我國廉政制度的發(fā)展與思考

我國廉政制度的發(fā)展與思考

一、廉政社會保障功能的提出最低生活保障是指政府通過補貼或?qū)嵨镒赓U，向符合城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭提供符合本國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的住房，使生活困難的家庭能夠提供社會保障性質(zhì)的住房。它的功能是通過獨特的供應(yīng)、批準(zhǔn)、保護和退出機制，為城市低收入者提供住房保障，維護城市弱勢群體的居住權(quán)，完善社會保障體系，實現(xiàn)社會公正。我國的廉租房制度始于1998年,歷經(jīng)了十多年的發(fā)展,取得了頗為顯著的成效,使得廉租房的社會保障功能得到了較好的發(fā)揮。而現(xiàn)實中,基于種種原因,廉租房社會保障功能的發(fā)揮依然在各個方面受到不同程度的制約,使得廉租房日益成為輿論關(guān)注的焦點以及政府干預(yù)的重心。在我國學(xué)界中,有關(guān)廉租房社會保障功能的論著頗豐,然而其中以規(guī)范分析方法居多,鮮見實證分析的方法。為此,本文即為彌補該領(lǐng)域上述缺陷的一個嘗試。借助Excel2007及SPSS15.0等統(tǒng)計軟件提供的分析工具,本文通過對廉租房社會保障功能的實證考察來分析其在現(xiàn)實中存在的問題,并針對具體問題提供相應(yīng)的解決對策。二、調(diào)查方法和數(shù)據(jù)來源為了提高研究結(jié)論的針對性和科學(xué)性,“廉租房社會保障功能實證研究”課題組(以下簡稱課題組)于2010年1-2月在全國范圍內(nèi)對頗具代表性的一二三四線城市的廉租房社會保障功能進(jìn)行了歷時2個月的大規(guī)模田野調(diào)查。在開展田野調(diào)查前,課題組對調(diào)查問卷進(jìn)行了深入的研討,數(shù)易其稿,最終結(jié)合試調(diào)查的反饋結(jié)果定稿。調(diào)查問卷包括8個題目,題型采取選擇題、填空題以及問答題相結(jié)合的形式,以充分反映廉租房在供應(yīng)、準(zhǔn)入、保障以及退出機制中社會保障功能的發(fā)揮現(xiàn)狀。課題組在確定調(diào)查地點和調(diào)查對象時采用了多段抽樣與自然抽樣相結(jié)合的抽樣方法:首先,根據(jù)我國現(xiàn)行的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀,選取了頗具代表性的的一二三四線城市作為調(diào)查地點,即以北京、上海為一線城市代表,以重慶、四川成都、河北石家莊、山東濟南等6個城市為二線城市代表,以江蘇南通、河北滄州、山東東營等10個城市為三線代表,以江西瑞昌、云南紅河、吉林延吉、河南漯河等12個城市為四線城市代表;其次,根據(jù)各市的地理位置以及經(jīng)濟狀況等因素選取2個區(qū),最后在每個區(qū)的廉租房住戶中隨機抽取2名進(jìn)行調(diào)查,以對廉租房在全國范圍內(nèi)的社會保障功能的發(fā)揮現(xiàn)狀做充分的了解。通過調(diào)查,課題組共回收有效問卷120份。課題組在對調(diào)查問卷進(jìn)行整理后,將有效數(shù)據(jù)輸入Excel2007及SPSS17.0等統(tǒng)計軟件中對在各線城市獲得的樣本(如圖1所示)進(jìn)行數(shù)據(jù)處理并得出統(tǒng)計結(jié)果,并依據(jù)統(tǒng)計結(jié)果探究現(xiàn)實中存在的廉租房社會保障功能問題。