高速公路運(yùn)營管理模式探討

高速公路運(yùn)營管理模式探討

經(jīng)過20多年的實(shí)踐，高速公路作為國家基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)形成了“國家投資、地方融資、社會(huì)融資、住房貸款”和“汽車互聯(lián)、收費(fèi)貸款”的投融資機(jī)制。截至2005年底，中國公路開通總距離為4.1萬公里，繼續(xù)保持世界第二。雖然高速公路的運(yùn)營管理自從第一條高速公路建成通車就已產(chǎn)生,各管理機(jī)構(gòu)(主要指事業(yè)管理型、企業(yè)管理型和事業(yè)單位企業(yè)化管理型的單位)及科研院所對(duì)高速公路的管理也有了一定的經(jīng)驗(yàn)積累,但總的說來,我國的高速公路管理尚處于探索階段。當(dāng)前高速公路管理中存在的突出問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是投資主體的多元化導(dǎo)致管理主體多元化、分割管理、各成體系的局面,既影響了路網(wǎng)的完整性,也不利于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng);二是交通主管部門的管理職能在弱化,一些地方的高速公路管理游離于行業(yè)監(jiān)管之外,優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的衍生效益不能用于還貸和滾動(dòng)建設(shè),影響了債務(wù)的償還和下一輪建設(shè)資金的籌措。黃菊副總理在2006年全國交通工作會(huì)議上專門強(qiáng)調(diào),要建立健全高效順暢安全便捷的高速公路體制,消除高速公路管理的體制性障礙,更好地發(fā)揮高速公路的整體效益。2006年5月11日李盛霖部長在全國公路養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議上的講話中指出:貫徹落實(shí)黃菊副總理的指示要求,必須從有利于維護(hù)國家利益和公眾利益,有利于維護(hù)高速公路網(wǎng)絡(luò)的完整性,有利于提高管理效率、降低管理成本,有利于盡快建成國家高速公路網(wǎng)出發(fā),既鼓勵(lì)各地繼續(xù)探索,同時(shí)又要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、依法規(guī)范。要做到“明確產(chǎn)權(quán),集中統(tǒng)一,依法監(jiān)管”。明確產(chǎn)權(quán)是指明確國家對(duì)高速公路所有者的地位;集中統(tǒng)一是指采取“分期建設(shè)、集中管理、以省為主、統(tǒng)籌發(fā)展”的模式,盡快解決多元化管理、分割式管理帶來的弊端;依法監(jiān)管是指各省可從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā),學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)事業(yè)和企業(yè)單位兩種體制進(jìn)行探索,事業(yè)模式要引入競爭機(jī)制,提高管理效率,企業(yè)模式要加強(qiáng)政府監(jiān)管,保障公共利益。一、管理體制的變化。據(jù)初步探索,高速公路目前,高速公路的管理體制中普遍存在著一種現(xiàn)象,即完成一條或者一段高速公路,成立一個(gè)新的高速公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其運(yùn)營管理。隨著當(dāng)前高速公路向投資主體多元化、融資方式多樣化發(fā)展,“一路一公司”“分而管之”的管理模式給高速公路的管理也帶來了諸多弊端。新管理實(shí)體必然要重復(fù)投入大量的資本進(jìn)行管理隊(duì)伍的建設(shè)和培訓(xùn)及設(shè)備的購置等,既造成有限資源的浪費(fèi),又使得高速公路的管理實(shí)體呈現(xiàn)為小而全的管理機(jī)構(gòu),如北方某市共有8個(gè)路段管理公司,管理里程最長的60.6km,最短的僅12.3km。由于自身?xiàng)l件的限制,這些高速公路管理機(jī)構(gòu)己經(jīng)配備的設(shè)施設(shè)備的功能開發(fā)不足,不能很好地發(fā)揮應(yīng)有作用,特別是監(jiān)控設(shè)施和部分進(jìn)口設(shè)備,常處于閑置或半癱瘓狀態(tài),造成國家投資的嚴(yán)重浪費(fèi)。同時(shí),“一路一公司”“分而管之”的管理模式使得各路段條塊分割、一路多制,各單位或?qū)嶓w根據(jù)自己的利益行使管理權(quán),由此帶來管理分割和行業(yè)監(jiān)管弱化的局面,不僅降低了整個(gè)高速公路管理行業(yè)的管理水平和用戶滿意度,不利于高速公路管理的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的實(shí)現(xiàn),而且難以達(dá)到高速公路“集中、高效、統(tǒng)一、特管”的管理目標(biāo)。