里照管一下即可;其二,承包土地轉(zhuǎn)包的收益不高,在仍然主要依靠農(nóng)地解決生活來源和社會保障的情況下,農(nóng)民還是不愿意放棄耕種“足以確保口糧”的農(nóng)地;其三,多數(shù)農(nóng)民在外打工的收入不穩(wěn)定且不是很高,使得他們很難成為“專業(yè)化”或有穩(wěn)定收入的打工者,只能演變?yōu)橛巫哂趧?wù)工與耕作之間的“兼業(yè)化”的“兩棲”農(nóng)民。由此可見,轉(zhuǎn)包或流轉(zhuǎn)問題不是僅僅依靠完善土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度就能夠解決的,還需要制訂相應(yīng)配套制度與政策予以推動。(三)承包土地使用沒有監(jiān)管或監(jiān)管不力調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,承包土地的保護(hù)和利用狀況不容樂觀!近幾年來,不少地方都出現(xiàn)了在耕地上建窯、建墳和建房的現(xiàn)象,而在耕地上挖砂、采石、采礦、取土的現(xiàn)象也占有一定比例。有41.47%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為本村的耕地肥力下降或水土被污染,而其中認(rèn)為該情形嚴(yán)重的受訪農(nóng)戶所占比例為46.38%,認(rèn)為該情形不嚴(yán)重的受訪農(nóng)戶所占比例為51.88%。耕地拋荒的現(xiàn)象雖然仍然存在,但受訪農(nóng)戶普遍反映該情形并不嚴(yán)重,其所占比例為13.72%。有個別地區(qū)出現(xiàn)了隱性拋荒(如承包土地種一季,閑置一季)和變相拋荒(如在承包土地上種植樹木,以便今后不再耕種)的現(xiàn)象。盡管如此,在實(shí)踐中相關(guān)政府部門對擅自改變承包土地用途沒有監(jiān)管或監(jiān)管不力的現(xiàn)象較為突出。具體情形如圖3所示。此外,課題組對近5年來受訪農(nóng)戶耕種的承包地(田)的數(shù)量也進(jìn)行了考察,有66.7%的受訪農(nóng)戶表示“沒有變化”,有23.01%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為實(shí)際耕種的土地減少了,有8.73%的受訪農(nóng)戶表示耕種的承包土地增加了。受訪農(nóng)戶耕種的承包土地增加的原因主要是因“轉(zhuǎn)包了別人的土地”(75.8%)、“為親戚朋友代耕”(17.83%)和“人口增加調(diào)整了土地”(15.92%),實(shí)際耕種的承包土地減少的原因主要是因“人口減少而調(diào)整了土地”(16.18%)、“國家征收征用土地”(27.05%)、“退耕還林還草”(8.94%)、“流轉(zhuǎn)給其他人”(25.6%)、“自然災(zāi)害毀損承包地”(9.9%)、“自家建房”(2.9%)、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或工業(yè)開發(fā)區(qū)占了承包地”(10.63%)和“村里人口增加,土地?cái)?shù)量不變或減少”(21.98%)。上述現(xiàn)象及數(shù)據(jù)一方面反映出當(dāng)前承包土地的流轉(zhuǎn)比較普遍,另一方面也反映出農(nóng)村社會普遍的人地矛盾愈來愈尖銳。在與農(nóng)戶訪談時,課題組還發(fā)現(xiàn)在承包地利用和保護(hù)方面出現(xiàn)的種種問題。而這些問題一方面是因農(nóng)民的耕地保護(hù)意識不強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動造成的;另一方面,則是因?yàn)槌鞘谢凸I(yè)化的迅猛發(fā)展使得耕地的受到較為嚴(yán)重的污染造成的。而且,相關(guān)監(jiān)管部門沒有很好地履行相應(yīng)的職責(zé),客觀上放任了亂占耕地、水土污染現(xiàn)象的發(fā)生和泛濫。在承包地利用和保護(hù)方面,如何完善相關(guān)立法,更充分地發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和基層政府的作用,還有待認(rèn)真檢討。(四)涉土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的影響土地是農(nóng)民賴以生存的根基,而土地征收關(guān)涉土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,對農(nóng)民的生存、生活具有重要的影響。在本次調(diào)查中,課題組關(guān)于土地征收的調(diào)查主要從以下四個方面展開。1.土地征收與市化進(jìn)程土地征收在此次被調(diào)查的農(nóng)村中雖然不是普遍現(xiàn)象,但也不容忽視。據(jù)調(diào)查,有約1/3的受訪農(nóng)戶表示其所在的村存在土地被征收的現(xiàn)象。調(diào)查組從訪談中了解到,土地征收隨著城市化進(jìn)程的加快而逐漸增多,并且土地征收的發(fā)生與所在村的地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度,即靠近城市周邊和經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較快的農(nóng)村,其土地被征收的概率高于地理位置較偏僻、經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展相對落后的農(nóng)村。