英國銀行業(yè)首次擠兌事件分析

英國銀行業(yè)首次擠兌事件分析

2007年9月中旬，自1966年以來，北巖銀行首次出現(xiàn)了一家銀行貸款事件。這次事件不僅嚴(yán)重影響了倫敦的國際金融中心地位,而且在一定程度上影響了英國的自由經(jīng)濟(jì)國家形象。3年來,英國政府及社會(huì)各界圍繞北巖銀行問題產(chǎn)生的原因、風(fēng)險(xiǎn)處置過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、英國金融監(jiān)管體系暴露出的問題以及下一步的改革措施等展開了一系列的調(diào)查和反思。英國議會(huì)抽調(diào)不同黨派的多位金融與法律專家,對(duì)北巖銀行經(jīng)營情況及擠兌過程、英國金融服務(wù)局(FSA)監(jiān)管失職和英國存款保險(xiǎn)制度的缺陷展開深入調(diào)查,最后形成了名為《北巖銀行擠兌》的調(diào)查報(bào)告。英國很可能會(huì)在不久的將來據(jù)此形成新的銀行監(jiān)管法律。本文以北巖銀行擠兌案例為研究對(duì)象,在回顧事件發(fā)生過程的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)分析了英國政府對(duì)北巖銀行的救助過程和英國金融監(jiān)管法律中存在的缺陷,總結(jié)了北巖事件對(duì)完善我國金融監(jiān)管立法的啟示,以防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn),特別是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一、英國議會(huì)對(duì)英國基本金融資產(chǎn)負(fù)債的變動(dòng)北巖銀行是英國從事抵押貸款業(yè)務(wù)的第五大金融機(jī)構(gòu),是英國金融機(jī)構(gòu)中第一個(gè)被美國次貸危機(jī)“拖下水”的“犧牲品”。北巖銀行于1997年10月1日進(jìn)行公司制改革,1997年底合并總資產(chǎn)僅158億英鎊,2006年底合并資產(chǎn)已達(dá)1010億英鎊,其中89.2%的資產(chǎn)是住房抵押貸款,為英國第五、蘇格蘭地區(qū)第二大的住房抵押貸款機(jī)構(gòu),并于2001年9月入選倫敦富時(shí)100指數(shù)。為了維持資產(chǎn)業(yè)務(wù)的高速增長,在零售市場(chǎng)存款業(yè)務(wù)停滯不前的條件下,北巖銀行改變了其傳統(tǒng)負(fù)債策略,轉(zhuǎn)而主要依靠從其他銀行借款與在金融市場(chǎng)上出售抵押貸款證券籌款,從全球金融批發(fā)市場(chǎng)上大量融入資金。1999年,北巖銀行追隨“從發(fā)起到分散”的國際潮流,不再將貸款繼續(xù)持有到期,而是將抵押貸款打包出售給投資人并以此為抵押進(jìn)一步融資。其資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)相應(yīng)發(fā)生了很大變化,零售存款和零售貸款資金的比例從1997年的62.7%下降到了2006年末的22.4%,這一比例比英國其他很多與北巖銀行性質(zhì)相似的銀行都要低。從2007年3月起,擔(dān)心美國次貸危機(jī)可能引發(fā)的市場(chǎng)流動(dòng)性緊縮,北巖銀行對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債策略做出相應(yīng)調(diào)整,對(duì)其在全球金融零售市場(chǎng)上的融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行了多樣化處理。盡管如此,自2007年7月底開始,美國次貸危機(jī)逐漸波及全球,由于擔(dān)心次貸危機(jī)擴(kuò)大,投資者進(jìn)一步收緊投資,信貸市場(chǎng)加劇萎縮,市場(chǎng)流動(dòng)性下降,銀行同業(yè)市場(chǎng)的可拆借資金大幅減少,拆借利率隨之上升。盡管北巖銀行直接持有與美次貸級(jí)債相關(guān)的金融產(chǎn)品尚不到總資產(chǎn)的1%,但由于其資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)存在期限不匹配問題,資金來源主要依賴短期市場(chǎng),流動(dòng)性較差,北巖銀行因融資困難仍然引致盈利水平受到重創(chuàng)。從2007年初到2007年9月擠兌風(fēng)波發(fā)生,北巖銀行的股價(jià)已狂跌50%左右,2007年8月16日,北巖銀行首次考慮向英格蘭銀行尋求緊急援助。英格蘭銀行、英國財(cái)政部與金融管理局(FSA)當(dāng)晚召開緊急會(huì)議,同意了北巖銀行的申請(qǐng)。2007年9月14日公布了對(duì)北巖銀行的具體注資細(xì)節(jié)。令人吃驚的是,英格蘭銀行的注資聲明公布以后,北巖銀行出現(xiàn)了大規(guī)模的擠兌。央行出資“拯救”北巖銀行讓這家銀行的存款人無比緊張。從倫敦到紐卡斯?fàn)?北巖銀行各分支機(jī)構(gòu)門口排起長隊(duì),儲(chǔ)戶爭(zhēng)相取款,在紐卡斯?fàn)柹踔翀?chǎng)面一度失控,英國銀行業(yè)經(jīng)歷了自維多利亞時(shí)代以來的首次銀行擠兌風(fēng)波。英國議會(huì)于2008年2月21日通過了將北巖銀行國有化的議案,授權(quán)該國政府將北巖銀行的所有股份暫時(shí)歸入其名下,這也成為20世紀(jì)70年代以來英國的首起企業(yè)國有化案例。