湖北省高速公路管理體制經(jīng)過多次改革與探索,由最初的省高等級(jí)公路管理處管理唯一的一條高速公路武黃高速,到湖北省高等級(jí)公路管理局對(duì)全省高等級(jí)公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、費(fèi)收進(jìn)行統(tǒng)一管理,再到省金路公司實(shí)行“一路一公司”制,最終形成目前湖北省高速公路集團(tuán)有限公司和高速公路多種管理體制并存的局面。按投資和收費(fèi)形式不同,大體上可以將我省高速公路分成四類:一是政府統(tǒng)貸統(tǒng)還建設(shè)管理的高速公路;二是民間資本投資的高速公路;三是轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)、中港合作的高速公路;四是股份上市高速公路。政府還貸高速公路是指政府和省交通主管部門投資建設(shè)并承擔(dān)還貸任務(wù)的高速公路,具有以下幾個(gè)特點(diǎn):一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,突出社會(huì)公益性,不以營利為目的;二是享受國家特殊政策,不需繳納營業(yè)稅和所得稅,有利于收費(fèi)還貸,增強(qiáng)政府還貸能力;三是實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還,協(xié)調(diào)平衡,通行費(fèi)統(tǒng)一用于收費(fèi)公路的貸款償還,有利于發(fā)揮公路交通的綜合效益;四是實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理,向行政事業(yè)型專業(yè)管理機(jī)構(gòu)方向發(fā)展。民間資本投資高速公路具有以下特點(diǎn):一是民間資本一方或多方共同投資興建,組建的項(xiàng)目實(shí)體公司擁有高速公路的特許經(jīng)營權(quán),在經(jīng)營期內(nèi)收取車輛通行費(fèi)作為投資回報(bào),經(jīng)營期滿后,所轄高速公路及相關(guān)配套設(shè)施無償移交給交通主管部門;二是按照企業(yè)化模式運(yùn)作,追求利潤最大化。轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)高速公路是由政府興建,依法轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán),招商引資的高速公路,具有以下幾個(gè)特點(diǎn):一是對(duì)于政府交通部門而言,轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)可以更好地籌融資,通過資本營運(yùn),籌集公路建設(shè)資金,對(duì)高速公路建設(shè)實(shí)行滾動(dòng)式管理,但在轉(zhuǎn)讓和合作過程中需要解決很多矛盾和問題;二是項(xiàng)目實(shí)體作為一個(gè)企業(yè),以追求利潤的最大化為目標(biāo);三是項(xiàng)目實(shí)體企業(yè)一般采用委托管理的方式進(jìn)行特許經(jīng)營,如武黃高速由武黃高速公路經(jīng)營有限公司作為受托方進(jìn)行全面委托管理,黃黃高速是雙方共同管理模式的部分委托管理。股份上市高速公路是指發(fā)行社會(huì)流通股、通過證券市場(chǎng)籌集資金的高速公路。目前,我省高速公路有湖北楚天高速公路股份有限公司所屬的(武)漢——宜(昌)高速公路。高速公路上市公司具有以下特點(diǎn):一是可以通過證券市場(chǎng)籌集資金,解決建設(shè)資金短缺的問題,但在轉(zhuǎn)讓和合作過程中同樣需要解決很多矛盾和問題;二是高速公路公司作為一個(gè)上市公司向全社會(huì)發(fā)行股票,股東多而分散,具有社會(huì)公眾性;三是具有公開性,作為上市公司性質(zhì)的高速公路公司必須依法履行信息披露義務(wù),準(zhǔn)確、完整、真實(shí)地向社會(huì)公眾報(bào)告它的運(yùn)行情況。二、委托管理在高速公路運(yùn)營管理中的初步應(yīng)用(一)委托管理方面委托管理是指標(biāo)的所有者將其經(jīng)營管理權(quán)由具有較強(qiáng)經(jīng)營管理能力,并能夠承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的法人或自然人去有償經(jīng)營,通過契約形式明確委托方、受托方等各方責(zé)權(quán)利關(guān)系的一種經(jīng)營方式。即受托方有條件地對(duì)委托方的資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理,以有效實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值。