嘉興市“兩分兩換”土地政策研究報(bào)告

嘉興市“兩分兩換”土地政策研究匯報(bào)【摘要】嘉興市政府開展"兩分兩換"這一農(nóng)村土地使用制度改革試點(diǎn)，獲得了較大成績(jī)。不過,實(shí)行農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和置換,面臨的最大困難是怎樣破解土地及就業(yè)、社會(huì)保障政策和法律的制約及多方利益沖突的均衡化問題。本文對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題、經(jīng)濟(jì)問題和民生問題提出見解，期望通過對(duì)"兩分兩換"制度的研究與總結(jié),為破解城鎮(zhèn)二元構(gòu)造,深入縮小城鎮(zhèn)差距,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供理論支撐,探索實(shí)踐機(jī)制。關(guān)鍵詞：兩分兩換土地流轉(zhuǎn)社會(huì)保障就業(yè)一、“兩分兩換”土地政策的簡(jiǎn)介嘉興市推行“兩分兩換”政策，用這種方式鼓勵(lì)農(nóng)民退出土地，向城鎮(zhèn)集聚。所謂的“兩分兩換”，是指宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。土地置換后，不變化土地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民但凡非農(nóng)就業(yè)的，3年內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋；對(duì)已經(jīng)進(jìn)入老齡階段的農(nóng)民，逐漸提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇。這種政策，首先是讓農(nóng)民的資產(chǎn)獲得承認(rèn)，實(shí)現(xiàn)土地的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)效率；另一方面，通過置換方式讓農(nóng)民進(jìn)城，在打破城鎮(zhèn)壁壘，提高都市化和工業(yè)化水平的同步，讓進(jìn)城農(nóng)民不至于成為流民，或是產(chǎn)生都市貧民窟；再次，用社會(huì)保障來置換農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，杜絕了某些農(nóng)村人口沖動(dòng)轉(zhuǎn)讓土地然后揮霍一通淪為貧民的現(xiàn)象發(fā)生。歷史上，社會(huì)的動(dòng)亂往往就是由于大量流民和貧民的存在。此外，“兩分兩換”的所有行為是在自愿依法的原則下進(jìn)行。這一系列規(guī)定可以保證產(chǎn)權(quán)和效率，又可以保證社會(huì)的穩(wěn)定。二、政策出臺(tái)原因：1.10月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了《中央推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》，其中，在“大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)”這一決定中，有兩大要點(diǎn)：（1）文獻(xiàn)容許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，按照依法自愿有償原則，容許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得變化土地集體所有性質(zhì)，不得變化土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。（2）實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)省用地制度，從嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模。完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理賠償，處理好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。2.3月15日，浙江省工商局和農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合出臺(tái)的《浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資農(nóng)村專業(yè)合作社登記暫行措施》，推行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)權(quán)證化，將穩(wěn)定不變的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從本來的生產(chǎn)性要素變成資產(chǎn)性要素，讓農(nóng)民可以將手中的土地承包證變?yōu)榭梢宰鳛槌鲑Y或抵押給銀行的資產(chǎn)權(quán)證?！洞胧访鞔_了土地流轉(zhuǎn)的三條底線：一是不得變化土地集體所有制性質(zhì)，二是不得變化土地用途，三是不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。這被理論界認(rèn)為中國(guó)改革開放以來的第二次土改。這一文獻(xiàn)的出臺(tái)將激活浙江1.3萬億農(nóng)田里的資本嘉興市曾于、分別印發(fā)了《有關(guān)推進(jìn)農(nóng)村宅基地整頓加緊農(nóng)村新小區(qū)建設(shè)的意見(試行)》(嘉政辦發(fā)[]52號(hào)，4月22日)和《有關(guān)加緊推進(jìn)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》(嘉政辦發(fā)[]106號(hào)，7月24日)，各縣(市、區(qū))也在此基礎(chǔ)上，分別出臺(tái)了對(duì)應(yīng)實(shí)行措施，有效地推進(jìn)宅基地整頓和土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)工作?！?】3..一場(chǎng)金融危機(jī)席卷全球，受影響最大的勞動(dòng)密集型企業(yè)也是農(nóng)民工比較集中的地方。金融風(fēng)暴吹亂了他們像候鳥同樣“東南飛”的遷徙節(jié)奏，給他們的生計(jì)帶來了太多的不確定原因，首當(dāng)其沖的是就業(yè)問題。人力資源和社會(huì)保障部透露，全國(guó)1.3億農(nóng)民工中，有萬人因金融危機(jī)失業(yè)返鄉(xiāng)。中國(guó)官方日前初次公開刊登《中國(guó)的就業(yè)狀況和政策》白皮書，透露目前中國(guó)農(nóng)村尚有1.5億剩余勞動(dòng)力需要尋找出路。在土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策下，從土地上解放出來的農(nóng)民就業(yè)又將何去何從呢？三、政策出臺(tái)背景：1、歷史背景：1988年，《中華人民共和國(guó)憲法》進(jìn)行了修改，初次提出“土地使用權(quán)可以根據(jù)法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這一規(guī)定為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)奠定了基本的法律根據(jù)。