同時,農(nóng)民對土地征收的態(tài)度因土地被征收的目的不同而有所不同。具體而言,對于完全以公益事業(yè)為目的的土地征收,農(nóng)民一般持支持態(tài)度;而對于以商業(yè)用地為目的的土地“征收”,5農(nóng)民的態(tài)度就比較復(fù)雜,農(nóng)民是否支持該類土地征收往往與其能否從中獲得應(yīng)有的合法權(quán)益以及該用地是否將對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成污染不無關(guān)聯(lián)。2.是否已經(jīng)獲補(bǔ)償款的農(nóng)民主觀評價農(nóng)民雖然深知補(bǔ)償款無法解決其失地后的生活來源等根本問題,但在不得不接受上述兩種征收的現(xiàn)實(shí)面前,往往以獲得合理的補(bǔ)償為底線。隨著對農(nóng)民合法利益保護(hù)的加強(qiáng),對失地農(nóng)民給予合理的土地征收補(bǔ)償也越來越受到重視。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,有78.78%的受訪農(nóng)戶表示獲得了相應(yīng)的土地征收補(bǔ)償款,但仍有12.17%的受訪農(nóng)戶反映根本沒有獲得過補(bǔ)償款,另有5.57%的受訪農(nóng)戶則表示不清楚是否獲得了補(bǔ)償款。在對已獲得土地征收補(bǔ)償款的受訪農(nóng)戶作進(jìn)一步調(diào)查時發(fā)現(xiàn),有52.17%的受訪農(nóng)戶表示其所在村主要是按照被征收土地的數(shù)量分配被補(bǔ)償款的,而分別有13.39%、9.22%的受訪農(nóng)戶表示是按照人口及土地?cái)?shù)量的綜合因素和單純按人口的數(shù)量分配補(bǔ)償款的,另有3.48%的受訪農(nóng)戶則表示不清楚補(bǔ)償款是如何分配的。雖然《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)和其他相關(guān)法規(guī)、規(guī)章都對征收補(bǔ)償?shù)某绦?、?biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管作了較為明確的規(guī)定,但調(diào)查組通過訪談發(fā)現(xiàn),大多數(shù)農(nóng)民對征收補(bǔ)償款的確定、發(fā)放等具體情況并不了解。由于征收補(bǔ)償款的發(fā)放直接關(guān)系著農(nóng)民的切身利益,因此如何真正做到公平補(bǔ)償并合理界定“公共利益”頗值得學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界展開進(jìn)一步的務(wù)實(shí)性探討。同時,在實(shí)踐中還需加強(qiáng)有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)姆尚麄骱统绦虮O(jiān)督,以使補(bǔ)償款的分配與發(fā)放成為實(shí)現(xiàn)“良性”土地征收的重要途徑。3.土地征收補(bǔ)償款有限于農(nóng)村基層的生活保障對土地被征收農(nóng)民主要生活來源的調(diào)查也成為本課題組關(guān)注的一個重要問題。在受訪農(nóng)戶中,有39.13%的受訪農(nóng)戶表示土地被征收后的主要生活來源是打工或經(jīng)商,有31.48%的受訪農(nóng)戶表示土地被征收后的主要生活來源仍依靠務(wù)農(nóng),選擇以土地征收補(bǔ)償款為主要生活來源的受訪農(nóng)戶僅有13.22%,另有1.57%的受訪農(nóng)戶表示土地被征收后已經(jīng)喪失了生活來源。調(diào)查組在訪談中發(fā)現(xiàn),政府除發(fā)放土地征收補(bǔ)償款外,能提供給農(nóng)民的其他安置措施十分有限,而依靠打工維持生活的農(nóng)民普遍對其晚年或沒有勞動能力時的生活保障感到憂慮,對生活前景缺乏足夠的信心。不過,雖然土地征收補(bǔ)償款十分有限,并且也不可能成為農(nóng)民未來持久生活保障的唯一途徑,但對沒有其他生活保障來源的農(nóng)民而言卻是十分寶貴的。因此,在當(dāng)下切實(shí)關(guān)注失去土地的農(nóng)民的生活狀況并盡快完善相應(yīng)的保障措施無疑有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。4.失地情況中的農(nóng)戶課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有14.12%的受訪農(nóng)戶表示其所在的村存在失地農(nóng)民。農(nóng)民完全喪失土地的原因比較復(fù)雜,具體而言,有33.46%的農(nóng)戶是因?yàn)閲摇⒓w建設(shè)占地導(dǎo)致完全失地,有11.81%的農(nóng)戶因規(guī)模經(jīng)營而完全失地,因退耕還林和農(nóng)民自建房而導(dǎo)致完全失地的比例均為2.76%,因其他原因?qū)е峦耆У氐谋壤垢哌_(dá)41.34%。