高速公路的委托管理是高速公路特許經(jīng)營的產(chǎn)物,是指享有特許經(jīng)營權(quán)的主體即委托方,通過契約形式,由專業(yè)機(jī)構(gòu)即受托方有條件地對(duì)高速公路實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理。委托管理的模式和范圍依契約的不同而不同,期限可長可短。全面委托管理是指委托方將路政管理、收費(fèi)監(jiān)控、服務(wù)區(qū)等非主營資產(chǎn)經(jīng)營管理和養(yǎng)護(hù)管理等有關(guān)高速公路實(shí)物資產(chǎn)經(jīng)營管理事項(xiàng)全部委托給受托方進(jìn)行管理。部分委托管理只是對(duì)其中一部分事項(xiàng)進(jìn)行委托管理。兩者的受托方均為專業(yè)管理機(jī)構(gòu),可以是企業(yè)單位也可以是事業(yè)單位。如果是行政事業(yè)單位,一方面根據(jù)委托管理的契約,它是受托方,另一方面它同時(shí)又是行業(yè)監(jiān)管部門的代表,更有利于行業(yè)管理向規(guī)范化、統(tǒng)一化、規(guī)?；?、專業(yè)化的方向發(fā)展。輸出式委托管理是一種勞務(wù)輸出式的管理模式,由受托方向委托方派遣技術(shù)骨干和管理人員進(jìn)行管理。經(jīng)營管理權(quán)全部轉(zhuǎn)讓的委托管理是指委托方通過一定的評(píng)估和結(jié)算方式,將特許經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)全部轉(zhuǎn)讓的一種管理模式,受托方完全擁有經(jīng)營決策權(quán)和管理權(quán)。這種委托管理涉及到高速公路特許經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評(píng)估,目前常用收益現(xiàn)值法,但這種方法也有較多局限性,主要是預(yù)期收益各因素的預(yù)測(cè)難度較大,容易受主觀判斷和未來不可見因素的影響。如周邊公路發(fā)展對(duì)車流量的影響,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性受政策因素的影響等,都是較難預(yù)測(cè)的。另一方面,社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制尚待完善,現(xiàn)階段公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓帶有較強(qiáng)的行政色彩,給準(zhǔn)確評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值帶來一定難度。(二)委托經(jīng)營管理模式從目前了解的情況看,廣東做過這方面的嘗試。廣東西部沿海高速公路包括新會(huì)段、臺(tái)山段和陽江段,全長163.8km,其中由廣東西部沿海高速公路新會(huì)段有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)的路段約12km,由廣東臺(tái)山沿海高速公路有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)的路段約86km,由廣東西部沿海高速公路(陽江)有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)的路段約65km。西部沿海高速公路雖然是廣東省高速公路網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分,但是由于受所處地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的制約。盡管線路長、設(shè)施好、站點(diǎn)多,然而車流量卻不高。因此,采用何種管理方式,既能達(dá)到有效的管理,又能節(jié)約成本,是一個(gè)尤為重要的問題。2002年,經(jīng)過反復(fù)的研究、論證,三個(gè)路段的項(xiàng)目公司一致同意,在項(xiàng)目建成通車后,項(xiàng)目公司不直接管理路段的運(yùn)營,而是統(tǒng)一委托廣東交通實(shí)業(yè)投資公司新成立的廣東西部沿海高速公路運(yùn)營有限公司經(jīng)營管理。在實(shí)行委托經(jīng)營管理模式后,每年為西部沿海高速公路投資者節(jié)省了大量的費(fèi)用,為廣東省高速公路運(yùn)營管理探索出了一條改革之路。這是引入第三方專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面委托管理的范例。湖北馬鄂高速公路經(jīng)營有限公司委托湖北武黃高速公路經(jīng)營有限公司對(duì)武黃高速公路進(jìn)行委托管理。