第九章 引論-晚清政府的行政管理

中國行政史壹引論貳叁肆引論-晚清政府的行政管理中央政府的行政體制地方政府的行政體制行政運行與行政監(jiān)督伍行政官員的管理引論一、近代中國國情與行政體制的演變自從1840年鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)，中國社會形態(tài)發(fā)生了兩個演變過程：一方面，隨著資本主義的侵入，傳統(tǒng)的封建社會逐步解體，出現(xiàn)新的生產(chǎn)方式，半封建社會開始形成；另一方面，資本主義侵略的加深讓中國逐步變成了一個半殖民地國家。（一）社會形態(tài)這種獨特的演變方式鑄造了近代中國社會的基本特點：1、自然經(jīng)濟被破壞了，但封建土地所有制依然保存著，與買辦資本和高利貸資本結(jié)合在一起，民族資本主義有了某些發(fā)展。2、在社會政治制度方面：經(jīng)歷了皇帝和貴族的專制政權(quán)，代之的是地主階級的軍閥統(tǒng)治，接著是地主階級和大資產(chǎn)階級聯(lián)盟的專政，資產(chǎn)階級共和制度始終沒有真正建立起來。引論3、中國在經(jīng)濟上和政治上不能自立，被帝國主義操縱著。4、社會經(jīng)濟、政治和文化的發(fā)展表現(xiàn)出極端的不平衡，因為處在帝國主義的統(tǒng)治和半統(tǒng)治之下。5、帝國主義和封建主義的雙重壓迫使農(nóng)民不斷起來進行反抗。6、西方資產(chǎn)階級思想文化傳入中國，動搖和破壞了傳統(tǒng)的封建專制主義思想。引論（二）中國近代行政體制演變的三個階段：1、1840-1912（晚清）為適應對外關系的需要，1861年設立總理各國事務衙門，標志近代中國行政體制半殖民化地開始。戊戌變法和新政期間又進行的改革，如改總理衙門為外務部，增設巡警部、學部等具近代色彩的行政機構(gòu)。2、1912-1928（南京臨時政府和北洋軍閥時期）辛亥革命推翻封建帝制，南京臨時政府的行政體制是按照三權(quán)分立的原則，依美國總統(tǒng)制模式而建立起來的。孫中山在讓位袁世凱前主持制定了《中華民國臨時約法》，規(guī)定中央行政體制為責任內(nèi)閣制，大總統(tǒng)不兼行政首長。袁世凱上臺后，炮制《中華民國約法》，改內(nèi)閣為總統(tǒng)制，終身任總統(tǒng)，復辟。引論皖系軍閥、直系軍閥和奉系軍閥：皖系軍閥段祺瑞，形式上恢復責任內(nèi)閣制，實際為個人專制；直系軍閥馮國璋，繼續(xù)推選責任內(nèi)閣制；奉系軍閥張作霖，軍事獨裁。3、1927-1949（南京國民政府和共產(chǎn)黨領導的政權(quán)）1927年蔣介石在南京建立了國民政府。中央行政機構(gòu)由國民政府主席，國民政府委員會，五院，行政各部及國民政府直屬機關組成?？谷諔?zhàn)爭開始后，設國防最高委員會統(tǒng)一指揮。1948年“行憲國大”后進行較大的調(diào)整，設立國民大會為最高權(quán)力機關，調(diào)整五院及其機構(gòu)設置等。與此同時，還有共產(chǎn)黨領導的新民主主義政權(quán)。各革命根據(jù)地相繼建立了工農(nóng)民主政權(quán)、抗日民主政權(quán)和人民民主政權(quán)三種形式。引論二、近代中國行政管理的特點1、半殖民地化和近代化的并存及雙向演化。