對非因自身原因喪失土地的農(nóng)民的主要生活來源的調(diào)查結(jié)果顯示,依靠自己打工、經(jīng)商或轉(zhuǎn)包他人土地為主要生活來源的農(nóng)戶比例高達(dá)62.2%,而依靠政府補(bǔ)償、政府安置和失地保險的農(nóng)戶僅分別占4.33%、0.79%和0.39%。不過,由于失地農(nóng)民大多數(shù)已不在當(dāng)?shù)厣?因此,對該問題的調(diào)查主要限于本村村民的客觀陳述,存在一定的局限性。但是,種種現(xiàn)象表明,現(xiàn)實(shí)中雖然農(nóng)民完全失去土地的現(xiàn)象并不普遍,但因該部分農(nóng)民的生活一般都比較困難,因此,仍需對失地農(nóng)民的利益保護(hù)給予特別重視,并應(yīng)當(dāng)建構(gòu)一種有利于失地農(nóng)民利益保護(hù)的制度。(五)承包地糾紛調(diào)查由于承包地糾紛能否得到有效解決是農(nóng)民合法土地權(quán)益能否得到切實(shí)保障的重要判斷標(biāo)準(zhǔn),因此,課題組對承包地糾紛問題就以下方面展開了調(diào)查。1.不同來源的受訪者農(nóng)戶糾紛糾紛的發(fā)生原因分析根據(jù)課題組的調(diào)查,有63.04%的受訪農(nóng)戶表示其所在的村沒有發(fā)生過土地糾紛,有35.74%的受訪農(nóng)戶表示本村發(fā)生過承包地糾紛。通過對承包地糾紛發(fā)生原因的進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn),在表示本村發(fā)生過承包地糾紛的受訪農(nóng)戶中,有33.44%的受訪農(nóng)戶反映糾紛的發(fā)生原因是承包地分配不合理,有19.6%的受訪農(nóng)戶反映糾紛是因農(nóng)民將承包地流轉(zhuǎn)而引起的,有10.42%的受訪農(nóng)戶反映糾紛是因?yàn)橥恋卣魇昭a(bǔ)償不合理造成的,有9.95%的受訪農(nóng)戶反映糾紛是因?yàn)榇寮w調(diào)整土地不合理而造成的,還有6.38%的受訪農(nóng)戶反映糾紛是因?yàn)閽伝膽舴掂l(xiāng)討要承包地造成的。除此之外,選擇因其他原因?qū)е鲁邪丶m紛的受訪農(nóng)戶所占比例為35.61%,此處所謂的“其他”原因,經(jīng)即時訪談得知,主要是指相鄰承包地的邊界不清。其他訪談獲得的材料也證實(shí)承包地邊界糾紛為農(nóng)村承包地糾紛之常態(tài)?？梢?承包地糾紛在農(nóng)村社會發(fā)生的原因呈多樣化趨勢。2.糾紛發(fā)生的農(nóng)村基層在對發(fā)生承包地糾紛主體的調(diào)查中,有62.05%的受訪農(nóng)戶表示該類糾紛發(fā)生在農(nóng)戶之間;有26.28%的受訪農(nóng)戶表示該類糾紛發(fā)生在農(nóng)戶與村民委員會之間;表示該類糾紛發(fā)生在農(nóng)戶與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、開發(fā)商和縣級以上人民政府等部門之間的農(nóng)戶所占比例非常低,分別為3.11%、2.95%和0.62%。據(jù)此可知,承包地糾紛主要發(fā)生在農(nóng)戶之間,從法律上看主要表現(xiàn)為平等主體之間的民事糾紛。3.承包地糾紛案件的受理情況為了解承包地糾紛的解決途徑,課題組在調(diào)查中提出了“你們村承包地糾紛一般通過什么方式解決?”這一問題,在表示本村存在承包地糾紛的受訪農(nóng)戶中,有高達(dá)67.19%的農(nóng)戶反映該類糾紛是通過村委會調(diào)解解決的,另有19.13%的農(nóng)戶反映該類糾紛由農(nóng)戶與農(nóng)戶之間協(xié)商解決,而將向人民法院提起訴訟或上訪作為解決承包地糾紛途徑的農(nóng)戶比例分別為1.09%和1.56%。這一調(diào)查數(shù)據(jù)在課題組對各地基層人民法院所做的訪談中也得到了印證。大多數(shù)基層人民法院反映,每年受理的承包地糾紛案件的數(shù)量較少,如貴州省清鎮(zhèn)市人民法院在2005年、2006年受理的承包地糾紛案件分別為3起和5起。另外,由于村委會調(diào)解成本低,且村干部對本村土地、人員的情況十分熟悉,也有一定的威信,有利于在處理糾紛的基礎(chǔ)上維系爭議雙方賴以生存的社會關(guān)系,因此,大多數(shù)因承包地發(fā)生糾紛的農(nóng)戶選擇了村委會調(diào)解這個途徑。而訴訟這種公力救濟(jì)的方式在當(dāng)前承包地糾紛解決中所發(fā)揮的作用具有較大的局限性。那么,農(nóng)民認(rèn)為采用哪種方式解決承包地糾紛最好呢?通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),認(rèn)為以村委會調(diào)解解決土地糾紛最好的受訪農(nóng)戶所占比例為54.28%,認(rèn)為采用雙方當(dāng)事人自行和解最好的受訪農(nóng)戶所占比例為30.02%,認(rèn)為到人民法院訴訟、上訪或以其他方式解決承包地糾紛最好的受訪農(nóng)戶所占比例分別為6.53%、1.4%和3.27%?？梢?農(nóng)民選擇采用訴訟等方式解決承包地糾紛的意愿仍然較低。課題組在訪談中得知,受傳統(tǒng)觀念的影響,農(nóng)民對訴訟有抵觸情緒,并且在求助于訴訟時還面臨著經(jīng)濟(jì)上的困難。(六)房屋使用權(quán)問題課題組對宅基地使用權(quán)狀況的調(diào)查主要集中在以下三個方面。