1988年終《土地管理法》也進(jìn)行了修改，規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；不過，符合土地運(yùn)用總體規(guī)劃并依法獲得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、吞并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。該條款容許符合特定條件的集體建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移。同步還規(guī)定“除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法同意使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體土地外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地”。這使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的空間受到嚴(yán)格限制。1998年的《土地管理法》規(guī)定“，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地運(yùn)用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉行企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)同意文獻(xiàn)，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的同意權(quán)限，由縣級(jí)以上人民政府同意”，筆者認(rèn)為這實(shí)際上承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)可以以入股、聯(lián)營(yíng)等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。1994年的《都市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，“都市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”，使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容與形式受到限制。年《中共中央國(guó)務(wù)院有關(guān)做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中明確提出“，各地要制定鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納出讓金等形式，合理處理企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題?！蹦辏秶?guó)務(wù)院有關(guān)深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［］28號(hào)）中提出“，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！蹦瓿雠_(tái)的《物權(quán)法》規(guī)定“，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押?！痹诖?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房所占用的土地必須是集體建設(shè)用地，容許這部分集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，一旦抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，就會(huì)出現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。國(guó)土資源部年《有關(guān)堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)省集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的告知》指出“，要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)定，經(jīng)部同意，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，不?？偨Y(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加以規(guī)范完善。”年十七屆三中全會(huì)提出，建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的地產(chǎn)市場(chǎng)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。從以上法律和政策可以看出，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法控制在逐漸放開，集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體范圍有所擴(kuò)大，為推進(jìn)存量集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)明確了方向。2、現(xiàn)實(shí)背景近年來，通過宏觀調(diào)控的方式克制房?jī)r(jià)的呼聲越來越高。對(duì)農(nóng)地入市進(jìn)行放開，推廣農(nóng)村集體建設(shè)土地入市調(diào)控房?jī)r(jià)這樣的消息也在近期不絕于耳。這個(gè)敏感的詞匯，近期被多種財(cái)經(jīng)媒體炒的火熱。按照中共十七屆三中全會(huì)的精神，農(nóng)村集體依法獲得的集體建設(shè)用地，在不突破用途管制的基本前提之下，可以自由入市流轉(zhuǎn)，并且規(guī)定建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革方面，浙江的現(xiàn)行政策是：在土地運(yùn)用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)同意占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，容許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。近年來，伴隨嘉興經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)一體化加速推進(jìn)，大批農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了從一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，并有相稱一部分已在城鎮(zhèn)置房定居，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式已發(fā)生了深刻變化。但由于土地使用制度、戶籍制度和社會(huì)保障制度等方面的束縛，農(nóng)業(yè)小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民建房散亂和農(nóng)村宅基地閑置等問題得不到有效的破解，嚴(yán)重影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村新小區(qū)建設(shè)和工業(yè)化、都市化進(jìn)程，成為制約城鎮(zhèn)一體化的突出瓶頸。