繼歐盟委員會(huì)2009年年底宣布同意英國政府分拆北巖銀行的方案后,2010年1月,北巖銀行開始被一分為二:一個(gè)“好銀行”(goodbank),包含銀行品牌、零售業(yè)務(wù)和良性資產(chǎn);一個(gè)“壞帳銀行”(badbank),其實(shí)是資產(chǎn)管理公司,負(fù)責(zé)處置和管理剩余的不良資產(chǎn)。分拆之后,“好銀行”將擁有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力,出售給投資者,重新成為私營企業(yè),并可繼續(xù)經(jīng)營零售銀行和住房貸款業(yè)務(wù),由瑞士信貸銀行作為出售顧問起草出售計(jì)劃。英國政府計(jì)劃在2010年下半年開始出售已成功分拆的“好銀行”部分。二、英國市場(chǎng)監(jiān)管制度的缺陷導(dǎo)致大型擠兌事件北巖銀行擠兌事件的發(fā)生,根本原因在于該銀行董事會(huì)冒進(jìn)的商業(yè)經(jīng)營策略和薄弱的內(nèi)控制度,而英國金融監(jiān)管制度的缺陷直接導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)處置不當(dāng),引發(fā)了大規(guī)模擠兌事件。1.籌資安排缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制英國財(cái)政部、英格蘭銀行和FSA之間三方協(xié)定的建立是基于1997年簽署的諒解備忘錄,該備忘錄于2006年更新。在北巖銀行向英格蘭銀行申請(qǐng)?jiān)院?三方當(dāng)局及北巖銀行本該在最短的時(shí)間內(nèi)落實(shí)后續(xù)救援方案并及時(shí)予以公布,而非延至二十幾天之后才作出決策。三方當(dāng)局的意見相左,沒能及時(shí)就相關(guān)注資安排達(dá)成一致,從而對(duì)發(fā)生擠兌產(chǎn)生了惡劣的直接影響。三方共同協(xié)定安排缺乏清晰的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)和有效的公眾溝通機(jī)制,三方當(dāng)局的角色分配不夠明確,其各自所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及擁有的權(quán)力也不明晰。三方協(xié)定沒有一個(gè)明確的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)體,以在必要時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)金融穩(wěn)定和危機(jī)處理事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào),因此,金融服務(wù)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)FSCS與最終貸款人(Last-resorted)和監(jiān)管當(dāng)局FSA在信息分享、緊密聯(lián)系機(jī)制安排方面尚須大大加強(qiáng)。2.從關(guān)機(jī)構(gòu)的角度:持續(xù)采取行動(dòng),尋找長期的解決方案英國是G8國家里唯一一個(gè)沒有專門的銀行破產(chǎn)清償法律機(jī)制,而是依據(jù)普通的公司破產(chǎn)法對(duì)銀行進(jìn)行破產(chǎn)處置的國家。當(dāng)前的三方協(xié)定并不具備快速處理問題銀行的權(quán)能,問題銀行的存款不能被凍結(jié),相關(guān)機(jī)構(gòu)也不具備法律權(quán)限對(duì)銀行進(jìn)行處理。與此同時(shí),除非銀行出現(xiàn)明顯的清償力問題,相關(guān)機(jī)構(gòu)不能讓銀行倒閉,這樣政府等同于對(duì)銀行的股東和投資人提供了隱性擔(dān)保。而與之形成鮮明對(duì)比的是,美國FDIC則采取“及時(shí)糾正措施”。當(dāng)銀行觸動(dòng)觸發(fā)機(jī)制后,權(quán)力機(jī)構(gòu)可以立即采取行動(dòng),將問題銀行轉(zhuǎn)為公眾所有,凍結(jié)其所有存款,由過橋銀行接管并繼續(xù)經(jīng)營該銀行,與此同時(shí),尋找一個(gè)長期的解決方案。無論是作為一個(gè)單獨(dú)的銀行還是別的銀行的一部分來繼續(xù)經(jīng)營,其目的是使問題銀行迅速恢復(fù)健康,并將其返還給私人部門。FDIC的這種被稱為“過橋銀行”的做法不用等到銀行最后瀕臨倒閉時(shí)才采取行動(dòng),對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性問題的銀行包括大銀行的處理都有成效。目前被很多國家所采納,包括東南亞國家日本、韓國、印尼、菲律賓等國。而英國存款人即使得到了足額賠付存款的保證,通常也需要等上3~9個(gè)月才有可能得到存款返還到位。與之形成強(qiáng)烈對(duì)比的是,美國通常是1~2個(gè)工作日,加拿大是1個(gè)月;而IMF的建議賠付期也是限定在30天之內(nèi)。3.英國的fscs英國存款保險(xiǎn)機(jī)制采用的一種“存款箱”式的運(yùn)行模式,功能不完善,其法律安排也存在一系列的問題。首先,個(gè)人客戶在北巖銀行存款額相當(dāng)多,促使他們作出決定抽回資金的原因是因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)法規(guī)定的最高補(bǔ)償額相對(duì)較低。IMF建議保險(xiǎn)范圍應(yīng)當(dāng)在人均GDP的1~2倍,而英國于1999年的統(tǒng)計(jì)顯示其存款保險(xiǎn)的賠償限額僅是該國人均GDP的1.4倍,再加上這些年來通貨膨脹因素的考慮,這一標(biāo)準(zhǔn)更是明顯偏低。