如同中國社會一樣，中國行政管理也呈現(xiàn)出半殖民地化和近代化并存以及雙向演化的趨勢。半殖民地化表現(xiàn)在：一是領土主權(quán)的不完整性；一系列的不平等條約，割占了大片中國領土及特權(quán)?！赌暇l約》、《馬關條約》等二是行政管理機構(gòu)的半殖民地化：設總理各國事務衙門和海關總稅務司。近代化的表現(xiàn)：晚清前期，總理衙門的設置，機構(gòu)精簡，分工辦事等；晚清后期，在行政機關中實行文官考試和錄用制度；辛亥革命后，南京臨時政府注入了民主共和的新風。引論第二次鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)后，沙俄趁火打劫，不費一槍一炮，不出一兵一卒，侵占了我國東北和西北約150萬平方千米的領土。沙俄是近代史上侵占我國領土最多的國家。引論2、民主的形式和專制的實質(zhì)鴉片戰(zhàn)爭后，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化和歐美思潮的波及，民主的呼聲不絕于耳。3、以黨治國，黨政關系復雜多發(fā)。與古代中國相比，近代中國在政治生活方面的最大變化莫過于形成了一套相對完整的由政黨控制政權(quán)的政黨制度。1905年組成中國第一個資產(chǎn)階級革命政黨—中國同盟會?！靶梁ジ锩氖?，也恰恰在于同盟會輕易地放棄了對政府的領導權(quán)，犯了一個巨大的政治錯誤”，孫中山語。4、軍政合一，以軍干政相當普遍。近代中國，無論是革命政權(quán)，抑或是反革命政權(quán)，其行政管理都不同程度地受到戰(zhàn)爭的影響，帶有明顯的軍事化的特點。毛澤東反復強調(diào)“槍桿子里面出政權(quán)”的真理。引論5、法律條文與實際情況相異。辛亥革命以來，“以法治國”己經(jīng)逐漸成為國家行政管理的基本原則。孫中山主持制定的《中華民國臨時約法》規(guī)定實行責任內(nèi)閣制，由國務院掌行政管理實權(quán)。但袁世凱一一打破。6、行政效率和社會效益的反差。如何提高行政效率是一切行政管理活動的出發(fā)點和歸宿。近代，大多數(shù)政府不僅行政效率不高，而且行政效率與社會效益形成嚴重的反差。如晚清后期采取的變革措施：推行新政和預備立憲等，收效不大引論三、近代中國行政管理的發(fā)展趨勢（論述）1、舊的管理體制已經(jīng)崩潰，改革成為時代潮流。鴉片戰(zhàn)爭不僅使清政府聲威掃地，而且打破了中國與文明世界隔絕的狀態(tài)，也就破除了保存舊中國的首要條件。19C60y開始清政府為了維護自己的統(tǒng)治地位進行了局部的改革。甲午戰(zhàn)爭后的維新變法運動；新政和預備立憲。辛亥革命后的南京臨時政府。引論2、新的社會因素逐步壯大，行政管理日趨民主化和科學化。經(jīng)濟基礎的變化，新的社會因素逐步成長：民族工業(yè)的初步發(fā)展，民族資產(chǎn)階級隊伍的形成，工人階級的成長壯大，民主和科學思想的傳播等，國家行政管理日益趨向民主化和科學化。南京臨時政府人事行政方面：清末的廢科舉、興學堂，為人事管理的現(xiàn)代化創(chuàng)造了前提條件。引論3、共產(chǎn)黨領導的新民主主義政權(quán)，為行政管理的現(xiàn)代化開辟了廣闊的前景。近代中國，政權(quán)林立，進步政權(quán)和反動政權(quán)同時存在于中國這塊土地上，其中以共產(chǎn)黨領導的新民主主義政權(quán)異軍突起，顯示出旺盛的生命力。引論第九章晚清政府的行政管理一、中央行政體制的調(diào)整與改革二、地方行政體制的變革三、行政運行與行政監(jiān)督四、行政官員的管理第一節(jié)