三、供應(yīng)機制供應(yīng)函數(shù)分析通過數(shù)據(jù)的調(diào)查、整理和歸納,筆者從廉租房制度的運作機制中提取了四類變量,構(gòu)建起研究的基本分析框架:(I)類變量主要以表述供應(yīng)機制為目的,以房屋來源為例,通過運用慈善捐助、政府出資建設(shè)、政府出資購買舊房以及房地產(chǎn)商與政府協(xié)議建設(shè)等變量來反映供應(yīng)機制的問題;(II)類變量主要以描述準(zhǔn)入機制為目的,分別從準(zhǔn)入機制與當(dāng)?shù)胤績r的關(guān)系以及準(zhǔn)入機制的內(nèi)部差異兩個維度來分析準(zhǔn)入機制存在的問題;(Ⅲ)類變量主要描述控制機制為目的,以轉(zhuǎn)租繼承、拆遷補償以及變通模式作為過程控制、風(fēng)險調(diào)節(jié)以及反饋調(diào)試三環(huán)節(jié)的代表,科學(xué)地揭示廉租房控制機制存在的問題;(IV)類變量主要以描述退出機制為目標(biāo),主要通過對退出機制總體分析來發(fā)現(xiàn)退出機制當(dāng)中存在的重大問題。下面,本文就圍繞著這四類變量展開。(一)結(jié)構(gòu)的失衡影響廉政供應(yīng)的社會化供應(yīng)機制是廉租房發(fā)揮其社會保障功能的起點。而在廉租房供應(yīng)機制中,以房屋來源最為典型。筆者以廉租房的房屋來源(如圖二)為例對供應(yīng)機制的分析,發(fā)現(xiàn)該機制中存在以下問題:其一,政府在供應(yīng)機制中處于主導(dǎo)地位,其他社會主體的參與度低。當(dāng)下,在廉租房的供應(yīng)中,政府一直扮演者重要角色,發(fā)揮著舉足輕重的作用。如圖二所示,在廉租房的房屋來源中,由政府出資的比例在各線城市中占的都達(dá)到50%以上,尤其是在三、四線城市分別達(dá)到70%和65%,而其他社會主體的供應(yīng)比例都在50%以下,尤其是在三、四線城市其比例均低于40%。這就意味著在供應(yīng)機制中,政府的主導(dǎo)作用依舊凸顯,其他社會主體對廉租房供應(yīng)的貢獻(xiàn)率較低,此種情狀影響了廉租房供應(yīng)的社會化,不利于制度性供應(yīng)機制的形成。其二,政府的積極性不高,房屋建設(shè)效果不佳。在廉租房供應(yīng)中,政府的積極性的高低與出資建設(shè)比例的高低正相關(guān)。而當(dāng)前在全國廉租房的來源中,政府出資建設(shè)在一二三線城市的比例分別為33%、33%、35%及27%,均低于40%(如圖二所示),這就意味著政府在廉租房供應(yīng)中仍然“缺位”,這給廉租房建設(shè)的推行帶來了較為嚴(yán)重的困難,在一定程度上對廉租房的居住質(zhì)量產(chǎn)生消極影響,不利于租戶住宅權(quán)的實現(xiàn)。其三,地區(qū)差異較大,供應(yīng)機制運行不均衡。目前,各線城市廉租房的主要來源皆不相同。如圖二所示,一線城市的主要來源為政府出資建設(shè)(33%)和房地產(chǎn)商與政府協(xié)議建設(shè)(33%),二線城市的主要來源為政府出資建設(shè)(33%),三線城市的主要來源為政府出資購買新房(35%)和政府出資建設(shè)(35%),四線城市的主要來源為政府出資購買舊房(38%)。這意味著,在廉租房的來源中,地區(qū)差異已然凸顯;而由此折射出廉租房供應(yīng)機制中較大的地區(qū)差異,不僅影響了供應(yīng)機制的均衡運行,而且會對擴大由經(jīng)濟發(fā)展帶來居民生活水平的差距。(二)現(xiàn)行準(zhǔn)入條件確立的科學(xué)性準(zhǔn)入機制決定著廉租房社會保障功能的發(fā)揮方向,是在廉租房領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)均等化的有效手段。而要充分發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)入機制的存在的問題,需從外部聯(lián)系和內(nèi)部因素兩個維度進(jìn)行探究。而通過準(zhǔn)入條件與當(dāng)?shù)胤績r的比較分析以及準(zhǔn)入條件的內(nèi)部差異比較,我們發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)入機制存在以下問題:其一,人均住房面積條件確立不科學(xué),準(zhǔn)入機制整體上有待提高。