其次,英國當(dāng)前由金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃有限公司(FSCSLimited)具體負(fù)責(zé)存款補(bǔ)償事宜,FSCS在操作上是獨(dú)立的公司,但是對(duì)FSA和財(cái)政部負(fù)責(zé)。在存款的賠償金額上,FSCS采取的是共同保險(xiǎn)的方式,即由存款人和FSCS共同承擔(dān)損失。最高保險(xiǎn)額為35000英鎊,2000英鎊以內(nèi)的部分全額支付,而余下的33000鎊則只賠付90%。通常小存款人限于資質(zhì)與成本只有通過銀行的名聲了解銀行,英國的共同保險(xiǎn)機(jī)制要求小額存款人對(duì)其存款的銀行進(jìn)行深入了解不切實(shí)際,其結(jié)果反而有損于金融穩(wěn)定。再次,在賠償經(jīng)費(fèi)的征收機(jī)制上,目前英國的FSCS是在估計(jì)未來12個(gè)月的損失額的基礎(chǔ)上收費(fèi),發(fā)生意外以后的損失缺口再臨時(shí)征收。這是一種事后的反應(yīng)機(jī)制,而不是像FDIC那樣的事前預(yù)防機(jī)制。FSCS這種機(jī)制往往導(dǎo)致存款資金得不到立即賠付,而且還會(huì)導(dǎo)致親周期現(xiàn)象,即當(dāng)銀行出現(xiàn)問題時(shí)往往也是需要收費(fèi)的時(shí)候。而且,目前的FSCS機(jī)制只能處理不超過40億英鎊的銀行的處置,對(duì)超過這一數(shù)額的真正具有系統(tǒng)性影響的問題銀行的處置則顯得能力不足,需要政府介入。最后,英國仍未采用風(fēng)險(xiǎn)調(diào)節(jié)(risk-adjusted)的差別保費(fèi)收取方式,極易產(chǎn)生銀行股東或管理層的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。也沒有針對(duì)瀕臨倒閉的銀行采取的“迅速糾正行動(dòng)(PCA)”,使擁有高度自由裁量權(quán)的監(jiān)管者有監(jiān)管容忍(dangerofforbearance)的傾向,從而可能使事態(tài)進(jìn)一步惡化。在FSCS的存款保護(hù)委員會(huì)(DPB)中也沒有行業(yè)或監(jiān)管當(dāng)局的代表參加,容易產(chǎn)生代理問題。且因?yàn)閷?duì)存款保險(xiǎn)法律制度的宣傳力度不夠,因公共關(guān)注度較低而使該制度的有效性受損。三、我國金融業(yè)的主體與監(jiān)管手段改革目前,我國銀行體系總體運(yùn)行良好,以2009年1月16日農(nóng)行股份公司正式掛牌為標(biāo)志,四大國有商業(yè)銀行已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)“股份化”,上市銀行逐漸成為中國銀行業(yè)的主體,銀行業(yè)整體實(shí)力不斷提高。隨著2003年中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)成立,完成了我國金融體系分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的架構(gòu)建設(shè)。中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)于2003年9月召開監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議,初步實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)合作,在一定程度上提高了監(jiān)管效率,實(shí)現(xiàn)了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)監(jiān)管。但我國銀行監(jiān)管法制建設(shè)方面還存在明顯的不足,我們可以汲取“北巖”擠兌事件中的教訓(xùn),總結(jié)出一些有益的啟示。1.缺乏有效的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制北巖銀行事件表明,在處理銀行危機(jī)的過程中,時(shí)間延誤、相關(guān)職能部門職責(zé)不清晰,以及部門之間的政治利益沖突往往是深化危機(jī)、造成嚴(yán)重的系統(tǒng)損失的主要原因。我國金融業(yè)目前實(shí)行分業(yè)監(jiān)管,監(jiān)管部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管,中央銀行依據(jù)《中國人民銀行法》履行維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)。但法律沒有明確我國金融穩(wěn)定的目標(biāo)及維護(hù)穩(wěn)定的手段和工具,操作性并不強(qiáng)。由于缺乏包括財(cái)政部、監(jiān)管當(dāng)局和中央銀行在內(nèi)的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制,遇到問題時(shí)只能采取一事一議的方式。這樣雖可解決個(gè)別機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置問題,但若遇到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),很可能會(huì)出現(xiàn)英國處置北巖銀行危機(jī)時(shí)面臨的低效率及互相扯皮現(xiàn)象。