4月，浙江省委、省政府作出把嘉興作為全省統(tǒng)籌城鎮(zhèn)綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)的決策布署。嘉興市委、市政府抓住這一重大的改革發(fā)展機(jī)遇，制定了《有關(guān)開展統(tǒng)籌城鎮(zhèn)綜合配套改革試點(diǎn)的實(shí)行意見》，同步，抓住優(yōu)化土地使用制度這個(gè)關(guān)鍵，按照宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障(即“兩分兩換”)的總體思緒，制定《有關(guān)開展節(jié)省集約用地試點(diǎn)加緊農(nóng)村新小區(qū)建設(shè)的若干意見》，并率先在全省開展了探索與實(shí)踐。[2]\o"浙江省"浙江省的重要做法是對(duì)農(nóng)村宅基地的整頓。以浙江\o"嘉興"嘉興為例，嘉興農(nóng)業(yè)用地保有率高達(dá)86%，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)出僅占嘉興GDP不到6%的比重，非農(nóng)用地儲(chǔ)備局限性的同步農(nóng)村建設(shè)用地較為揮霍。，嘉興開始實(shí)行以土地使用制度改革為關(guān)鍵，包括戶籍制度、規(guī)劃管理制度、公共服務(wù)均等化、新市鎮(zhèn)建設(shè)等在內(nèi)的“十改聯(lián)動(dòng)”改革；率先取消農(nóng)業(yè)戶口、\o"非農(nóng)業(yè)戶口"非農(nóng)業(yè)戶口分類管理模式，全市城鎮(zhèn)居民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”。尚有一項(xiàng)重要內(nèi)容就是鼓勵(lì)農(nóng)村居民實(shí)行“兩分兩換”，并在南湖區(qū)、平湖市等地試點(diǎn)?！皟煞謨蓳Q”，就是宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。詳細(xì)做法是取消農(nóng)業(yè)戶口，把目前的農(nóng)村宅基地置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在城鎮(zhèn)集中建設(shè)新小區(qū)安頓農(nóng)民，原村莊復(fù)墾為耕地，然后把多出出來的土地指標(biāo)挪到都市近郊用作工商業(yè)開發(fā)。以嘉興三個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，姚莊鎮(zhèn)戶均占有1.163畝，置換出3800畝左右的用地空間；龍翔街道通過宅基地置換，土地節(jié)省率將到達(dá)50%以上，可置換出約3000畝用地空間；七星鎮(zhèn)通過農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，戶均可節(jié)省用地0.736畝，可置換出2955畝左右的用地空間，節(jié)省率為71%。照此推算，整個(gè)浙江省可以整頓、置換出來的用地將是非常大的一種數(shù)字。嘉興市委書記\o"陳德榮"陳德榮表達(dá)，宅基地置換后騰空出來的土地，有一部分將可用作工業(yè)用地和商業(yè)用地。換句話說，浙江此番土地“新政”，意在充足挖掘農(nóng)村宅基地被差強(qiáng)人意的運(yùn)用率所掩蓋的價(jià)值。嘉興模式最具有價(jià)值的地方，就是農(nóng)村集體所有的非農(nóng)業(yè)用地(目前僅限于宅基地)進(jìn)入土地市場(chǎng)，并逐漸實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”的目的。【3】

嘉興的都市化水平相對(duì)滯后，尚有50％以上的農(nóng)民居住在農(nóng)村，首先占用了大量非農(nóng)建設(shè)用地，同步由于分散居住，各項(xiàng)都市基礎(chǔ)設(shè)施很難向這部分農(nóng)村居民覆蓋。實(shí)行“兩分兩換”，利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不過隨之而來的問題是農(nóng)村居民入住城鎮(zhèn)后失去了基本的收入，就業(yè)困難。而怎樣處理好無地農(nóng)民的就業(yè)問題，保持政治和社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，保證明現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化、都市化發(fā)展的戰(zhàn)略目的將是黨和政府現(xiàn)階段要處理的重要問題之一。四、政策實(shí)行過程中碰到的問題1、被征土地農(nóng)民的社會(huì)保障問題第一，老式農(nóng)村保障功能的弱化。我國(guó)社會(huì)保障體系一般分兩種，即城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系和農(nóng)村社會(huì)保障體系。農(nóng)村社會(huì)保障體系的弱化體既有二，其一，比較于相對(duì)完善的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系而言，絕大多數(shù)農(nóng)民只能依托老式的家庭養(yǎng)老作保障，這其中又以土地收入保障為關(guān)鍵。土地被征用后，農(nóng)民在失去最可靠的保障同步，又享有不到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障，從而面臨了極大的生存危機(jī)。第二，農(nóng)村的另一種非正規(guī)保障模式為子女贍養(yǎng)保障。但自從我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育以來，農(nóng)村的家庭構(gòu)造從主線上發(fā)生了變化，目前重要以“四二一”模式為主，即一對(duì)夫婦供養(yǎng)四個(gè)老人和一種子女，因此子女承擔(dān)老人的壓力大大增長(zhǎng)。加之現(xiàn)代價(jià)值觀念對(duì)家庭內(nèi)聚力導(dǎo)致一定的沖擊，使家庭贍養(yǎng)上暴露出來的問題日益嚴(yán)重，老年人的贍養(yǎng)權(quán)益遭受極大的侵害。上述種種現(xiàn)實(shí)狀況均有力闡明了農(nóng)村老式的家庭保障功能的不停弱化趨勢(shì)。第三：既有的土地征用賠償方式不能提供長(zhǎng)期的生活保障土地被征用后，對(duì)失地農(nóng)民的賠償重要采用以招工、留地和貨幣三種安頓方式。這三種方式在都市化進(jìn)程的推進(jìn)中曾發(fā)揮過很大作用，但不能提供長(zhǎng)期的生活保障，并且伴隨社會(huì)的發(fā)展，其不適應(yīng)性也在逐漸暴露：招工安頓無法適應(yīng)于近年來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也無法適應(yīng)勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)日趨劇烈的競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)用工制度的不停革新，因此1999年后這種方式基本被廢棄;留地安頓針對(duì)城郊結(jié)合部征地面積較大的村集體，容許其留有一定的土地面積用于建造出和廠房和寫字樓，它當(dāng)然有一定的優(yōu)勢(shì)，但不利于城鎮(zhèn)的整體規(guī)則和土地的集約運(yùn)用，加之村級(jí)集體資產(chǎn)常常因經(jīng)營(yíng)管理不善引起新的資產(chǎn)流失，因此也不也許提供應(yīng)農(nóng)民可靠的生活保障。