行政訴訟中的事實(shí)審查與法律審查

行政訴訟中的事實(shí)審查與法律審查一一以審查強(qiáng)度

為中心【摘要】行政訴訟具有不同于刑事訴訟、民事訴訟的構(gòu)造，行政訴訟除了具有保障人權(quán)的基本價(jià)值外，還不得不重視權(quán)力分立的價(jià)值，即在行政訴訟注重司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制和審查的同時(shí)，也要防止司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)度侵入，從而妨礙行政權(quán)的獨(dú)立行使，這就是司法審查強(qiáng)度的問(wèn)題。我國(guó)《行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)重視區(qū)分事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題，并進(jìn)行不同強(qiáng)度的司法審查。【關(guān)鍵詞】事實(shí)問(wèn)題法律問(wèn)題權(quán)力分立行政裁量不確定法律概念判斷余地一、問(wèn)題的提出及其意義我國(guó)《行政訴訟法》第4條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。同樣，《刑事訴訟法》第6條、《民事訴訟法》第7條均進(jìn)行了類似的規(guī)定，由此可見(jiàn)，法院審理案件過(guò)程中進(jìn)行事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的審查，不僅是對(duì)行政訴訟的要求，更成為我國(guó)司法訴訟的普遍原則。但是，由于訴訟功能的不同，刑事訴訟用來(lái)懲罰犯罪，民事訴訟用來(lái)解決當(dāng)事人之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系發(fā)生的糾紛，而根據(jù)《行政訴訟法》第5條，行政訴訟主要用來(lái)對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，導(dǎo)致三種訴訟中審查事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的性質(zhì)的差異。一個(gè)最顯著的區(qū)別在于，作為行政訴訟審查對(duì)象的具體行政行為，是由與法院同為法的適用機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)作出的，而行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的活動(dòng)本身就是一種將法的一般規(guī)范適用于特定行政相對(duì)人或事的活動(dòng)，因此法院對(duì)具體行政行為合法性的審查，也就是對(duì)行政機(jī)關(guān)適用法的過(guò)程的審查，它所審查的事實(shí)是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)認(rèn)定的事實(shí)，它所審查的法律是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)所依據(jù)的立法，[1][1]因此行政訴訟中法院適用法的活動(dòng)帶有“二次適用”的性質(zhì)。英美法中將司法審查稱之為司法復(fù)審，并看作上訴審，亦是該道理。相反，無(wú)論是民事訴訟，還是刑事訴訟，都不涉及二次適用的問(wèn)題，法官根據(jù)自己的職權(quán)獨(dú)立調(diào)查事實(shí)，適用法律。因此，行政訴訟本質(zhì)上乃基于權(quán)力制約之功能，涉及司法權(quán)與行政權(quán)之間的協(xié)調(diào)，而與民事訴訟、刑事訴訟發(fā)揮單純的司法權(quán)之裁斷職能不同。如果把行政訴訟看作是一種上訴審，那么相應(yīng)地，行政機(jī)關(guān)適用法律的過(guò)程就是初審，傳統(tǒng)地關(guān)于上訴審的結(jié)構(gòu)可以有以下幾種模式：（1）復(fù)審主義，此種模式認(rèn)為上訴審與初審無(wú)關(guān)，上訴審法院從頭重新審理案件。（2）繼審主義，此種模式并不是把在初審中出現(xiàn)的資料置之不理，而是在初審已有審理結(jié)果的基礎(chǔ)上允許當(dāng)事人提出新的證據(jù)、追加新的資料，提出新的攻擊和防御。（3）限制繼審主義，鑒于繼審主義如果無(wú)限地承認(rèn)上訴中的更新資料權(quán)，必然將事實(shí)審理的重點(diǎn)移至上訴審，削弱初審的作用，造成訴訟拖延，故此種模式主張上訴法院僅使用在初審中所提出的資料進(jìn)行審理，而不采納繼審主義中的更新資料權(quán)，所以這是徹底的初審中心主義。（4）事后審查制。