1.對“同一一宅”的認(rèn)定改革開放以來,我國關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法制建設(shè)取得了重大進(jìn)步,但也存在不少問題,因此,需要進(jìn)一步了解農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度運(yùn)作的現(xiàn)狀,以便對該制度加以完善。本著“合理用地、保護(hù)耕地”的指導(dǎo)思想,《土地管理法》和國土資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等法律、法規(guī)和規(guī)章都反復(fù)強(qiáng)調(diào):“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。課題組以該規(guī)定為基礎(chǔ)提出了“你們家現(xiàn)在有幾處宅基地?”的問題,有90.11%的受訪農(nóng)戶表示自己僅有一處宅基地,表示自己有兩處宅基地的受訪農(nóng)戶有7.78%,表示自己有三處和三處以上宅基地的受訪農(nóng)戶也分別有0.83%和0.44%。可見,“一戶一宅”制度得到了較好的執(zhí)行,但也存在超占、多占宅基地的現(xiàn)象。通過訪談,調(diào)查組發(fā)現(xiàn),農(nóng)民擁有兩處及兩處以上宅基地往往存在一定的歷史原因,而近年來新增的占有兩處以上宅基地的情況較少。此外,由于我國各省農(nóng)村的情況差異很大,因此,各省規(guī)定的每戶宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。根據(jù)課題組的訪談可知,大多數(shù)農(nóng)戶的宅基地都沒有超出規(guī)定的面積,但也有一些省份存在較嚴(yán)重的超標(biāo)現(xiàn)象,如在山西省的農(nóng)村,有許多農(nóng)戶的宅基地面積達(dá)到500—600平方米,有的甚至超過1000平方米。因此,強(qiáng)化“一戶一宅”制度的執(zhí)行力度并加強(qiáng)監(jiān)管,顯得十分重要。2.宅基地使用權(quán)取得依據(jù)在各地,宅基地使用權(quán)的取得根據(jù)是什么是課題組關(guān)注的問題之一。當(dāng)課題組提出“在你們村,根據(jù)什么取得宅基地?”的問題時,有26.07%的受訪農(nóng)戶表示是根據(jù)“兒子的數(shù)量”取得,有24.07%的受訪農(nóng)戶表示是根據(jù)“子女的數(shù)量”取得,而表示“有錢就可以多買”、“權(quán)力大、地位高的人就可以多要”的受訪農(nóng)戶分別為14.12%、5.17%,還有36.41%的受訪農(nóng)戶表示是依據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)取得宅基地的。就各省的相關(guān)狀況進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn),在山東、河南兩省根據(jù)“兒子的數(shù)量”取得宅基地的情形最為普遍,所占比例分別為73.03%和79.78%;在廣東省有72.38%的受訪農(nóng)戶表示主要是根據(jù)“子女的數(shù)量”取得宅基地;而在貴州省則有40.33%的受訪農(nóng)戶表示“有錢就可以多買”宅基地,在各省中比例最高?？梢?宅基地使用權(quán)的取得依據(jù)在不同的省份是不同的,而且呈現(xiàn)出多樣化特征。宅基地使用權(quán)證是農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的基本憑證。根據(jù)課題組的調(diào)查,有72.54%的受訪農(nóng)戶表示已領(lǐng)到了宅基地使用權(quán)證,有18.79%的受訪農(nóng)戶表示未領(lǐng)到宅基地使用權(quán)證,部分領(lǐng)到、部分未領(lǐng)到宅基地使用權(quán)證的受訪農(nóng)戶有1.95%,不清楚是否領(lǐng)到宅基地使用權(quán)證的受訪農(nóng)戶則有5.45%。從各省宅基地使用權(quán)證的發(fā)放情況看,該項(xiàng)工作完成得最好的是黑龍江和江蘇兩省,其分別有99.45%和96.11%的受訪農(nóng)戶反映領(lǐng)到了該證,而廣東省的宅基地使用權(quán)證發(fā)放工作完成得很不理想,有56.35%的受訪農(nóng)戶反映未領(lǐng)到該證?？梢?在有些省份,宅基地使用權(quán)證的發(fā)放工作還有待重視和加強(qiáng)。為保護(hù)耕地,現(xiàn)行政策和法律對宅基地使用權(quán)的取得設(shè)定了日趨嚴(yán)格的條件,加之宅基地本身的稀缺性,各地農(nóng)村出現(xiàn)了規(guī)避甚至公開違反法律占用、破壞耕地的嚴(yán)重現(xiàn)象。有鑒于此,學(xué)術(shù)界提出了通過收費(fèi)控制宅基地?cái)U(kuò)張的方案,以保護(hù)耕地,提高土地的利用效率。為了考察農(nóng)民對該方案的接受程度,課題組提出了“您認(rèn)為取得宅基地是否應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)?”