貨幣安頓是1999年后各地用地單位普遍采用的方式，但由于征地賠償價(jià)格偏低、賠償費(fèi)用拖欠、賠償分派不規(guī)范等原因，農(nóng)民真正領(lǐng)到的賠償費(fèi)其實(shí)非常有限，因此它也無法發(fā)揮長(zhǎng)期的養(yǎng)老保障功能。3、被征地農(nóng)民的就業(yè)問題目前農(nóng)村有一技之長(zhǎng)農(nóng)民以及文化程度較高、接受過對(duì)應(yīng)技能培訓(xùn)的農(nóng)民，早已找到工作，而絕大多數(shù)文化水平低、以種植業(yè)為主、沒有工作經(jīng)驗(yàn)和技能或年齡偏大的農(nóng)民，主線無法找到工作。由于缺乏就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，農(nóng)民失地后就處在坐吃山空的狀態(tài)，未來的生活極不穩(wěn)定。失地農(nóng)民中“弱勢(shì)群體”就業(yè)難尤為突出。這不僅包括身體上有缺陷的殘疾人和體弱多病者，還包括40歲以上的婦女，50歲以上男子農(nóng)民。這些人有土地賠償金，生活還能勉強(qiáng)維持，一旦賠償金用完了，生活將無著落。因此大量失地農(nóng)民處在無工作狀態(tài)，靠安頓賠償過日子，吃光用光，因而失去了從事其他產(chǎn)業(yè)的資金基礎(chǔ)，生存難認(rèn)為繼。因此，對(duì)失地農(nóng)民來講，失去了土地，也就失去其基本生活保障。由于缺乏相對(duì)應(yīng)的政策制度安排，從而使得沒有任何生產(chǎn)資料、沒有任何社會(huì)保障、就業(yè)技能低的失地農(nóng)民，成為都市化進(jìn)程中最脆弱的社會(huì)群體。5、在征地過程中出現(xiàn)的“無地青年”的問題無地青年“農(nóng)民”是一種十分特殊的社會(huì)群體，他們大多數(shù)原居住于都市邊緣地區(qū)和被征地的地區(qū)。在我國(guó)，農(nóng)村土地大都是以被征用的方式轉(zhuǎn)換用途的，征用部門給原有土地承包者一筆賠償金。這種征用方式可以使土地征用者迅速獲得土地資源，與此同步也使原有的土地承包者迅速失去土地，從此也變化了他們的人生軌跡。尤其是對(duì)于那些正在成長(zhǎng)為有勞動(dòng)能力的青年一代，影響更為深遠(yuǎn)。他們很輕易成為失去人生方向而又無所適從的群體。首先，從歷史傳承和現(xiàn)實(shí)制度看，他們?nèi)匀粚儆凇稗r(nóng)民”，但與其長(zhǎng)輩不一樣，他們已是無地可耕種的“農(nóng)民”，田地只是幼時(shí)的記憶了。另一方面，從現(xiàn)實(shí)生活和發(fā)展走向看，他們已屬于“市民”，但與長(zhǎng)期居住于都市的市民又不一樣，他們難以獲得正常穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或以非農(nóng)職業(yè)作為自己唯一的人生選擇。生活來源決定生活方式和生活態(tài)度。無地便無根，無業(yè)便無依。無地可種和無業(yè)可就，使這一部分人處在游動(dòng)不定的狀態(tài)，具有游民化的特性。（所謂游民，就是沒有固定生活來源、穩(wěn)定的職業(yè)而變動(dòng)不定，游移不安的人）?！?】這種不安定的生活狀態(tài)使他們?nèi)狈w屬感，不僅物質(zhì)生活，更重要的是心理上也飄移不定。他們已無土地，也就失去建立在土地之上的組織和規(guī)范的約束。由于對(duì)于農(nóng)民來說，土地不僅是生存的來源，同步也是生活歸屬。正如費(fèi)孝通先生所說：“以農(nóng)為生的人，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)?！闭窃谑来ň拥倪^程中，形成了一種彼此知根知底的“熟人社會(huì)”。在這一“熟人社會(huì)”共同體中，人們根據(jù)世代傳承下來的習(xí)俗習(xí)慣生活，形成友好有序的社會(huì)。而對(duì)于那些已無土地的青年“農(nóng)民”來說，沒有土地而不停的游動(dòng)，所面對(duì)的是一種全新而陌生的世界。原有的鄉(xiāng)土習(xí)慣不再合用且也迅速掉失，新的規(guī)則又不熟悉。由于，我國(guó)的都市居民長(zhǎng)期以來都以“單位”為依托?！皢挝弧辈粌H是職業(yè)來源，并且是生活和心理的歸屬，同步又成為市民基本行為規(guī)范的起點(diǎn)。沒有“單位”，也就意味著不在“體制內(nèi)”，沒有體制的約束。無地的青年“農(nóng)民”是在都市體制改革過程中生成的，他們首先很難進(jìn)入都市“單位”；另首先，雖然進(jìn)入了都市工作“單位”，也有一種相稱長(zhǎng)的適應(yīng)過程。正是由于缺乏老式的鄉(xiāng)土規(guī)則的約束，又未能建立起現(xiàn)代都市生活規(guī)則，使他們很輕易在不停地飄移游動(dòng)中行為失范失當(dāng)。在目前的城鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)生活中，已經(jīng)有相稱數(shù)量的無地青年“農(nóng)民”具有游民化的傾向。由于他們的行為往往失范失當(dāng)，許多地方的人們以貶義的方式加以指稱，如“游子哥”、“二流子”。應(yīng)當(dāng)看到，工業(yè)化和都市化進(jìn)程中出現(xiàn)游民化群體，這是一種具有普遍性的現(xiàn)象，同步也是一種需要高度重視的社會(huì)問題。由于這一群體的游動(dòng)不定性對(duì)于形成友好有序的社會(huì)是一種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在法國(guó)工業(yè)化初期曾經(jīng)產(chǎn)生了一種由農(nóng)村人口進(jìn)入都市的流動(dòng)群體。這批人既缺乏穩(wěn)定的生活來源，也缺乏都市共同體的規(guī)范，既極具革命性，也具有強(qiáng)大的破壞性，他們中產(chǎn)生的某些激進(jìn)分子被稱之為“無套褲黨人”。上世紀(jì)初，毛澤東在其著名的《中國(guó)社會(huì)各階級(jí)分析》一文也提到當(dāng)時(shí)的中國(guó)“尚有數(shù)量不小的游民無產(chǎn)階級(jí)，為失去了土地的農(nóng)民和失去了工作機(jī)會(huì)的手工業(yè)工人。他們是人類生活中最不安定者?！辈⒄J(rèn)為“處置這一批人，是中國(guó)的困難的問題之一?！蔽覈?guó)目前面臨著建構(gòu)社會(huì)主義友好社會(huì)的重大任務(wù)。要增進(jìn)社會(huì)友好，必須高度重視青年“農(nóng)民”的游民化問題，并進(jìn)行有效處理。6、被征地農(nóng)民成為“新市民”的障礙第一，素質(zhì)的障礙。大量農(nóng)村勞動(dòng)力既沒有打工所需的一技之長(zhǎng)，也缺乏保護(hù)自己的法律知識(shí)和都市生活常識(shí)，不適應(yīng)就業(yè)和都市生活的規(guī)定。大量的事實(shí)證明，進(jìn)城農(nóng)民的整體素質(zhì)高是獲得市民資格的重要條件，決定著農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的成功率。整體素質(zhì)高的農(nóng)民，進(jìn)城后首先輕易獲得較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而獲得相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和收入；另首先也輕易融入市民社會(huì)，培育市民觀念，承擔(dān)市民義務(wù)，得到“老市民”認(rèn)同。