無(wú)論繼審主義還是限制繼審主義，都是對(duì)案件進(jìn)行審理后再回頭看一看初審判決是否妥當(dāng)，而事后審查制則是以初審判決所認(rèn)定的事實(shí)為前提，上訴審法官認(rèn)為初審判決的理由大體合理，而且推測(cè)自己親自審理也會(huì)得出同一結(jié)論時(shí)，法官就不直接接觸案件進(jìn)行調(diào)查，而僅集中在對(duì)法律問(wèn)題的審查。但是如果上訴審法官對(duì)初審法官認(rèn)定的事實(shí)有疑問(wèn)，就應(yīng)該親自審理事實(shí)并加以糾正°[i][①]因此，各國(guó)上訴審模式的不同，必然影響到行政訴訟中事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的審查方式。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)上訴審奉行復(fù)審主義，故在行政訴訟中區(qū)分事實(shí)審查和法律審查的意義不大，這種做法的好處是便于查清事實(shí)真相，但另一方面由于無(wú)視行政機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行完畢的事實(shí)調(diào)查而重起爐灶，也極大地浪費(fèi)了司法資源，造成了訴訟的拖延。反觀美國(guó)，由于在上訴審中傾向于事后審查制，上訴法院通常不對(duì)初審法院業(yè)已決定的事實(shí)問(wèn)題予以重新考慮，而僅對(duì)其法律問(wèn)題享有絕對(duì)審查權(quán)，故事實(shí)與法律的區(qū)分在行政訴訟中至關(guān)重要°[ii][②]當(dāng)然，僅僅通過(guò)將行政訴訟類比于上訴審來(lái)說(shuō)明事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題在行政訴訟中區(qū)分的重要性，理由還稍嫌不足。行政訴訟的真正獨(dú)特之處在于訴訟程序的設(shè)計(jì)和訴訟過(guò)程的運(yùn)作無(wú)不關(guān)系到行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，是各國(guó)行政訴訟都要面臨的問(wèn)題。根據(jù)權(quán)力分立的理論，行政訴訟固然是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的方式，但在憲法地位上，司法權(quán)并不比行政權(quán)有更高的優(yōu)勢(shì)，而是平等之關(guān)系。所以，法院對(duì)行政行為的審查是有限的，這種有限性一方面體現(xiàn)在并非所有的行政行為都要接受法院的審查，即受案范圍的問(wèn)題，另一方面也體現(xiàn)在法院只能對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，并不能侵入到與合法無(wú)關(guān)的合理性領(lǐng)域，同時(shí)，即使在合法性審查中，法院也要對(duì)行政機(jī)關(guān)基于自己的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)作出的判斷給與一定的尊重，當(dāng)然這種尊重的前提是法院在此方面并不具有這種優(yōu)勢(shì)。后一問(wèn)題又涉及到司法與行政的功能分化。與司法活動(dòng)奉行不告不理而具有事后性和消極性相比，行政活動(dòng)是面向未來(lái)的連續(xù)性的社會(huì)形成活動(dòng)，[iii][③]具有主動(dòng)性和積極性。司法和行政雖然都起到了將立法機(jī)關(guān)制定的法律具體化的作用，然而，行政適用法律固然要受法的支配，可是其解釋法律、適用法律除了必須合法以外，還要考慮其所追求的目的，亦即行政目的，因?yàn)樾姓亲非罄娴淖饔谩５欠ü龠m用法律，卻沒(méi)有利益的考慮，法官只就其所認(rèn)定的“法”加以宣示。當(dāng)然，法官?zèng)Q不只是所謂制造判決的單純的機(jī)器，法官仍然要運(yùn)用各種解釋的方法來(lái)發(fā)現(xiàn)法是什么，但是其所要發(fā)現(xiàn)的僅止于“法”，不同于行政在“法”之外還要追求行政目的、追求公共利益。這種合目的性的追求不僅決定了在與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的聯(lián)系方面，行政遠(yuǎn)比司法緊密，也決定了行政無(wú)法像司法一般處于獨(dú)立的地位，超然地行使其權(quán)限。因此，對(duì)法律問(wèn)題而言，司法機(jī)關(guān)是最后一道防線，其它的國(guó)家機(jī)關(guān)雖然也要正確地適用法律，但司法機(jī)關(guān)較其他機(jī)關(guān)有更正確的保證°[iv][④]所以，行政訴訟雖然以一種司法權(quán)審查行政權(quán)的面目出現(xiàn)，但兩者并非一種魚死網(wǎng)破的對(duì)抗，在統(tǒng)一的憲政體制下，更多是一種分工與協(xié)作，既要保證司法“說(shuō)最后一句話”的權(quán)力，也要尊重行政的自主權(quán)和首次判斷權(quán)。