這一問題,絕大多數(shù)受訪農(nóng)戶認(rèn)為取得宅基地“不應(yīng)繳納任何費(fèi)用”或“只應(yīng)繳少量的手續(xù)費(fèi)”,其中選擇“只應(yīng)繳少量手續(xù)費(fèi)”的受訪農(nóng)戶所占比例為48.36%,選擇“不應(yīng)繳納任何費(fèi)用”的受訪農(nóng)戶所占比例為36.69%;選擇“應(yīng)按買賣宅基地的價格繳費(fèi)”的受訪農(nóng)戶所占比例很低,不足15%?？梢?絕大多數(shù)農(nóng)戶仍然傾向于無償或低價取得宅基地使用權(quán),通過將宅基地使用權(quán)市場化,控制宅基地?cái)U(kuò)張的方案恐怕難以為農(nóng)民所接受。3.對宅基地使用目的的限定宅基地使用權(quán)的目的僅限于建造自家居住的房屋,而不能為經(jīng)營目的而建造房屋。但是,在課題組提出“在你們村,宅基地可以用作專門建住房以外的經(jīng)營性用途嗎?”問題時,有43.3%的受訪農(nóng)戶表示不能將宅基地用作建住房以外的其他用途,有38.02%的受訪農(nóng)戶表示可以將宅基地用作建住房以外的其他用途,還有16.29%的受訪農(nóng)戶表示不清楚或不愿意明確回答是否能夠?qū)⒄赜米鹘ㄗ》恳酝獾钠渌猛?。其?在四川、黑龍江、湖北和湖南4省均有超過一半(分別為51.7%、54.14%、55.25%、54.64%)的受訪農(nóng)戶反映其所在村的宅基地可以專門用于建住房以外的經(jīng)營性(主要是辦小商店、小飯館或小規(guī)模養(yǎng)殖、小作坊、修理店等)活動,具體比例分別為51.7%、54.14%、55.25%和54.64%。由此可知,在廣大的農(nóng)村,宅基地的使用目的并不完全符合法律的規(guī)定。法律不僅對宅基地的使用目的作出了明確的限制,而且對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也作出了限制。但是,面對“你們村有人將宅基地轉(zhuǎn)給其他人使用嗎?”問題時,有36.35%的受訪農(nóng)戶表示本村有轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的行為,有62.84%的受訪農(nóng)戶則表示本村不存在此種行為。此外,《土地管理法》和相關(guān)法規(guī)雖然明確規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)”,但課題組調(diào)查時發(fā)現(xiàn),表示其所在的村有轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)行為的受訪農(nóng)戶中,有29.51%的農(nóng)戶反映轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后可以再申請到宅基地,有47.55%的農(nóng)戶反映沒有再申請到宅基地,而另有20.03%的農(nóng)戶則表示“不清楚”。總體而言,在現(xiàn)實(shí)生活中宅基地使用權(quán)制度的運(yùn)行存在一定問題,宅基地被挪作他用或假宅基地之名行經(jīng)營性使用之實(shí)的現(xiàn)象時有發(fā)生,并且宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度也極不規(guī)范,有待立法的強(qiáng)化。6(七)保護(hù)農(nóng)業(yè)家庭婦女權(quán)益農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)問題一直是一個困擾各方的難題,課題組在調(diào)查中主要考察了農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護(hù)問題。1.嫁入婦女的土地承包難根據(jù)對農(nóng)村婦女出嫁后,發(fā)包方(如村集體)對原來分配給該出嫁婦女的承包地在承包期內(nèi)的處理方式的考察,課題組發(fā)現(xiàn),出嫁婦女的土地權(quán)益沒有得到有效的保護(hù)。具體而言,有15.23%的受訪農(nóng)戶表示婦女“在出嫁后戶口遷出時由發(fā)包方收回”,有4.61%的受訪農(nóng)戶表示婦女“出嫁后無論戶口是否遷出均由發(fā)包方收回”,有9.06%的受訪農(nóng)戶表示“如果該女孩在婆家村(組)取得承包地,則收回;否則不收回”,有58.48%的受訪農(nóng)戶表示“無論何種情況,由女孩的家人繼續(xù)承包”,還有11.73%的受訪農(nóng)戶表示其所在的村采用了“其他”的處理方式?？梢?出嫁婦女的承包地多由其家人繼續(xù)承包,在少數(shù)地區(qū)由村組收回,而由婦女自己繼續(xù)承包的情況非常少見。即使名義上由該婦女繼續(xù)承包,在多數(shù)情況下,其也不能有效行使權(quán)利,原因有二:第一,耕種不方便;第二,以戶為單位承包的土地是家庭財(cái)產(chǎn)的重要組成部分。在我國農(nóng)村社會當(dāng)前的倫理背景下,婦女既然已嫁出便不能對家庭財(cái)產(chǎn)主張權(quán)利,否則極易引起因獲得財(cái)產(chǎn)而斷絕親情關(guān)系之嚴(yán)重后果。