廉租房的準(zhǔn)入條件主要包括收入準(zhǔn)入和人均住房面積準(zhǔn)入兩部分構(gòu)成。而準(zhǔn)入條件確立是否科學(xué),與其當(dāng)?shù)胤績r的相關(guān)性息息相關(guān)。當(dāng)前,家庭人均收入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)確立較為妥當(dāng),但是,人均住房面積準(zhǔn)入條件不甚科學(xué),這一點在運用線性相關(guān)分析(1)中得到了證實。如圖三所示,筆者發(fā)現(xiàn),準(zhǔn)入收入與當(dāng)?shù)胤績r的相關(guān)性較高(Pearsoncorrelation=0.887>0.5),而準(zhǔn)入面積與當(dāng)?shù)胤績r的相關(guān)性較低(Pearsoncorrelation=-0.418>-0.5)。這就意味著準(zhǔn)入面積的確立不甚科學(xué),在在整體上使得準(zhǔn)入機制在廉租房社會保障功能中難以發(fā)揮應(yīng)有的效用,這在一定程度上引發(fā)了人們對于準(zhǔn)入面積標(biāo)準(zhǔn)存廢的反思。其二,各地準(zhǔn)入收入條件差異較大,影響百姓公平地分享廉租房帶來的社會福利。目前,我國一二三線的廉租房準(zhǔn)入條件標(biāo)準(zhǔn)在各地存在著顯著差異。通過對各線城市的收入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨立樣本T檢驗(2)時,筆者發(fā)現(xiàn),僅就一四線城市而言,地區(qū)間準(zhǔn)入收入差異便極為顯著(方差相等(Sig.=2.419>0.10),Sig.(2-tailed)=0.036<0.05))。盡管準(zhǔn)入收入條件差距是由當(dāng)前的經(jīng)濟差距所導(dǎo)致的必然結(jié)果,但是,長此以往,必然會影響百姓公平地分享廉租房所帶來的社會福利,擴大經(jīng)濟發(fā)展帶來的住房保障的機會不均。(三)廉政產(chǎn)權(quán)的界定控制機制是充分發(fā)揮廉租房社會保障功能的保障手段,其由過程控制、反饋調(diào)試以及風(fēng)險調(diào)節(jié)三個環(huán)節(jié)構(gòu)成。故我們分別以轉(zhuǎn)租繼承、變通模式以及拆遷補償為過程控制、反饋調(diào)試以及風(fēng)險調(diào)節(jié)三環(huán)節(jié)的代表,發(fā)現(xiàn)廉租房控制機制中存在以下問題:其一,廉租房產(chǎn)權(quán)界定不甚明確,政策執(zhí)行難度加大。西方經(jīng)濟學(xué)家曾指出,當(dāng)一種公共產(chǎn)品具有競用性,很快會被過度使用,從而釀成“公地悲劇”。眾所周知,廉租房是社會公有的保障房,具有因準(zhǔn)入機制帶來的競用性,很容易引發(fā)租戶對其的濫用。故需通過控制機制對廉租房的產(chǎn)權(quán)界定清晰,方可防止出現(xiàn)租戶在廉租房領(lǐng)域“搭便車”。而當(dāng)前,我國各地廉租房產(chǎn)權(quán)的界定依舊模糊,這為租戶對廉租房的私用提供了機會。一方面,在廉租房的轉(zhuǎn)租問題上,筆者發(fā)現(xiàn)規(guī)定不允許轉(zhuǎn)租的僅占50%,從而打開了為廉租房在財產(chǎn)領(lǐng)域私用的缺口;另一方面,在廉租房的繼承問題上,筆者發(fā)現(xiàn)規(guī)定不能繼承的僅占50%,從而為廉租房的私用賦予人身屬性。此種狀況意味著各地廉租房的產(chǎn)權(quán)界定認(rèn)不清晰,這會擴大租戶對廉租房的私用程度,從而加大廉租房政策的執(zhí)行難度。其二,變通政策過分單一,政策執(zhí)行效果受阻。