而在行政訴訟中區(qū)分事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題，并進(jìn)而實(shí)行不同程度和標(biāo)準(zhǔn)的審查，正是這種訴求的反映。二、如何區(qū)分事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題所謂事實(shí)問(wèn)題，是指如果爭(zhēng)議中的事實(shí)不能得到承認(rèn)，必須由聽(tīng)取和評(píng)價(jià)證據(jù)來(lái)認(rèn)定的任何問(wèn)題。事實(shí)問(wèn)題是通過(guò)感官或通過(guò)從行為或事件中的推論而確定的，它包括諸如時(shí)間、地點(diǎn)、氣候、光線、速度、顏色以及對(duì)人的所說(shuō)、所作、所聽(tīng)的認(rèn)定，也包括人的目的、精神狀態(tài)、心理狀況及知識(shí)等需要推斷的問(wèn)題事實(shí)問(wèn)題需要通過(guò)證人、專家及證書、記錄、報(bào)告等提供的合法和相關(guān)的證據(jù)來(lái)確定或否定°[v][⑤]法律問(wèn)題則主要涉及到法律的解釋。應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)實(shí)的案件中，事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題的界限非常模糊，難以區(qū)分。為了有效地進(jìn)行這種區(qū)分，就需要對(duì)行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的過(guò)程進(jìn)行分解，一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法的活動(dòng)與司法機(jī)關(guān)的適用法的活動(dòng)具有類似性，均是嚴(yán)格遵照法律三段論的結(jié)果，即：TR（符合T構(gòu)成要件者將產(chǎn)生R法律效果）S=T（案件事實(shí)S符合T構(gòu)成要件）SR（案件事實(shí)S產(chǎn)生R法律效果）臺(tái)灣學(xué)者將其再分解為四個(gè)步驟：[vi][⑥]（1）確定法律事實(shí)；（2）法律構(gòu)成要件之解釋及確定；[2][2]（3）涵攝；（4）確定法律效果。[3][3]筆者認(rèn)為，鑒于行政訴訟也審查作出具體行政行為所依據(jù)的法律，因此，在（1）、（2）之間還應(yīng)有一個(gè)選擇應(yīng)適用之法律的步驟，由此構(gòu)成一個(gè)邏輯上連貫、自足之過(guò)程。分析上述過(guò)程，除第一步確定法律事實(shí)外，其余均屬于法律問(wèn)題。對(duì)應(yīng)具體行政行為的作出過(guò)程，司法機(jī)關(guān)的合法性審查相應(yīng)為：（1）審查行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)，主要是認(rèn)定該事實(shí)的證據(jù)范圍和證明標(biāo)準(zhǔn)。（2）審查行政機(jī)關(guān)依法作出行政行為的“法”是否正確、與上位法、法律（狹義）是否存在沖突。（3）審查行政機(jī)關(guān)對(duì)依法作出行政行為的“法”的構(gòu)成要件的解釋，主要是不確定法律概念是否與該法或者授權(quán)法相符。（4）涵攝常與上述解釋過(guò)程同時(shí)進(jìn)行，故審查的重點(diǎn)亦在于不確定法律概念之解釋。（5）審查作出的行政行為是否正確、適當(dāng)，主要是行政裁量的合義務(wù)性。三、如何審查事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題事實(shí)問(wèn)題的表現(xiàn)是事實(shí)認(rèn)定。事實(shí)認(rèn)定的關(guān)鍵是證明標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。誠(chéng)如前述，司法機(jī)關(guān)在審查事實(shí)問(wèn)題上應(yīng)該自制，防止對(duì)行政權(quán)的侵犯。因此，其證明標(biāo)準(zhǔn)不同于刑事訴訟和民事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)，一般而言，英美法系對(duì)刑事案件采“排除一切合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民事案件采優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，要求陪審團(tuán)進(jìn)行自由心證。