而目前我國(guó)農(nóng)民市民化進(jìn)程之因此不快，重要障礙之一就在于我國(guó)農(nóng)民的整體文化知識(shí)和能力素質(zhì)不高，轉(zhuǎn)移能力弱。第二，身份障礙。由于我國(guó)農(nóng)村與都市二元經(jīng)濟(jì)構(gòu)造的長(zhǎng)期存在，致使農(nóng)民與市民在思想意識(shí)、生活方式等方面存在很大的差距。假如不提高農(nóng)民的自身素質(zhì)，農(nóng)民市民化后的小農(nóng)意識(shí)就也許轉(zhuǎn)化為小市民意識(shí)。廣大農(nóng)民雖然已經(jīng)“洗腳上田”，但并未“洗腦進(jìn)城”并未轉(zhuǎn)化為真正意義上的現(xiàn)代市民。第三，認(rèn)同障礙。所謂認(rèn)同指的是個(gè)人對(duì)自己在社會(huì)生活中角色的肯定性確認(rèn)。農(nóng)民市民化自身即是一種身份轉(zhuǎn)變、重新尋找認(rèn)同團(tuán)體的過程。從鄉(xiāng)村社會(huì)到都市社會(huì)的過渡,農(nóng)民市民化所面臨的重要困難也在這里。假如不能建立起新的認(rèn)同團(tuán)體,這種市場(chǎng)化過程必然帶來對(duì)應(yīng)的身份困擾和認(rèn)同障礙。因此要加緊農(nóng)民市民化的觀念轉(zhuǎn)變，推進(jìn)都市化,使農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份融入都市社會(huì),沒有對(duì)應(yīng)的意識(shí)更新便會(huì)加大這一過程的難度。首先是對(duì)都市族群的規(guī)定,目前不少身處困境的下崗職工眼見農(nóng)民進(jìn)城,認(rèn)為是搶了自己的飯碗，認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城后必然引起新一輪的資源緊張,甚至滋生更多的社會(huì)問題,農(nóng)民還是以外來人口的角色出目前城里人的視野中。上述觀念無一不是對(duì)農(nóng)民市民化的意識(shí)障礙。全社會(huì)必須重新樹立公民社會(huì)的觀念,充足認(rèn)識(shí)所有公民共享社會(huì)資源的合法性。另首先是對(duì)農(nóng)民族群的規(guī)定,都市化過程不可逆轉(zhuǎn),農(nóng)民進(jìn)入都市是中國(guó)現(xiàn)代化的必要環(huán)節(jié),加緊農(nóng)民的市民化、農(nóng)村人口向都市的轉(zhuǎn)移,對(duì)于增長(zhǎng)農(nóng)民收入,改善農(nóng)民的生存處境都具有主線作用,因此進(jìn)城農(nóng)民應(yīng)樹立新的身份意識(shí),從階層的自卑意識(shí)中掙脫出來,盡快融入市民生活,確立與新的生活軌道一致的身份。要在都市的建設(shè)中積極發(fā)揮自己的主人翁精神，為加緊都市化建設(shè)奉獻(xiàn)自己的力量。7、兩分兩換土地政策出現(xiàn)的法律問題第一，歷史遺留問題。這指的是開展“兩分兩換”之前就已經(jīng)存在的問題。根據(jù)調(diào)研，這些歷史遺留問題重要是目前法院審理的土地流轉(zhuǎn)糾紛案件中暴露出來的問題。一是發(fā)包程序不規(guī)范。二是利益調(diào)整、農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)和房屋轉(zhuǎn)讓不規(guī)范與農(nóng)民缺乏誠(chéng)信。三是政府征地不規(guī)范。重要指政府在未經(jīng)同意的狀況下進(jìn)行預(yù)征用土地，并對(duì)村民進(jìn)行了對(duì)應(yīng)的賠償，后來被預(yù)征用的土地變化了用途，農(nóng)民以政府和村民委員會(huì)侵犯其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為由起訴，祈求政府及村委會(huì)停止侵權(quán)，并將土地恢復(fù)原狀。四是因集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員的變動(dòng)引起的糾紛。在承包期內(nèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員往往會(huì)發(fā)生多種各樣的變化，如婦女結(jié)婚后在新居住地未獲得承包地的、離婚后夫妻雙方承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重新確認(rèn)、承包期內(nèi)承包人死亡后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承、承包期內(nèi)戶口遷至城鎮(zhèn)后其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問題等均是因集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員的變動(dòng)而引起的土地流轉(zhuǎn)糾紛。第二，目前存在的問題。這重要指“兩分兩換”在目前運(yùn)作中存在的問題。目前操作中重要存在如下幾方面的問題。其一，法律風(fēng)險(xiǎn)提醒局限性。“兩分兩換”符合農(nóng)村改革發(fā)展的總體方向，推進(jìn)這項(xiàng)工作意義重大。在政策層面積極宣傳發(fā)動(dòng)引導(dǎo)農(nóng)民參與非常必要。但該政策舉措要得到長(zhǎng)期穩(wěn)定和有效推進(jìn)，必須全面轉(zhuǎn)化為法律行為才能保證。在農(nóng)民法律意識(shí)淡薄、法律知識(shí)缺乏、法律認(rèn)同不高的大背景下，在從政策面積極宣傳、發(fā)動(dòng)農(nóng)民參與該項(xiàng)工作的同步，要加強(qiáng)法律層面的宣傳，尤其要加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)的提醒。要通過強(qiáng)化法律意識(shí)來構(gòu)建誠(chéng)信意識(shí)，重點(diǎn)處理農(nóng)民因法律意識(shí)淡薄，為單純追求利益而輕易反悔的問題。其二，操作不夠規(guī)范。如前所述，要保證“兩分兩換”的穩(wěn)定性，其前提是必須全面徹底地將該政策行為轉(zhuǎn)化為法律行為。有些地方還在憑經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣開展工作。如土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的出租方為農(nóng)民甲，在沒有對(duì)應(yīng)的委托手續(xù)的狀況下，把租金支付給其子女；在夫妻雙方離婚且一方外出的狀況下，容許置換方將房屋所有權(quán)登記在另一方名下，等等。類似的問題尚有不少。此外，對(duì)“農(nóng)嫁女”、入贅以及農(nóng)村房屋買賣等某些“歷史遺留問題”，不一樣的地方處理均有差異，原則不夠統(tǒng)一。[5]五、社會(huì)各方對(duì)兩分兩換土地政策的評(píng)價(jià)第一，從政府角度看，首先，嘉興市的“兩分兩換”工作得到了省委、省政府的肯定和支持，國(guó)土資源部門也對(duì)土地節(jié)省集聚運(yùn)用的做法予以了肯定。目前，各試點(diǎn)改革已進(jìn)入了實(shí)質(zhì)運(yùn)作階段，啟動(dòng)了農(nóng)民集聚新小區(qū)建設(shè)，簽約換房(或搬遷)農(nóng)戶達(dá)2172戶，貫徹安頓公寓房、安頓聯(lián)排房分別為969套和834套；共流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)3.126萬畝，約占全市流轉(zhuǎn)總數(shù)的7.95%，其中5710畝實(shí)現(xiàn)了二次流轉(zhuǎn)，已簽約農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目6個(gè)，簽約投資額6600萬元。