這實(shí)際是在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)實(shí)行委托管理,就委托管理的范圍而言,屬于全面委托管理模式。湖北漢孝高速公路是特許經(jīng)營模式建設(shè)的高速公路,根據(jù)協(xié)議雙方初步達(dá)成一致意見,漢孝高速公路路政管理、日常收費(fèi)業(yè)務(wù)和防護(hù)欄維護(hù)維修、路面保潔等事項(xiàng)委托給湖北省漢十高速公路管理處進(jìn)行管理。協(xié)議載明了雙方各自的責(zé)任和權(quán)利,委托方根據(jù)協(xié)議約定的標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限,及時(shí)核撥給委托方委托管理經(jīng)費(fèi)。就委托管理的范圍而言,這是部分委托管理的模式。(三)委托管理在高速運(yùn)營管理中的作用從目前委托管理初步應(yīng)用的情況看,委托管理特別是行政事業(yè)型專業(yè)管理機(jī)構(gòu)作為受托方的委托管理,在高速公路運(yùn)營管理中發(fā)揮了重要的功能和作用。1.“分而管之”體系面臨的弊端針對(duì)高速公路運(yùn)營管理出現(xiàn)的管理分割、監(jiān)管弱化等問題,推行委托管理可以實(shí)現(xiàn)全省高速公路運(yùn)營管理的統(tǒng)一,促進(jìn)行業(yè)的規(guī)范管理,充分體現(xiàn)路網(wǎng)完整性,發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng),徹底消除目前“一路一公司”、“分而管之”管理格局所帶來的弊端和不適應(yīng)性,也給“高速公路收費(fèi)還貸期滿誰來管”的問題找到了答案。同時(shí)委托管理必然引導(dǎo)運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中逐步走向?qū)I(yè)化,有利于實(shí)現(xiàn)我國高速公路建設(shè)與管理向?qū)I(yè)化發(fā)展的目標(biāo)。當(dāng)然任何一項(xiàng)新體制都有其產(chǎn)生和應(yīng)用環(huán)境,進(jìn)一步發(fā)揮委托管理的功能和作用,實(shí)現(xiàn)高速公路運(yùn)營管理規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展,需要在管理機(jī)構(gòu)、管理人員、管理規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制方面開展很多工作。2.這有利于改善公路運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)效果(1)委托管理的優(yōu)勢(shì)對(duì)委托方而言,通過委托管理,引入專業(yè)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營管理,可以降低運(yùn)營管理成本,新成立的經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)因缺乏管理經(jīng)驗(yàn),成本必然會(huì)提高,同時(shí)在行政許可等方面也會(huì)遇到很多困難,需要做大量的工作。而高速公路專業(yè)管理機(jī)構(gòu),具有專業(yè)化的管理人才,先進(jìn)的管理方法以及完善的管理機(jī)制,可以使高速公路的運(yùn)營管理更科學(xué)、規(guī)范。將新建高速公路直接委托給專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,不僅能夠降低管理學(xué)習(xí)成本,而且還能降低高速公路投資者的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)受托方而言,受托方一方面可以獲得一定的成本效益和規(guī)模效益,另一方面也可以在實(shí)際委托管理中達(dá)到鍛煉人才、學(xué)習(xí)探索先進(jìn)管理理念、樹立品牌意識(shí),進(jìn)而達(dá)到提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量的目的。實(shí)行委托管理后,管理單位所管轄的路段長度將會(huì)有所延伸,管轄的路段線長點(diǎn)多,可以從一定程度上解決勞務(wù)調(diào)遣問題。對(duì)用戶而言,推行委托管理,實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化和專業(yè)化,可以提高高速公路管理水平和服務(wù)質(zhì)量,降低過往司乘成本、節(jié)約時(shí)間,同時(shí)舒適的通行環(huán)境能提高用戶的滿意度。(2)通過引入委托管理,加快高速公路運(yùn)行效率高速公路作為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施,不能只單純地考慮其所帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益,還要重視其社會(huì)效益。