而對(duì)于行政訴訟，英美法系國(guó)家多采無(wú)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)指行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出具體行政行為的事實(shí)根本沒(méi)有證據(jù)支持。實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)指現(xiàn)有的事實(shí)認(rèn)定是一個(gè)合理的人可以接受的結(jié)論，它不一定是個(gè)絕對(duì)正確的結(jié)論，但卻是一個(gè)合理的結(jié)論，實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)較之“排除一切合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)低，但高于優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，事實(shí)審查中尊重行政權(quán)是相對(duì)的，因?yàn)樾姓V訟的首要價(jià)值是保障人權(quán)，所以，須針對(duì)不同的事實(shí)認(rèn)定對(duì)相對(duì)人權(quán)利影響大小的來(lái)確定司法機(jī)關(guān)審查事實(shí)問(wèn)題的強(qiáng)度，其中對(duì)人身方面的行政制裁行為和非常重大的非人身性制裁行為應(yīng)采“排除一切合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其他行政行為，應(yīng)采實(shí)質(zhì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于突發(fā)性的、需要行使行政緊急權(quán)的行為，證明標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)更低。法律問(wèn)題表現(xiàn)為：（1）作出行政行為所依據(jù)的法律的合法性。（2）適用法律作出行政行為的合法性。這又根據(jù)法律本身對(duì)具體行政行為的拘束范圍的大小，將其分為羈束行為和裁量行為。羈束行為，法律對(duì)其構(gòu)成要件和法律效果都有明確規(guī)定，因此，行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格依法為之，因此其審查標(biāo)準(zhǔn)采合法性之標(biāo)準(zhǔn)。而關(guān)于裁量行為，由于法律本身的不明確性，甚至立法機(jī)關(guān)特意授予其裁量權(quán)，而導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在審查將面臨無(wú)審查標(biāo)準(zhǔn)之困難。傳統(tǒng)的行政裁量理論，首先將裁量限于具體行政行為的裁量，其次將裁量行為分為法規(guī)裁量（羈束裁量）行為和自由裁量（便宜裁量）行為。法規(guī)裁量是判斷何者為法的裁量，除法律明文外，也要受法原則的拘束，從而存在由法所指定的客觀基準(zhǔn)，如果違反將生違法的問(wèn)題。自由裁量是判斷何者適合行政目的或公益的裁量，此種判斷縱有錯(cuò)誤也僅生當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，而不生違法的問(wèn)題。由此，羈束行為和法規(guī)裁量行為同為須受法院全面審查的行為，而自由裁量行為則為完全排除司法審查的行為。在上述理論構(gòu)成下，傳統(tǒng)行政裁量理論的中心課題即在于探求法規(guī)裁量行為與自由裁量行為的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，日本法學(xué)界乃有要件裁量說(shuō)與效果裁量說(shuō)的爭(zhēng)論。要件裁量說(shuō)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)完全是在構(gòu)成要件的認(rèn)定中得以承認(rèn)的，當(dāng)法律條文明確規(guī)定了要件時(shí)，即使是不確定的概念，其解釋也是法規(guī)裁量，應(yīng)該看作是法律問(wèn)題，當(dāng)法律條文沒(méi)有規(guī)定要件，或者僅規(guī)定作為行政的終極目標(biāo)的公共利益概念時(shí)，行政機(jī)關(guān)只有根據(jù)自己對(duì)公共利益的判斷來(lái)決定行政行為，這時(shí)的判斷應(yīng)解釋為自由裁量。效果裁量說(shuō)則認(rèn)為，裁量權(quán)僅在行政行為的決定或選擇中存在，只要法律沒(méi)有特別的規(guī)定，侵害或者制約國(guó)民的權(quán)益的行為是法規(guī)裁量，賦予國(guó)民權(quán)益的行為是自由裁量。