[6]這項(xiàng)改革試點(diǎn)，加緊了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)，增進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化；盤活了農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地存量，拓展都市和工業(yè)發(fā)展空間；加緊了農(nóng)民向城鎮(zhèn)、中心小區(qū)集聚，優(yōu)化了城鎮(zhèn)人口布局；加大以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)力度，加緊推進(jìn)了城鎮(zhèn)一體化。另一方面，“兩分兩換”改革試點(diǎn)工作，是嘉興市在全省范圍內(nèi)率先開展的一項(xiàng)工作。這項(xiàng)工作即是一場(chǎng)波及城鎮(zhèn)布局,尤其是土地使用制度等方面體制機(jī)制大調(diào)整，也是一場(chǎng)波及農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式的大變革，是一項(xiàng)波及面廣、綜合性強(qiáng)的改革。農(nóng)村整體布局得到優(yōu)化。突破老式的就農(nóng)村規(guī)劃農(nóng)村的思維定式，充足發(fā)揮城鎮(zhèn)及新市鎮(zhèn)的依托和支撐作用，從規(guī)劃上打通了城鎮(zhèn)通道，使本市農(nóng)村布局規(guī)劃得到了較為徹底和全面的優(yōu)化。新農(nóng)村建設(shè)路子得到拓展。運(yùn)用“兩分兩換”試點(diǎn)工作平臺(tái)，把本市現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)逐漸引導(dǎo)到了農(nóng)民市民化、小區(qū)城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)三次產(chǎn)業(yè)融合互動(dòng)、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)等內(nèi)容上來，推進(jìn)了現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵拓展和層次提高。土地節(jié)省集約效果明顯。通過宅基地(房產(chǎn))置換，各試點(diǎn)的土地節(jié)省集聚率都在50%以上，僅一期實(shí)行至少可節(jié)省土地4830畝。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。置換的公寓房有土地證、房產(chǎn)證，可以進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)，使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)得到了保值升值；某些鎮(zhèn)結(jié)合工業(yè)功能區(qū)和市鎮(zhèn)商貿(mào)區(qū)建設(shè)，安排了對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和商業(yè)用房，搬遷農(nóng)戶可以通過入股等形式參與其中，獲得租金紅利，加上土地流轉(zhuǎn)收益，可以獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。新市鎮(zhèn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展空間得以拓展。各地在試點(diǎn)推進(jìn)中，以新市鎮(zhèn)為依托，開展了區(qū)域建設(shè)用地、生產(chǎn)力和人口布局的優(yōu)化調(diào)整，既加緊了要素向新市鎮(zhèn)集聚進(jìn)程，也拓展了市鎮(zhèn)、工業(yè)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間。第二，從農(nóng)民角度看，首先，農(nóng)民的收益有保障。就以兩分兩換的試點(diǎn)七星鎮(zhèn)的狀況來看，七星鎮(zhèn)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的補(bǔ)助，考慮到流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)，在享有一般政策的基礎(chǔ)上再給與每畝一百元的一次性獎(jiǎng)勵(lì)。土地青苗賠償費(fèi)以每畝200元支付。若土地后來遇征用則按征用時(shí)政策補(bǔ)足。若遇糧食價(jià)格暴漲，560市斤晚稻糧價(jià)超過當(dāng)年租金，則按每畝每年560市斤糧食×當(dāng)年糧食價(jià)計(jì)算。這使得農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)收益得到保障。對(duì)農(nóng)戶中，有小型生產(chǎn)企業(yè)（家庭作坊）的，對(duì)該企業(yè)進(jìn)行評(píng)估賠償；個(gè)體工商服務(wù)性行業(yè)約按每只有效工商執(zhí)照賠償元，但必須出具納稅有效憑證；對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖大戶按照《有關(guān)畜禽養(yǎng)殖戶集中整改的實(shí)行意見》（七政［]130號(hào)）執(zhí)行。[7]另一方面，農(nóng)民可以享有完善的社會(huì)保障。按照政策，土地所有流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，在滿61歲后，每人每月可享有200元生活補(bǔ)助，并且有遞增機(jī)制，脫離了農(nóng)村的勞動(dòng)力還可以選擇進(jìn)城務(wù)工，深入增長(zhǎng)收入。同步嘉興市還緊急出臺(tái)了《有關(guān)深入增進(jìn)城鎮(zhèn)平等充足就業(yè)的實(shí)行意見》，將“兩分兩換”中的自愿所有放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人員納為享有就業(yè)政策對(duì)象，3年內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。第三，農(nóng)民居住環(huán)境得到深入改善，一系列公共服務(wù)項(xiàng)目陸續(xù)投入建設(shè)，農(nóng)民可以享有完善的都市公共服務(wù)，如到文化活動(dòng)中心看書、健身，或者到中心公園坐坐，小區(qū)均有文化活動(dòng)場(chǎng)所，有愛好還可以參與多種文體團(tuán)體，這樣就極大地豐富了農(nóng)民的業(yè)余生活。第四，農(nóng)民可以享有良好的教育資源和社會(huì)治安。在都市中，“新市民”可以和其他市民同樣享有都市的教育資源，孩子讀書愈加以便了，學(xué)習(xí)環(huán)境愈加優(yōu)越了；同步也可以享有良好的社會(huì)治安，嘉興市全面實(shí)行城鎮(zhèn)警務(wù)一體化戰(zhàn)略，不停優(yōu)化城鎮(zhèn)警務(wù)資源配置、完善城鎮(zhèn)警務(wù)運(yùn)作模式。但同步在政策實(shí)行過程中也有局限性之處。