隨著我國金融改革的不斷深化以及對(duì)外開放程度的逐步擴(kuò)大,我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制中蘊(yùn)涵了許多風(fēng)險(xiǎn),加之國際環(huán)境金融風(fēng)險(xiǎn)頻頻暴露,應(yīng)及早以法規(guī)的形式建立起包括有關(guān)各方在內(nèi)的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制,明確監(jiān)管合作機(jī)制的架構(gòu),建立起恰當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)結(jié)構(gòu),以應(yīng)對(duì)日益具有現(xiàn)實(shí)性的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2.建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制目前我國在處理問題銀行時(shí)沒有設(shè)立明確的拯救標(biāo)準(zhǔn),突出表現(xiàn)在:一是沒有根據(jù)機(jī)構(gòu)類型和風(fēng)險(xiǎn)分類實(shí)施有針對(duì)性、有梯次、有差異的救助;二是由于風(fēng)險(xiǎn)形成的歷史成因復(fù)雜,社會(huì)影響面廣泛,風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和監(jiān)管制度不完善,往往延至問題銀行嚴(yán)重資不抵債時(shí)才下決心進(jìn)行處置,延誤了處置銀行危機(jī)的最佳時(shí)機(jī),使風(fēng)險(xiǎn)處置工作陷于被動(dòng)。由于問題銀行危機(jī)極具擴(kuò)散性,因此要完善金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,及時(shí)對(duì)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄別和預(yù)警,及時(shí)判斷出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)類型和嚴(yán)重程度,確定是資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)還是清償性風(fēng)險(xiǎn),是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)還是聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn),是區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)還是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等,對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)類型按照不同的處置方案和手段進(jìn)行處置?？梢越梃b美國的“及時(shí)糾正措施”機(jī)制和成立過橋銀行的做法,相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)能夠在此前就識(shí)別出問題銀行,并及時(shí)處置。3.建立金融機(jī)構(gòu),完善監(jiān)管評(píng)級(jí)制度從北巖事件以及國際存款保險(xiǎn)法發(fā)展的實(shí)踐來看,要想真正有效提升金融安全網(wǎng)的作用,應(yīng)建立功能相對(duì)完善而非“付款箱”式的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),賦予其履行職責(zé)所必要的手段,確保其有獨(dú)立識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的能力,在發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償功能的同時(shí)真正起到補(bǔ)充監(jiān)管的作用。我國將來建立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)是權(quán)責(zé)清晰、具有公信力同時(shí)與監(jiān)管以及其他相關(guān)金融職能部門緊密合作的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。如實(shí)行限額賠付原則,可以考慮最低限額能根據(jù)通脹指數(shù)調(diào)整;實(shí)行與各金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)相聯(lián)系的差別費(fèi)率,具體可以根據(jù)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)結(jié)果的不同采取有差別的保費(fèi)制度,并以此敦促銀行改善風(fēng)險(xiǎn)管理;實(shí)行投保金融機(jī)構(gòu)按期繳納保費(fèi)累積存款保險(xiǎn)基金等措施。4.中小房地產(chǎn)企業(yè)信貸存在信用風(fēng)險(xiǎn)2009年以來,我國銀行業(yè)信貸投放高速增長,流動(dòng)性向社會(huì)轉(zhuǎn)移,銀行業(yè)流動(dòng)性大幅下降,大多數(shù)銀行通過發(fā)行次級(jí)債補(bǔ)充資本充足率,提高銀行自身的流動(dòng)性。北巖銀行的經(jīng)營教訓(xùn)突顯了銀行業(yè)對(duì)信貸投放及流動(dòng)性管理的重要性。不管是美國的次