中央行政體制的調(diào)整與改革一、中央政府洋務機構(gòu)的設立（一）設立總理各國事務衙門1861年1月20日，清政府在撫夷局的基礎上設立總理各國事務衙門，由恭親王奕

，大學士桂良，戶部侍郎文祥總領其亊。又稱“總署”或“譯署”，名義上屬禮部總理衙門的性質(zhì)：它是一個既有買辦性又有近代性的行政管理機構(gòu)，說它具有買辦性，是因為它基本上是適應外國資本主義侵略中國的要求而設立的，各國列強正是通過這個特殊的機構(gòu)加強了對中國內(nèi)政和外交的干涉和控制。后來的對中國社會產(chǎn)生深刻影響的條約都是由總理衙門簽訂的，總理衙門的設立成為中國行政管理機構(gòu)半殖民化的重要標志；說它具有近代性則因為它是當時清政府設立的第一個正式的負責對外事務的機關，另外，總理還兼辦洋務亊宜,管理近代工礦企業(yè)和近代教育文化亊業(yè)，這對于長期實行封閉的清政府來說，無疑是一個重大改革，而總理衙門的辦亊機構(gòu)和辦亊制度透露出新的色彩，也說明中國的行政管理終于邁出了艱難的近代化步伐?？偫硌瞄T的機構(gòu)設置及其功能：總理衙門分總署大臣和章京兩級。1、總署大臣分為三種：（1）總領大臣；由親王、郡王、貝勒兼領（2）幫辦大臣；以軍機處大臣兼任（3）大臣上行走；從內(nèi)閣、各部院選任職責：掌管與各國訂約事宜；辦理通商、關稅等2、章京分為四種：又稱司員，擔任具體工作的人員（1）總辦章京；綜理文書、收文等（2）幫辦章京；（3）章京；（4）額外章京。3、總理衙門的內(nèi)部機構(gòu)分為三部分：（1）綜理性機構(gòu)，包括收掌處、電報處、司務廳等部門；（2）外交和洋務性機構(gòu)，包括英國股、俄國股等；（3）兼管性機構(gòu)，包括南北洋通商大臣、總稅務司等;4、總理衙門的職權(quán)廣泛：（1）管理外交事務；選派駐外使節(jié)，處理與各國發(fā)生的政治、經(jīng)濟、軍事事宜等（2）辦理洋務；負責籌建軍工企業(yè)、修筑鐵路等（3）負責邊防事務；管理南北海防，軍事要塞等（4）負責有關官吏的選任和與業(yè)人才的培養(yǎng)教育。5、總理衙門在行政管理上新的特點：1）簡化辦事機構(gòu)；僅設大堂、滿漢司堂等2）分工辦事，人有專責；3）嚴格挑選職員，禁止捐納；4）建立住宿值班制度；除總辦外五日一班5）節(jié)約行政經(jīng)費，杜絕奢靡；6）簡化辦稿手續(xù)，加強保密；機要文件由兼領軍機大臣面奏皇帝7）獎懲分明，激勵勤勉。能力優(yōu)異兩年可優(yōu)先提拔。（二）設立南、北通商大臣南洋通商大臣初為五口通商大臣，是《南京條約》簽訂后設立的，1873年后改稱南洋通商大臣，簡稱南洋大臣。掌管長江流域和東南沿海各省中外交涉及通商亊務,各新舊口岸稅銀，出入船只數(shù)目也由南洋大臣稽核。北洋大臣與總理衙門同時成立，初名三口（牛莊、天津、登州）通商大臣，駐天津。1870年，清政府裁三口通商大臣，所有洋務海防皆由直隸總督兼理。南、北洋大臣應隸屬于總理衙門，但實際上，總理衙門并不能指揮南、北洋大臣。只是遇有疑難之事才請總理衙門議定，事關重大事務需代行請求皇帝決定。