因此高速公路的運(yùn)營管理,不能只從投資的經(jīng)濟(jì)收益方面來考慮得失,還要從投資與社會(huì)效益之間的互動(dòng)關(guān)系上衡量利弊。引入委托管理促使行業(yè)管理規(guī)?；?、統(tǒng)一化和專業(yè)化,提高了高速公路運(yùn)行效率,首先有利于改變?nèi)藗兊臅r(shí)空觀念和生活方式,使得各種傳播和交流更加便捷。其次加快了高速公路運(yùn)輸效率,在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)將會(huì)有力地推進(jìn)社會(huì)文明的發(fā)展,從一定程度上可增強(qiáng)人民對(duì)政府的信任度。其三有利于高速公路安全管理的有效實(shí)施,這將會(huì)減少高速公路上的交通事故頻數(shù),減少傷亡人數(shù)以及路損等。三、引入合同管理的假設(shè)(一)推行聯(lián)合合作,規(guī)范高速公路委托管理對(duì)于政府還貸高速公路,省交通廳可以授權(quán)由省高等級(jí)公路管理局作為行政事業(yè)型專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行行業(yè)的統(tǒng)一、規(guī)范管理。對(duì)于民營資本、外資和合資等投資方式修建的高速公路,其現(xiàn)行的管理機(jī)構(gòu)均為經(jīng)營性企業(yè),擁有特許經(jīng)營權(quán),省高等級(jí)公路管理局作為行政事業(yè)型專業(yè)管理機(jī)構(gòu),可以與投資方通過契約合作等方式,推廣全面委托管理或者部分委托管理,以實(shí)現(xiàn)全省高速公路行業(yè)的統(tǒng)一、規(guī)范管理。在委托管理過程中,對(duì)于受雇于投資方經(jīng)營管理企業(yè)的工作人員,可以通過勞動(dòng)合同轉(zhuǎn)聘至湖北省高等級(jí)公路管理局接受統(tǒng)一、規(guī)范的教育培訓(xùn)和工資福利待遇,這樣更有利于推廣全面委托管理,也可以根據(jù)工作人員自愿維持原勞動(dòng)合同關(guān)系。對(duì)于特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的高速公路,如湖北武黃高速公路經(jīng)營有限公司作為湖北省高等級(jí)公路管理局指定的分承包商對(duì)武黃高速公路進(jìn)行管理,就其委托管理范圍而言是全面委托管理,武黃高速公路的所有權(quán)屬于國家,在25年特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期內(nèi),湖北馬鄂公司擁有特許經(jīng)營權(quán),湖北省高等級(jí)公路管理局擁有管理權(quán),武黃高速公路經(jīng)營有限公司為管理權(quán)執(zhí)行機(jī)構(gòu),湖北省高等級(jí)公路管理局可以通過對(duì)武黃高速公路經(jīng)營有限公司進(jìn)行收編或者維持原雇用方式,來推廣全面委托管理或者部分委托管理,實(shí)現(xiàn)對(duì)武黃高速公路的統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)管理。(二)統(tǒng)一的經(jīng)營管理模式對(duì)于省內(nèi)由政府投資的高速公路,經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)都可以授權(quán)給高等級(jí)公路管理局,在對(duì)某一路段的經(jīng)營管理過程中,各經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)可以采取標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一而模式多樣的經(jīng)營管理,包括同工同酬不同雇用方式的用工制度、因地制宜靈活調(diào)配的員工異動(dòng)制度等;對(duì)于非政府投資的高速公路,在建設(shè)期間,特別是對(duì)特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式建設(shè)的高速公路,可以對(duì)建成以后的運(yùn)營管理在特許權(quán)協(xié)議中加以明確,推行委托管理。(三)按照事權(quán)分開原則,依法設(shè)立經(jīng)營管理有限公司湖北省高等級(jí)公路管理局作為行政事業(yè)型專業(yè)管理機(jī)構(gòu),對(duì)全省高速公路進(jìn)行統(tǒng)一、規(guī)范的行業(yè)管理,肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)全省高速公路的統(tǒng)籌規(guī)劃、行業(yè)監(jiān)督、