但是，傳統(tǒng)的法規(guī)裁量與自由裁量的理論遭到了批判，認(rèn)為將產(chǎn)生以下的問(wèn)題：（1）忽略了行政立法中的行政裁量問(wèn)題；（2）對(duì)行使公權(quán)力的事實(shí)行為的裁量未加以重視；（3）非權(quán)力行政上所生之裁量問(wèn)題亦極為重要；（4）將裁量權(quán)逾越與濫用視為違法，導(dǎo)致了法規(guī)裁量與自由裁量間的區(qū)別相對(duì)化，并逐漸失去意義。因此，日本學(xué)界現(xiàn)今之發(fā)展乃完全拋棄了要件裁量與效果裁量、法規(guī)裁量與自由裁量的二分法，裁量之有無(wú)及其范圍完全視行政活動(dòng)中何種判斷及該判斷在何種程度上為法律所尊重而定。一般認(rèn)為以下兩個(gè)領(lǐng)域，仍有允許行政機(jī)關(guān)之裁量與尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)的必要：（1）政治的、政策的考量；（2）專門的、技術(shù)的考量。 在征地的目的上，有為公益與商業(yè)用途之分?！锻恋毓芾矸ā返?條第4款也規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。”但因?yàn)閲?guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的實(shí)際壟斷，該條被虛置了。從公法的憲政職能論，國(guó)家在征地時(shí)實(shí)行的應(yīng)為權(quán)力，其代表的應(yīng)為全體公民的利益，而不能使權(quán)力的行使結(jié)果只對(duì)少數(shù)人有利，或?qū)讉€(gè)資本控制者有利。國(guó)家在征地后將土地又出讓給商業(yè)使用人，一個(gè)清晰的角色轉(zhuǎn)換發(fā)生在政府身上，憑公權(quán)力征得的土地，以私主體的身份作出處置。作為強(qiáng)制性的土地征收其目的只應(yīng)限制為公益目的，即土地的征收后使用將有益于公共的健康、安全、倫理和福利，受益的為社會(huì)全體。我國(guó)法律對(duì)補(bǔ)償作出規(guī)定的是《土地管理法》。補(bǔ)償?shù)目倓t是《土地管理法》第47條第1款規(guī)定的：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。具體計(jì)算方法在第47條第2-7款中做出了規(guī)定，主要包括的補(bǔ)償項(xiàng)目為：土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。需要探討的也從補(bǔ)償原則與補(bǔ)償項(xiàng)目和水平兩方面展開。 征地補(bǔ)償確立的依據(jù)應(yīng)為失地的農(nóng)民所遭受的損失。在民事法律中，補(bǔ)償以全面補(bǔ)償為原則，包括直接損失與間接損失。發(fā)達(dá)國(guó)家目前一般在土地補(bǔ)償上也遵循該原則。德國(guó)土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶海?）土地或其他標(biāo)的物的權(quán)利損失補(bǔ)償，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征用申請(qǐng)當(dāng)日的轉(zhuǎn)移價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)。（2）營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征用標(biāo)的物上的一切附帶損失。美國(guó)、加拿大也有類似規(guī)定。而我國(guó)將補(bǔ)償局限于土地的原用途是極為不妥的。農(nóng)民集體失去的是他們享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)一一土地，而得到的補(bǔ)償被限定為土地用于農(nóng)業(yè)時(shí)的定價(jià)。農(nóng)民集體土地的流向也不是農(nóng)業(yè)用途，這時(shí)財(cái)產(chǎn)的價(jià)格由市場(chǎng)來(lái)確定才是合理的，市場(chǎng)將依據(jù)對(duì)轉(zhuǎn)變用途后土地的預(yù)期收益對(duì)土地作出定價(jià)。本來(lái)，財(cái)產(chǎn)就是在流動(dòng)中才會(huì)獲得公平的價(jià)格，在農(nóng)地用途發(fā)生改變時(shí)，這種觀念尤其適用。 補(bǔ)償水平上，法律確定的水平也偏低。在補(bǔ)償構(gòu)成中比重較大的土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)，確定的基準(zhǔn)是土地年產(chǎn)值的若干倍，并且有上限規(guī)定。事實(shí)上“被征用前三年平均年產(chǎn)值”是個(gè)彈性的數(shù)值，而補(bǔ)償倍數(shù)究竟是該年產(chǎn)值的多少倍更不無(wú)彈性。