（三）設立總稅務司1854年，在上海成立海關委員會，英法美各推一人為委員，清派司稅管理，但實權(quán)旁落在洋人手里。1858年，改司稅為正副稅務司，由英美各推一人擔任。1861年，設立全國性的稅務機構(gòu)---總稅務司署，任命英人李泰國為總稅務司，隸屬總理衙門?？偠悇账镜穆毮埽赫乒芨骱ｊP征收稅課，綜理全國稅務行政與關員任免事項，后來擴展到開辦郵政，包攬參加國際展覽會，乃至搜集中國的各種情報等?？偠悇账驹谛问缴想m是清政府的海關稅務行政機構(gòu)，但由于海關稅務人員中高級官員和各部門主管都是洋人，總稅務司一職又長期為外國人所擔任，所以，實質(zhì)上是外國列強侵略中國的工具。（四）設立同文館與總理衙門同時批準設立。1862，在北京正式開辦。負責人是管理大臣，是一所學習外國語言文字和科學技術的學校，設英、法、俄、德四館，后增設東（日文）文館和算學、化學、格致（物理）、醫(yī)學四館。1898年京師大學堂開辦，1901年同文館并入。為各通商口岸和督署及海關培養(yǎng)了一批翻譯人員和科技人員，但也培養(yǎng)了一些為外國侵略者服務的買辦和洋奴.二、戊戌改革與“新政”的推行（一）“百日維新”期間的行政改革：1898年6月11日，光緒皇帝頒布“明定國是”詔書，宣布變法。新政從此日開始，到9月21日慈禧太后發(fā)動政發(fā)為止，歷時103天，史稱“百日維新”。“百日維新”期間實行的行政改革：1、在行政機構(gòu)方面，加強變法的決策機構(gòu)，撤去閑散重疊的衙門。任譚嗣同等為軍機章京，負責審閱新政奏折，撰擬諭旨；裁通政司、光祿寺、鴻臚寺、大理寺等。2、在人事行政方面，改革保舉人才條件，廢除八股文,改試策論。保舉以品學兼優(yōu)、通達時務為條件。3、在行政運作方面，提倡上書言亊，嚴格辦事規(guī)程。以上改革僅僅觸動了一下封建專制體制的皮毛，卻遭到了以慈禧太后為首的頑固派的頑強抵抗。（二）“新政”期間行政機構(gòu)的局部調(diào)整：1901年慈禧以光緒皇帝的名義，發(fā)布“預約變法”上諭。成立督辦政務處，以奕劻、李鴻章、榮祿等為督辦政務大臣。制定和頒布改革方案等。1901-1905年，清政府連續(xù)頒布諭旨，提出三十多項“新政”措施，其中有關行政體制改革的主要有以下方面：1、改總理衙門為外務部。并班六部之首2、設立商部。管理農(nóng)墾、農(nóng)牧、路礦、工商等事務。3、設立巡警部。負責京城及全國各地的警政事務。4、設立學部。總管各省學堂事務，國子監(jiān)事務歸并學部5、設立財政處、練兵處和稅務處。財政處籌劃全國財政和統(tǒng)一幣制；練兵處負責統(tǒng)一軍制和編練新軍；稅務處負責管理總稅務司及各關稅務司6、撤裁有名無實的衙門。從上述“新政”改革的內(nèi)容看，基本上沒有超出戊戌發(fā)法的范圍，但兩者的實質(zhì)卻不盡相同。戊戌發(fā)法多少帶有一些資本主義改革的色彩，而“新政”改革基本上是封建統(tǒng)治階級外仰列強，內(nèi)圖茍延的補救措施，帶有較明顯的買辦性和封建性。“新政”的推行，標志著清政府的行政管理體制體系已經(jīng)半殖民化。三、預備立憲與封建帝制的結(jié)束民族資產(chǎn)階級及清內(nèi)部的實力派人物呼請“變更政體、實行立憲”，清政府被迫實行君主立憲制。1905年派五大臣出國考察憲政。1906年慈禧正式下詔預備立憲。