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第30條的規(guī)定,如果出嫁婦女在新居住地即婆家所在村(組)分得承包地,那么即便喪失在娘家所在村的土地承包經(jīng)營權(quán)也不影響其享有的土地權(quán)益,但有66.7%的受訪農(nóng)戶表示娶進(jìn)來的媳婦在本村不會分到承包地,而僅有9.67%的受訪農(nóng)戶表示娶進(jìn)來的媳婦在本村會分到承包地,還有9.89%的受訪農(nóng)戶表示如果該婦女原來的土地已被收回就應(yīng)分給承包地,否則就不分。可見,出嫁婦女在新居住地事實(shí)上很難分到承包地。出嫁婦女土地權(quán)益的保護(hù)與“增人不增地,減人不減地”政策具有密切的關(guān)聯(lián)。在某些嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地,減人不減地”政策的省,如貴州、廣東和山西等省,幾乎所有嫁入婦女都不會分到承包地;而在普遍有機(jī)動地或進(jìn)行小調(diào)整的省,如山東和河南兩省,嫁入婦女分到承包地的比例較高,分別為28.09%和38.76%。該情形充分反映出《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于婦女土地權(quán)益的保護(hù)在農(nóng)村所處的尷尬境地。72.研究對象的土地權(quán)益課題組的調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)村婦女離婚后,其土地承包經(jīng)營權(quán)也沒有得到有效的保護(hù)。在農(nóng)村,婦女離婚后一般都會返回娘家居住。如果她在婆家有承包地,那么其承包地多由其前夫繼續(xù)耕種,很少由該婦女繼續(xù)耕種,而其在娘家一般也不會取得承包地。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,對于本地婦女離婚回娘家其承包地如何處理的問題,有52.7%的受訪戶表示“由其前夫繼續(xù)承包”,有15.56%的受訪農(nóng)戶表示“由該婦女繼續(xù)承包”,有10.62%的受訪農(nóng)戶回答由“發(fā)包方收回”,有7.5%的受訪農(nóng)戶表示“如果其在娘家村取得承包地(田)的,則收回,否則,就不收回”;還有12.23%的受訪農(nóng)戶表示村里沒有這種情況或者由離異者商量由誰承包。特別值得注意的是黑龍江省,該省農(nóng)村婦女離婚后仍由該離婚婦女繼續(xù)承包的比例為62.98%,遠(yuǎn)高于全國15.56%的平均水平。這主要是因?yàn)楹邶埥∪司恋囟?人們的土地權(quán)利意識強(qiáng),即使離婚婦女自己不能或不方便耕種,轉(zhuǎn)包出去也能獲得較高的收益。然而,與上述情形不同,在喪偶的情況下,婦女的土地權(quán)益得到了較好的保護(hù)。根據(jù)課題組調(diào)查,如果喪偶婦女未改嫁,有82.55%的受訪農(nóng)戶反映其丈夫的承包地由該婦女繼續(xù)承包;其已故丈夫的承包地由發(fā)包方收回或由丈夫的父母、兄弟承包的比例則比較低,分別為11.06%和0.94%。(八)農(nóng)民的社會保障問題1.農(nóng)民對農(nóng)村合作醫(yī)療制度的認(rèn)知調(diào)查組主要考察了農(nóng)民對農(nóng)民失地保險、農(nóng)村醫(yī)療保險和農(nóng)民養(yǎng)老保險的需求問題。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,農(nóng)民對這三種社會保障制度的建立均有迫切需要。有84.84%的受訪農(nóng)戶表示需要農(nóng)民失地保險,有96.57%的受訪農(nóng)戶表示需要農(nóng)村醫(yī)療保險;有94.36%的受訪農(nóng)戶表示需要農(nóng)民養(yǎng)老保險。在受訪農(nóng)戶中有很多農(nóng)民對于失地保險尚不了解,調(diào)查開始時許多農(nóng)戶對農(nóng)民失地保險制度的建立持無所謂的態(tài)度,但經(jīng)調(diào)查人員對失地保險的內(nèi)涵予以解釋后,許多農(nóng)戶便表現(xiàn)出極其濃厚的興趣,即使是遠(yuǎn)離城市的純農(nóng)業(yè)區(qū)的受訪農(nóng)戶也不例外。農(nóng)民對于農(nóng)村醫(yī)療保險的認(rèn)知因農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推廣相對較為準(zhǔn)確。由于醫(yī)療費(fèi)是現(xiàn)階段農(nóng)民背負(fù)的重?fù)?dān)之一,因此,有相當(dāng)多的農(nóng)民看不起病、不敢看病,而合作醫(yī)療制度的建立給他們帶來了希望。但是,課題組在訪談中發(fā)現(xiàn),現(xiàn)存合作醫(yī)療制度也存在不少問題,農(nóng)民對該項(xiàng)制度的意見頗多,其中主要問題有:定點(diǎn)服務(wù),沒有競爭,藥價高昂;定點(diǎn)報(bào)銷,可報(bào)銷項(xiàng)目少,報(bào)銷額度低;醫(yī)院級別越高,報(bào)銷比例越低。不過,雖然農(nóng)民對合作醫(yī)療制度存在一些不滿,但他們對該制度仍有較高的認(rèn)同度。上述情形說明,農(nóng)民對合作醫(yī)療制度的推行是比較歡迎的,不過該制度中存在的問題也亟須解決,而農(nóng)村醫(yī)療保險制度的建立可望成為完善合作醫(yī)療制度的一項(xiàng)重要舉措。