再以調(diào)查宜昌市才冥亭區(qū)得到的數(shù)據(jù)為例： 征地的各種補(bǔ)償費(fèi)用限額如下：（為比較之方便以下把畝折換成了平方米）土地補(bǔ)償9-18元/平方，安置補(bǔ)償費(fèi)15-21元/平方，總計(jì)24-39元/m2；青苗補(bǔ)償費(fèi)2.7-5.7元/平方；征地協(xié)調(diào)費(fèi)為征地費(fèi)總額的5%；勞力安置，耕地征用人均在0.4畝以下時(shí)，每畝安排不超過(guò)1人；人均0.2畝以下時(shí)，每畝安置不超過(guò)1.5人；在用地單位不能安置時(shí)，為5000元/勞動(dòng)力。 如此操作的實(shí)際結(jié)果是，國(guó)家在征地中得到的收益是補(bǔ)償費(fèi)的幾倍之多。而就是這已屬微薄的補(bǔ)償款還很有可能到不了失地農(nóng)民手中。依《土地管理法》第49條的規(guī)定，“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督?！贝藯l文暗含的前提是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理土地補(bǔ)償款。立法用意是集體經(jīng)濟(jì)組織是更有理性的主體，由其管理可以防止個(gè)人的揮霍或非理性投資而造成不可彌補(bǔ)的損失。但前已述及的原因，最終該款由村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代管，農(nóng)民的弱勢(shì)地位誘發(fā)主管人員與集體發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性大大增加。 借助于實(shí)證材料，分析至此，我們終于看到農(nóng)民在土地征收中的地位與獲取的補(bǔ)償，不僅低，甚至可能無(wú)。合理的制度設(shè)計(jì)迫在眉睫！ 2.農(nóng)地征用制度的改革路徑 在上文的分析中，揭示出了農(nóng)民集體所有權(quán)的不足以及征地程序和補(bǔ)償制度的缺陷，這兩個(gè)方面是互為因果的，解決的思路應(yīng)針對(duì)問(wèn)題作出具體的制度設(shè)計(jì)。十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中有關(guān)于征地制度發(fā)展的總體思路：實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證國(guó)家糧食安全。按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，征地時(shí)必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償。 本文認(rèn)為從法學(xué)的角度，上述的框架性結(jié)構(gòu)是完全正確的。在農(nóng)地制度改革中，有主張采用私有制的呼聲，即土地為農(nóng)民個(gè)人所有。依現(xiàn)行法律的規(guī)定，土地其實(shí)是農(nóng)民所有，只不過(guò)是農(nóng)民集體所有，而不是國(guó)有。目前的征地弊端并不是因?yàn)樵诜梢?guī)范的屬性上土地不屬于農(nóng)民私人所有所引起的。可以設(shè)想，如果土地到單個(gè)的農(nóng)民手里，其他的制度條件不變，征地制度中農(nóng)民的困境就能改變嗎?在中國(guó)這種國(guó)情制約下，理想主義兼自由主義的土地私有化其社會(huì)后果可能適得其反。通過(guò)上文的分析，在農(nóng)民集體所有的土地制度中要解決的問(wèn)題其實(shí)是所有權(quán)主體的到位與權(quán)能的完整化。在征地的適用上，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的談判主體應(yīng)該是所有權(quán)人。作為經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)民集體與作為公權(quán)主體的村委會(huì)要分離，在農(nóng)民集體所有的權(quán)屬類型上，可由農(nóng)民依總有模式或股份合作制形式建立權(quán)利主體。在《農(nóng)村土地承包法》頒行后，農(nóng)產(chǎn)所享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上已成為物權(quán)的一種。依照法律，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的，農(nóng)戶的自主性可以得到體現(xiàn)。在征地制度中，農(nóng)民集體的土地所有權(quán)與農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可能發(fā)生沖突?，F(xiàn)實(shí)的解決途徑為，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以農(nóng)戶