（一）“厘定官制”：清政府的“頒備立憲”是從“厘定官制”開始的，其理由是“目前規(guī)制未備，民智未開”，故現(xiàn)行統(tǒng)一厘定官制，以為立憲準備。1906年11月2日，奕劻陳述了現(xiàn)行行政體制的三大弊端：1、權(quán)限不分2、責任不明3、名實不符具體調(diào)整工作分為兩步進行：第一步，調(diào)整中央各部院機構(gòu)。巡警部改為民政部；戶部改為度支部；兵部改為陸軍部；刑部改為法部；增設資政院和審計院等。第二步，各部門按照官制通則精神，健全內(nèi)部機構(gòu)。民政部、度支部、陸軍部等變動較大。調(diào)整后清政府中央行政部門共十二個，各部院的結(jié)構(gòu)更趨合理，有利于行政管理的專門化和行政效率的提高，反映了行政機構(gòu)近代化的要求。（二）憲政的準備改督辦政務處為會議政務處，并入內(nèi)閣。內(nèi)閣掌握了推行憲政的實權(quán)。1、《欽定憲法大綱》：根據(jù)五大臣考察帶回的各國憲政資料，1908年8月頒布《欽定憲法大綱》，共23條，分為“君上大權(quán)”14條和附錄“臣民權(quán)利和義務”九條兩部分。憲法大綱規(guī)定“大清帝國萬世一系，永永尊戴”。以法律形式規(guī)定了皇帝總攬軍事、行政、司法等權(quán)。同時也限制了君主專制的權(quán)力。如：己定的法律，非經(jīng)議院討論，皇帝不得以命令更改廢止；臣民有言論、結(jié)社之自由和人身受到法律保護等。2、中央資政院的性質(zhì)和職權(quán)：在立憲派的推動下，資政院1910.10成立。議員分欽定和民選兩種，總裁、副總裁由皇帝指派的王公大臣擔任，其職權(quán)是：議定國家預決算；討論有關稅制和公債的發(fā)行事項；修訂或廢除法令；討論咨議局和督撫有關爭議的亊項以及皇帝提交的其他亊項。3、資政院與行政機關的關系是：1）各部及軍機處大臣如對資政院決議不滿意時，可以要求資政院復議。2）重新審議時，如意見仍不統(tǒng)一，得呈請皇帝裁決.3）當資政院對內(nèi)閣或政務處的決議有疑問時，可以要求闡明。4）當行政機關大臣侵犯資政院的權(quán)力或破壞法律時,資政院只能奏請圣斷。資政院不是立法機關。沒有最后決定權(quán)。也無法監(jiān)督政府行政，僅起到咨詢協(xié)商的作用。（三）“責任內(nèi)閣”的成立1、“責任內(nèi)閣”的性質(zhì)和成立的意義：在資產(chǎn)階級立憲派的請愿下，資產(chǎn)階級革命派揭露了立憲騙局，在多方的催促下，被迫宣布1913年召開國會，在這之前成立責任內(nèi)閣。1911年5月，清政府下詔頒布了“新內(nèi)閣官制”，在頒布新內(nèi)閣官制的同一天，“責任內(nèi)閣”成立，在十三名閣員中，滿洲貴族占八人，其中五人是皇族，時人稱“皇族內(nèi)閣”。同時，撤銷舊內(nèi)閣、軍機處、會議政務處等舊機構(gòu)?；首鍍?nèi)閣是清政府抵制革命和應付立憲派而作的垂死掙扎，是對封建專制行政體制的改良，內(nèi)閣的建立和軍機處的撤銷標志著中國封建君主專制權(quán)力的萎縮。1911年10月，武昌起義爆發(fā)，攝政王載灃下“罪己詔”，頒布《十九信條》。縮小了皇帝的權(quán)力，擴大了國會的權(quán)力，但為時過晚2、《十九信條》的實質(zhì)：在形式上縮小了皇帝的權(quán)力，擴大了國會的權(quán)力。內(nèi)容：1、憲法由資政院起草，皇帝頒布，修改憲法的