靈活的變通模式,是通過使廉租房制度適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枰獊硖岣吡夥恐贫葓?zhí)行效果的有效途徑。然而我國各地的廉租房變通模式過于單一,嚴(yán)重影響了制度的適應(yīng)性,這主要體現(xiàn)在占主體地位的保障措施方面。而如圖四所示,在一線城市主要政策為實物配租(50%)和廉租房補助(50%);二線城市的主要政策為廉租房補助(65%);三線城市的主要政策為亦為廉租房補助(28%);四線城市的主要政策仍然為廉租房補助(58%)。這就意味著各地廉租房的反饋調(diào)試功能沒有得到很好的發(fā)揮,長此以往,會削弱政策的靈活性,阻礙政策的執(zhí)行效果。其三,拆遷補償缺乏,政策執(zhí)行風(fēng)險擴大?！跋到y(tǒng)再生產(chǎn)的條件需要依靠各種結(jié)構(gòu)性特征,而這些結(jié)構(gòu)性特征的運作恰恰是要否定它們的原則”,故在廉租房制度的運行中,制度風(fēng)險亦會發(fā)生。因此,為了保證廉租房制度的穩(wěn)定運行,需要在控制機制中建構(gòu)包括拆遷補償在內(nèi)的風(fēng)險調(diào)控機制。而當(dāng)前,我國廉租房的拆遷補償缺乏,增加了廉租房制度風(fēng)險,給租戶住宅權(quán)的保障帶來了不確定性。如圖五所示,在我國一二三四線城市中,規(guī)定廉租房拆遷補償?shù)谋壤謩e為0、33%、17%及40%,均在40%(含40%)以下。而由拆遷補償缺乏折射出我國的廉租房風(fēng)險調(diào)控機制的缺失,在一定程度上擴大了廉租房制度的執(zhí)行風(fēng)險,給住戶居住權(quán)的維護帶來了困難。(四)廉政退出機制未得到全覆蓋廉租房的退出機制,是廉租房社會保障功能發(fā)揮的效力保證。而從宏觀角度看,我國各線城市,規(guī)定廉租房退出機制只占77%,廉租房退出機制仍未得到全面覆蓋。這不僅制約了我國廉租房社會保障功能的發(fā)揮,而且嚴(yán)重影響了住房領(lǐng)域的社會公平。四、制度發(fā)揮的限制與限制結(jié)合實際調(diào)研數(shù)據(jù)分析出來的問題,可以發(fā)現(xiàn)廉租房制度社會保障功能的發(fā)揮,既受現(xiàn)實條件的制約,也有諸多制度問題的阻礙。因此,在尋求完善廉租房社會保障功能的有效途徑時,必須兼顧既行路徑的影響、鞏固有利成果,又要能夠切合實際情況有所突破和創(chuàng)新。(一)完善相關(guān)政策，建立長期有效的財務(wù)管理機制1.加大支持力度,引入市場資金運作一方面,政府需繼續(xù)扮演廉租房建設(shè)的重要角色,保證廉租房供應(yīng)的有效性。其一,中央政府應(yīng)設(shè)立廉租房保障的轉(zhuǎn)移支付,均衡地區(qū)差異。當(dāng)前,各地地方廉租房供應(yīng)差異較大,不利于供應(yīng)機制的均衡運行,因此,中央政府應(yīng)設(shè)立廉租房保障的專項轉(zhuǎn)移支付,發(fā)揮財政的均衡功能,保證各地公民實現(xiàn)住房保障領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化。另一方面,地方政府應(yīng)逐步增加財政預(yù)算,擴大廉租房覆蓋面,在實現(xiàn)對住房特困家庭保障的基礎(chǔ)上逐步擴大到住房困難家庭,以及其他階段性住房支付能力嚴(yán)重不足的人群,如剛畢業(yè)的大學(xué)生,未來收入預(yù)期較高,雖即期收入高于最低工資標(biāo)準(zhǔn),但住房支付能力的積累不夠,短期存在住房困難,低租金的廉租住房可以解決他們在成家立業(yè)或異地居住初期面臨的經(jīng)濟困境,激勵他們努力實現(xiàn)人生創(chuàng)業(yè)目標(biāo)。其二,引入市場資金運作,促進(jìn)供應(yīng)機制的社會化。在我國市場經(jīng)濟體制越來越健全的背景下,可以引入市場化的資金運作,減輕政府一肩獨挑的壓力。