對于農(nóng)民養(yǎng)老保險制度,雖然部分受訪農(nóng)戶表示沒有聽說過,但都能很快理解它的內(nèi)涵,并且也希望能盡快建立該種制度。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于人多地少,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益低,現(xiàn)在農(nóng)村里的很多年輕人都已外出打工,因而有不少60歲以上的老年人竟然成了種地的主要“勞力”,有些老人甚至到了80多歲還在種地。老人之所以成為主要的種地“勞力”,一個重要的原因就是他們沒有其他的生活來源。因此,大多數(shù)農(nóng)民表示迫切希望建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。2.農(nóng)戶依靠自己勞動建立社會保險制度的必要性建立農(nóng)民失地保險、農(nóng)村醫(yī)療保險和農(nóng)民養(yǎng)老保險等制度,首先需要解決的就是資金的籌集問題。選擇由國家出資或由國家、集體、個人共同出資的農(nóng)戶占多數(shù)。由于在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)虛無,因此很多受訪農(nóng)戶能夠體諒集體的困境,較少受訪農(nóng)戶選擇單純依靠集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)力來建立上述各種社會保險制度。同時,絕大多數(shù)受訪農(nóng)戶也表示,完全愿意也應(yīng)該由農(nóng)民自己出資來建立上述各種社會保險制度,但由于自身經(jīng)濟(jì)能力十分有限,因此,依靠自己岀資建立這些社會保險制度并不現(xiàn)實(shí)。出于無奈,受訪農(nóng)戶大多傾向于選擇依靠國家出資建立各種農(nóng)村社會保障制度。(九)農(nóng)民期望出資方式農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后,大多數(shù)村集體資金的來源基本斷絕且負(fù)債累累,僅靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持日常運(yùn)轉(zhuǎn),從而無力承擔(dān)耗資頗大的鄉(xiāng)村公益事業(yè)。同時,隨著村莊合并,村干部的數(shù)量也在減少,他們對村民的動員能力也日益減弱,以致現(xiàn)在村干部的基本定位是調(diào)解糾紛的“救火隊(duì)員”,再無更多精力管理公益事業(yè)。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后,農(nóng)村公益事業(yè)基本上還是由村委會負(fù)責(zé)管理,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村民小組管理的比較少。8在農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)實(shí)際由誰出資方面,受訪農(nóng)戶的選項(xiàng)比較分散。這反映了當(dāng)前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)客觀出資主體呈現(xiàn)出多元化傾向。當(dāng)課題組問及農(nóng)民心目中理想的出資主體時,農(nóng)民最傾向于依靠國家財(cái)政解決農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的資金難題,而對村委會和自身出資缺乏信心。受訪農(nóng)戶對農(nóng)村公益事業(yè)期望的出資方式的具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖4所示。由農(nóng)民岀資進(jìn)行公益事業(yè)建設(shè)時所需資金現(xiàn)在基本上依靠“一事一議”方式收取。由于國家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策已經(jīng)深入人心,農(nóng)民的權(quán)利意識也明顯增強(qiáng),因而調(diào)查中沒有發(fā)現(xiàn)集體借“一事一議”搭車收費(fèi)的情況。但是,以“一事一議”方式所獲款項(xiàng)極其有限,難以從根本上解決農(nóng)村公益事業(yè)的建設(shè)問題。此外,各地對以“一事一議”決定事項(xiàng)設(shè)定的否決比例太低,僅僅只要有1%(甚至更少)的人不同意,則該議項(xiàng)將不能通過,此舉更使農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的籌資舉步維艱。相當(dāng)多的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級干部認(rèn)為國家糧食直補(bǔ)款本身較少,不能對農(nóng)民增收起到根本性作用,從而建議將該款項(xiàng)集中起來用于公益事業(yè),以解決公益事業(yè)資金籌措困難的問題。課題組在調(diào)查中還了解到,大部分村民有為公益事業(yè)出資的意愿,但前提是自己能夠獲得收益。需要指出的是,對于各種集資,村民最擔(dān)心的問題是資金的使用、管理問題,即如何保證集資款能夠真正用到公益事業(yè)上,而不是用來償還村級債務(wù),甚至被貪污、挪用?？梢?