例如，對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障金發(fā)放的不及時(shí)，農(nóng)民的生活成本增長(zhǎng)等問題都困擾著進(jìn)城后的農(nóng)民生活。第三，從土地投資者和經(jīng)營(yíng)者看，投資者可以將更多的資金投入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中，在減少成本的同步獲得更多的產(chǎn)出。使經(jīng)營(yíng)者獲得利潤(rùn)。第四，從社會(huì)其他各界來看，對(duì)兩分兩換的土地政策有著新的詮釋。浙江省勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)院院長(zhǎng)陳詩(shī)達(dá)表達(dá)，嘉興以居住證替代戶籍部分功能的改革，將身份權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榫用駲?quán)利，“人在有權(quán)利、人走無權(quán)利”，從而實(shí)現(xiàn)身份平等。浙江大學(xué)管理學(xué)院專家范曉屏指出，取消農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民未必能享有城鎮(zhèn)戶口的平等待遇。例如原村集體經(jīng)濟(jì)組織組員，在戶籍管理制度改革后，不變化其原集體經(jīng)濟(jì)組織組員身份和集體經(jīng)濟(jì)組織明確的權(quán)利和義務(wù)。這些待遇本來在農(nóng)民的時(shí)候就享有的。范曉屏說，過去隱藏在戶口本背后的城鎮(zhèn)待遇差異多達(dá)47項(xiàng)，目前這種利益格局發(fā)生了“逆轉(zhuǎn)”，尤其是城郊農(nóng)業(yè)人口能享有到許多優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)待遇，除普遍具有的土地承包、征地賠償、申請(qǐng)宅基地、生育第二胎等外，有些集體經(jīng)濟(jì)很好的村，還能享有生活補(bǔ)助、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷等一系列待遇。[8]近年來，伴隨國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的投入力度不停加大，農(nóng)民正享有更多更大的實(shí)惠。然而，一旦讓出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，大量缺乏其他技能的失地農(nóng)民將對(duì)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定等導(dǎo)致消極影響。六、兩分兩換土地流轉(zhuǎn)政策的展望1、兩分兩換土地政策在后來的實(shí)行中要及時(shí)處理阻礙改革試點(diǎn)持續(xù)推進(jìn)的苗頭性傾向性問題第一，處理被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，堅(jiān)持“土地征用到誰，就處理誰”和“誰占地，誰負(fù)責(zé)”的原則.首先，完善拆遷安頓措施，提高賠償原則。被征地農(nóng)民參與社會(huì)保障的費(fèi)用大部分應(yīng)來自土地賠償費(fèi)和安頓補(bǔ)助費(fèi)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》中對(duì)每一種需要安頓農(nóng)民的安頓補(bǔ)助費(fèi)制定了詳細(xì)原則，但由于土地征用賠償?shù)姆秶驮瓌t偏低，并且目前許多地方在實(shí)際操作中普遍采用法定賠償原則的最低值甚至低于最低原則，因此社會(huì)保障制度的實(shí)行總是難度重重。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因重要在于制度缺乏規(guī)范性，規(guī)定不夠細(xì)化，在實(shí)際補(bǔ)助時(shí)沒有根據(jù)不一樣年齡層次、不一樣生活水平、不一樣地塊的地理位置、征用后土地的用途等綜合原因確定賠償原則。此外支付農(nóng)民的征用賠償費(fèi)不得少于村集體、農(nóng)民個(gè)人支付最低社會(huì)保險(xiǎn)及其他保障的費(fèi)用。并且，國(guó)土資源部門要對(duì)農(nóng)民安頓措施不能真正貫徹到位的項(xiàng)目不予以審批，并加強(qiáng)對(duì)征地同意后的跟蹤檢查，切實(shí)維護(hù)被征土地農(nóng)民的合法權(quán)益。另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度三項(xiàng)制度并行。（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老制度歷來是農(nóng)民最關(guān)懷的問題之一，尤其是土地被征用后，建立養(yǎng)老保障制度尤為重要。其一，對(duì)的規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集、合用對(duì)象及繳納原則?；I資的重要來源：一是政府可以在土地出讓金中按比例列支；二是村集體承擔(dān)部分可以從土地賠償費(fèi)中開支；三是個(gè)人承擔(dān)部分可以從安頓補(bǔ)助費(fèi)中開支。其二，建立一項(xiàng)適合于被征地農(nóng)民實(shí)際狀況的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制。養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納可以按不一樣年齡層次來實(shí)行，采用多種繳納方式。（2）醫(yī)療保險(xiǎn)制度。農(nóng)村合作醫(yī)療制度自上世紀(jì)80年代以來大面積滑坡，90%左右的農(nóng)民成為毫無保障的自費(fèi)醫(yī)療群體，因此，醫(yī)療保險(xiǎn)制度對(duì)被征地農(nóng)民來說也是一項(xiàng)不容忽視的重點(diǎn)。建立被征地農(nóng)民醫(yī)療保障制度，要堅(jiān)持如下原則:其一，堅(jiān)持國(guó)家和集體支持的原則，建立國(guó)家、集體與個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制;各地從實(shí)際狀況出發(fā)，建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度;其二，堅(jiān)持社會(huì)化和市場(chǎng)化的原則，通過多渠道籌資方式來處理資金短缺問題;其三，堅(jiān)持重大疾病原則。由于國(guó)家投入的資金有限，因此只能把這些有限的資金用于最急需的地方，即對(duì)被征地農(nóng)民威脅最大的重大疾病上去。由于對(duì)農(nóng)民來說，重大疾病不僅會(huì)喪失其勞動(dòng)能力，并且極易使他們陷入貧困境地，這是他們無力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。（3）最低生活保障制度。這項(xiàng)制度的建立有助于解除被征地農(nóng)民的后顧之憂，緩和社會(huì)矛盾，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放發(fā)明良好的社會(huì)環(huán)境。實(shí)行這項(xiàng)制度需要做好如下幾點(diǎn)：第一，科學(xué)確定最低生活保障線原則。