具體而言,在對待廉租房的建設(shè)上,國家應(yīng)該進(jìn)一步提高用于廉租房項目貸款的優(yōu)惠政策或者增加補貼。政府還可以主導(dǎo)建立相關(guān)的基金制度,納入行政管理體制,建立專項用于廉租房等社會保障性住房的資金投入。還可以對私人金融機構(gòu)進(jìn)行補貼的計劃,扶植和鼓勵私人金融機構(gòu)向公共住房開發(fā)商提供低息貸款。此外,由政府與私人合資開發(fā)也是一種分流資金負(fù)擔(dān)的融資模式。使廉租房逐漸過渡到由地方政府投資建造為引導(dǎo),私人建筑商、銀行、非盈利的住宅社團和私人捐助等相配套諸多途徑并舉的模式,有效緩解廉租房發(fā)展后勁疲軟、供給不足的局面。2.引導(dǎo)多種準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的模式如前文所述,廉租房的準(zhǔn)入條件主要包括收入準(zhǔn)入和人均住房面積準(zhǔn)入。而家庭人均收入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)更能反映實際困難情況,對低收入家庭的廉租房補貼和救助更加與廉租房的社會保障性相契合。因此,應(yīng)該積極引導(dǎo)政府在確立廉租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時以人均家庭收入準(zhǔn)入為主,綜合考慮人均住房等其他條件。此外,盡管各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一,但是同屬于一個發(fā)展水平的城市之間的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)差別過大。政府在制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時,應(yīng)能維持地區(qū)間的相對一致。在此基礎(chǔ)上再逐步縮減一二三線城市之間的差距,維護整體社會公平。3.動態(tài)跟蹤管理其一,完善廉租房監(jiān)管,提高控制機制的剛性。要完善廉租房的管理監(jiān)督機制,首先應(yīng)建立廉租房分配的申報、審核、公示制度,加大社會監(jiān)督介入的力度,保證信息的真實性與公正性,依靠社會的監(jiān)督來彌補制度上的漏洞。其次,加大對虛報者的懲處力度,對居民個體家庭的欺瞞行為給予相應(yīng)的處罰,從源頭上消除機會主義。再次,應(yīng)實施動態(tài)跟蹤管理。對居民家庭狀況和廉租房使用狀況實行定期核查,解決廉租房轉(zhuǎn)租、繼承問題。最后,應(yīng)該明確拆遷廉租房的補償標(biāo)準(zhǔn),維護廉租房住戶的住房保障權(quán)。如此而來,方能清晰界定廉租房的產(chǎn)權(quán),加強對廉租房使用的監(jiān)管,提高廉租房的使用效率,保障真正需要住房保障人群正當(dāng)權(quán)利的實現(xiàn)。其二,推動政策創(chuàng)新,增強政策執(zhí)行力。中央政府應(yīng)鼓勵地方采取符合自身情況的廉租房政策變通模式,提高廉租房政策的適應(yīng)性,提高政策的執(zhí)行效果,保證制度的有效實行。此外,中央政府應(yīng)當(dāng)增加廉租房變通政策的可選項目,并指導(dǎo)地方政府構(gòu)筑包括貨幣補貼、實物配租在內(nèi)的保障方式組合模式,避免變通政策的單一化,提高廉租房制度的可行性。其三,設(shè)立廉租房制度風(fēng)險基金,防范制度風(fēng)險(1)。當(dāng)前,我國的廉租房制度缺乏包括拆遷補償在內(nèi)的風(fēng)險調(diào)控機制,增加了廉租房制度的不確定性。為此,我國應(yīng)為廉租房制度設(shè)立風(fēng)險基金,補償由意外事件帶來的對租戶住宅權(quán)的侵犯,在保證政策延續(xù)性的同時,為租戶住宅權(quán)的侵害提供救濟途徑。4.執(zhí)行力度不夠在當(dāng)前,我國廉租房政策的退出機制仍不