一些地方的村民對村委會等組織缺乏基本的信任,希望建立切實(shí)可行的監(jiān)督制度。三、研究結(jié)論(一)被訪農(nóng)民傾向承包地的土地承包經(jīng)營權(quán)在承包土地所有權(quán)歸屬的認(rèn)知方面,有將近半數(shù)的受訪農(nóng)戶認(rèn)為其承包土地屬于國家所有,尤其是在四川、貴州和湖南三省,持該種看法的受訪農(nóng)戶甚至超過了半數(shù),這種現(xiàn)象與現(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)村集體所有制度產(chǎn)生了較大的偏差。結(jié)合訪談和課題組以往的調(diào)查結(jié)果來看,該現(xiàn)象的產(chǎn)生一方面與農(nóng)民對承包土地所有權(quán)的法律概念缺乏正確的認(rèn)識有關(guān);另一方面,也在一定程度上反映出國家公權(quán)力不當(dāng)介入農(nóng)村土地權(quán)利運(yùn)作造成了消極的影響,同時也是村委會對有關(guān)法律規(guī)范的誤讀或其借國家權(quán)力給農(nóng)民施壓的結(jié)果。課題組在對承包土地所有權(quán)的歸屬期盼予以考察時發(fā)現(xiàn),竟有近半數(shù)的農(nóng)民傾向于未來承包土地所有權(quán)歸農(nóng)民個人所有。不過,對此結(jié)論的深度訪談交流的反映值得注意,即被訪農(nóng)民之所以傾向于“承包地私人所有”,在一定程度上是因?yàn)樗麄儗⑼暾耐恋爻邪?jīng)營權(quán)等同于土地所有權(quán)。這反映出農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性和穩(wěn)定性的期望與需求。此外,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民對農(nóng)民集體缺乏足夠的認(rèn)同感,這種狀況應(yīng)引起法律制度設(shè)計(jì)者與研究“三農(nóng)”問題的學(xué)者們深思。(二)對“土地承包期限30年不變”法律規(guī)范的利弊得失進(jìn)行法律解釋隨著法律、政策對農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的日益強(qiáng)化和農(nóng)民法律意識的逐步提高,目前農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權(quán)基本得到村集體和基層政府的認(rèn)可,簽訂土地承包經(jīng)營合同已成為我國廣大農(nóng)民承包土地的普遍做法,但土地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放工作仍然存在一些問題,有少數(shù)農(nóng)民沒有領(lǐng)到該證書,發(fā)證工作還存在死角。法律上關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)承包期限的規(guī)定體現(xiàn)了“增人不增地,減人不減地”政策的精神,但因其在實(shí)施中缺乏必要的彈性,并且沒有科學(xué)合理的配套制度消解該制度的缺陷,以致“土地承包期限30年不變”的規(guī)范在農(nóng)村的運(yùn)行引發(fā)了較多的問題。為解決矛盾,不少農(nóng)村通過變通、規(guī)避法律政策,在承包期限內(nèi)對承包土地進(jìn)行了所謂適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,這已經(jīng)成為不容忽視的現(xiàn)實(shí)存在。因此,我們應(yīng)對“土地承包期限30年不變”法律規(guī)范的利弊得失進(jìn)行系統(tǒng)的研究,以便為土地承包經(jīng)營權(quán)及其相關(guān)配套制度的進(jìn)一步完善提供理論與立法上的支持。對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,目前法律規(guī)定的轉(zhuǎn)包或出租、轉(zhuǎn)讓和互換等方式均得以普遍實(shí)行,而入股、抵押等方式僅存在于個別省的部分地區(qū),但農(nóng)民普遍存有實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)方式多樣化的期望。此外,由于承包土地承載著為絕大多數(shù)農(nóng)民提供社會保障的功能及農(nóng)民對土地的深深眷念習(xí)慣和依賴之情,農(nóng)民對承包土地一般以自主經(jīng)營為主,但也有一些地區(qū)的農(nóng)村存在流轉(zhuǎn)承包土地或大規(guī)模流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營的現(xiàn)象,且有逐步向前發(fā)展的趨勢。影響土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不利因素主要是農(nóng)民對承包土地的依賴程度和農(nóng)民從流轉(zhuǎn)中可獲得的收益并非理想。此外,雖然現(xiàn)行法律規(guī)定了在多種情況下承包土地流轉(zhuǎn)需要經(jīng)發(fā)包人同意或到有關(guān)部門備案,但在實(shí)際運(yùn)作中,該規(guī)定并沒有得到有效