必須從維持被征地農(nóng)民的基本生活物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司鶉?guó)民生產(chǎn)總值和農(nóng)民人均純收入、地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎(chǔ)上確定一種較為科學(xué)的原則。第二，嚴(yán)格界定最低生活保障對(duì)象。第三，堅(jiān)持多渠道籌集資金，努力做到應(yīng)保盡保。第二，處理被征地農(nóng)民的就業(yè)問題。首先，加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。目前，要加大對(duì)農(nóng)民科技培訓(xùn)投入力度，不停擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模及資金支持，滿足農(nóng)民對(duì)培訓(xùn)的需求。同步，要有針對(duì)性地為農(nóng)民提供培訓(xùn)，在培訓(xùn)前，根據(jù)農(nóng)民的需求設(shè)計(jì)符合實(shí)際需要的培訓(xùn)內(nèi)容，培訓(xùn)內(nèi)容要圍繞當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整、生產(chǎn)技術(shù)等開展培訓(xùn)，要堅(jiān)持以“市場(chǎng)引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)增進(jìn)就業(yè)”的方針，不停拓展培訓(xùn)機(jī)制，多形式、多層次、多渠道提高農(nóng)民的各項(xiàng)技能，尤其是針對(duì)用工單位需求和農(nóng)民的需要，進(jìn)行“訂單式”和“菜單式”培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)能力和專業(yè)技術(shù)素質(zhì)。另一方面，積極貫徹再就業(yè)優(yōu)惠政策，建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。要爭(zhēng)取和貫徹失地農(nóng)民優(yōu)惠政策，構(gòu)建符合城鎮(zhèn)統(tǒng)籌就業(yè)規(guī)定的就業(yè)管理制度。按照“公平看待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)歧視性政策，對(duì)吸取失地農(nóng)民的企業(yè)，應(yīng)享有安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。同步要加大扶持力度，協(xié)助失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展。在失地農(nóng)民群體中，有一部分人頭腦靈活，具有經(jīng)商致富的能力。為此，政府要積極發(fā)明條件，給政策、給教育、給培訓(xùn)、給貸款，協(xié)助這些失地農(nóng)民開辦個(gè)體私營(yíng)企業(yè)。對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民參照下崗失業(yè)職工的措施，發(fā)放“再就業(yè)優(yōu)惠證”，享有與下崗失業(yè)職工同等的再就業(yè)優(yōu)惠政策。同步，享有新辦企業(yè)和小額貸款擔(dān)保的優(yōu)惠政策。其三，加緊發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，就業(yè)的基礎(chǔ)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)了，才能為失地農(nóng)民發(fā)明更多的就業(yè)崗位，使他們安居樂業(yè)。為此要大力發(fā)展農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)。實(shí)踐證明：二、三產(chǎn)業(yè)在處理勞動(dòng)力就業(yè)方面有較大的優(yōu)勢(shì)。同步要大力發(fā)展外向型企業(yè)，強(qiáng)調(diào)這些企業(yè)要最大程度地優(yōu)先安頓失地農(nóng)民。最終，建立健全土地賠償機(jī)制，保證失地農(nóng)民長(zhǎng)期受益。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地賠償必須以土地市場(chǎng)價(jià)值為根據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)減少成本。第三，處理兩分兩換土地政策中出現(xiàn)的法律問題。其一，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的法律宣傳和風(fēng)險(xiǎn)告知。第一增強(qiáng)農(nóng)戶的法律意識(shí)尤其是協(xié)議意識(shí)。首先，要將法律效力闡明到位。再者，要將違約責(zé)任條款提醒、解釋和闡明到位。其二，深入增強(qiáng)操作的規(guī)范性。第一要加強(qiáng)法律指導(dǎo)。第二對(duì)涉農(nóng)戶重要權(quán)利的協(xié)議內(nèi)容要加強(qiáng)政策指導(dǎo)，最大程度保證其內(nèi)在統(tǒng)一性。三是完善協(xié)議內(nèi)容。如針對(duì)農(nóng)村中以戶為權(quán)利主體的特殊性問題，有必要將農(nóng)戶有關(guān)人口變動(dòng)狀況及時(shí)告知協(xié)議相對(duì)人作為協(xié)議內(nèi)容一部分，以便后來的協(xié)議履行。其三，積極尋求上級(jí)部門的支持。在積極應(yīng)對(duì)的同步必須要向上級(jí)反應(yīng)到位，讓上級(jí)部門全面深刻把握農(nóng)村改革的深層次問題，以便及時(shí)從立法或政策層面推進(jìn)有關(guān)綜合配套改革，保證各項(xiàng)改革措施的協(xié)調(diào)性，不停處理現(xiàn)行政策與法律不夠銜接的問題。2、兩分兩換土地政策的發(fā)展優(yōu)勢(shì)第一，土地流轉(zhuǎn)提高了土地產(chǎn)出效益。多形式的土地有償流轉(zhuǎn)，使土地資源逐漸集中到有能力、有資金、有市場(chǎng)的種養(yǎng)大戶和工商業(yè)主手中，集約經(jīng)營(yíng)，并可自愿調(diào)整種植構(gòu)造，實(shí)現(xiàn)了土地與資本、技術(shù)等重要生產(chǎn)要素的合理結(jié)合和市場(chǎng)化配置，大大減少了成本，極大地提高了土地的產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)了“三贏”：農(nóng)戶得實(shí)惠，村集體增收入，經(jīng)營(yíng)者獲利益。第二，土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)的最大效應(yīng)是處理了承包中平均分派土地導(dǎo)致土地規(guī)模過小的問題。浙江農(nóng)村土地多形式有償流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)立，打破了老式意義上一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局，使土地得以連片集約、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)化農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模效益。第三，土地流轉(zhuǎn)提高了農(nóng)業(yè)科技含量。重視科技創(chuàng)新，推進(jìn)科技進(jìn)步，是