我國物料樣本稅送制度改革研究

我國物料樣本稅送制度改革研究

1中國出版物樣本收送制度的起源和現狀1.1對樣本繳送的制度設計“出版物的現場處理”是一個具有中國特色的名稱。國際慣例指的是“出版物法提交”、“出版物法提交”、“出版物法提交”、“出版物法存款”、“出版物法存款”、“出版物法存款”、“出版物法存款”等。在中國,出版物呈繳稱得上是一件既古老又年輕的事情。說它古老,是因為如果從源頭上說,中國從漢代初年就開始實行的“大收篇籍,廣開獻書之路”、“使謁者求遺書于天下”的政策,就具有典籍呈繳的意味。中國確切的呈繳制度源頭,有學者說已有800多年的歷史,比以法國國王弗蘭西斯一世發(fā)布《蒙彼利埃敕令》(1537年)為標志的西方呈繳本制度早了350多年。說它年輕,是因為直到今天,國際上通行的“呈繳本”、“繳送本”等在中國依然只是學術語言,政策語言或法律語言則稱為“樣本”。從這個意義上說,中國直到目前至少在名義上并沒有呈繳本制度,有的是“樣本繳送制度”,或者說呈繳本制度在今天的中國是“有其實而無其名”。新中國的樣本繳送制度在20世紀50年代初就通過政府部門以規(guī)章的形式得以確立。1952年國家出版總署發(fā)布了《關于征集圖書、期刊樣本暫行辦法(草案)》。“草案”經過試行,1955年修訂后由文化部正式頒布?！拔母铩苯Y束以后到目前,國家出版管理局、新聞出版署至少先后6次發(fā)布過有關出版物樣本繳送的通知或規(guī)定。國務院2001年修訂的《出版管理條例》和《音像制品管理條例》,也對出版物和音像制品向國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政部門“免費送交樣本”作出了明確規(guī)定。至此,從理論上說,樣本繳送制度的保障形式和約束力已經由政府部門規(guī)章上升到行政法規(guī)。20世紀90年代末以來,深圳、內蒙古、湖北、北京、河南、上海、浙江等地的地方性圖書館專門立法成果中,也都包括了對出版物樣本繳送的規(guī)定。因此,我國的出版物樣本繳送并不能說是無法可依,相對來說,這方面的規(guī)定還是比較明確、具體、持之以恒的。1.2關于第一,關于繳費送的問題這一制度實施的狀況怎樣?在計劃經濟時代,“應該說執(zhí)行情況基本較好”,“除個別圖書(主要是一些價格高的圖書)和個別出版社有漏繳拒繳外,大多數能按時、按量繳送”。改革開放以來,隨著經濟體制發(fā)生重大變革,隨著出版發(fā)行多元化、多渠道格局的形成,計劃經濟條件下頗為成功的樣本繳送制度在市場經濟環(huán)境中受到了空前的挑戰(zhàn),制度的延續(xù)陷入前所未有的困境。20世紀90年代初,面對書刊繳送“五缺二”的局面,時任北京圖書館館長的任繼愈先生就大聲疾呼:要保障文獻保存體系。1993年,在北京圖書館和首都出版界舉行的書刊繳送工作研討會上,針對當時就已經出現的“很嚴重”的漏繳現象,與會者呼吁通過強化宣傳和法律制約等措施,“健全書刊繳送機制,保障文獻保存體系”。但是,研討和呼吁似乎并沒有改變制度的軟約束狀況。及至世紀之交,以出版物樣本接受情況最好的國家圖書館而言,2000年圖書收繳率為62.23%;雜志完整繳送的為42.54%,不完整的為36.49%,不繳送的為20.97%,省市級以上大報完整繳送的只占21.28%,不完整的為10.62%,不繳送的占68.10%。與20世紀90年代初相比,情況在進一步惡化。自1996年新聞出版署發(fā)布《關于繳送音像、電子出版物樣品的通知》始,電子出版物被正式納入繳送范疇,但直到1999年,國家圖書館的電子出版物樣本收繳率僅為13.58%,2000年的收繳率被認為是取得了突破性進展,也只有45.43%。省級圖書館的情況更是令人擔憂?！熬芾U、漏繳、少繳樣本的現象相當普遍”,圖書館“幾乎年年嚴重缺漏”。電子出版物“在省級公共圖書館收繳樣本的工作中還是一個空白”。我國現行的出版物樣本繳送制度的制定者不能說不權威,制度要素不能說不明確,制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性不能說不正常,行政主管部門對此事不能說不重視,違反制度的處罰措施也不能說不嚴厲,但事實上在計劃經濟向市場經濟轉軌的20多年來就是出現了大面積的“執(zhí)行難”,而且似乎看不到根本改觀的前景。這就促使我們不能不回頭審視制度本身,看看是不是制度本身已經與變化了的社會現實相脫節(jié),是不是制度本身在今天已經缺少充足的科學性和合理性,看看導致大面積“執(zhí)行難”的深層次原因到底是“有法不依”、“執(zhí)法不嚴”,還是“惡法難行”。2納入和排除:所有權登記的會計制度目前世界上已經有100多個國家和地區(qū)確立了出版物呈繳制度。不同國家的出版物呈繳制度最主要的共同點是出版者向國家指定機構繳送出版物是一種法律義務,因此,不論叫“呈繳”,還是叫“繳送”,抑或叫“送存”,都要冠以“法定”這一定語。也有不同點,最主要的一是呈繳制度確立的法源不同:有的國家在著作權法(或出版法)中加以確立,有的國家在圖書館法中確立,還有的國家是就出版物呈繳單獨立法;二是履行義務的具體方式有所不同:有的國家是無償呈繳,有的國家是補償性呈繳。補償性呈繳的實現方式也有區(qū)別:有的國家是通過出版物的著作權登記間接補償,有的國家是直接的經濟補償,有的國家是無償呈繳和有償購買相結合的補償形式。美國、英國、澳大利亞等國家的出版物呈繳制度在著作權法中加以確立。以美國為例,著作權法第407條規(guī)定,美國發(fā)行的所有出版物在出版后3個月內,均需向國會圖書館繳送版本最優(yōu)者2份,以此作為進行著作權登記的依據。對美國的著作權所有者來說,目前履行登記手續(xù)并不是獲得著作權的要件,但事實上是只有進行了著作權登記,才能在遇到侵權時獲得著作權保護,還可以申請分享著作權團體獲得的著作權使用補償金,這是其實際利益之所在。而著作權登記的前提,是向國會圖書館免費提供出版物的呈繳本。顯然,這一制度設計是通過對著作權的有效保護來對著作權人的呈繳行為進行間接補償。加拿大、日本、韓國等國家和我國臺灣地區(qū)的出版物呈繳制度在圖書館法中加以確立。法國、德國、俄羅斯、丹麥、芬蘭等國家的出版物呈繳制度有單獨立法。根據可及的資料,英國、俄羅斯、臺灣地區(qū)的呈繳制度大體上都是無償呈繳和有償購買相結合。例如英國,早在1662年頒布的印刷法就規(guī)定所有新書、新版書都必須向皇家圖書館、牛津大學巴德里圖書館和劍橋大學圖書館繳送。1710年,英國的著作權法首次頒布,有關呈繳本的規(guī)定,基本援引了舊印刷法。此后,英國的著作權法雖然多次修訂,但直到目前,出版物無償繳送的規(guī)定依然保留。但是,在規(guī)定無償呈繳作為出版者的法定義務的同時,英國也有專門針對大英圖書館的另外的規(guī)定:如果有3位用戶同時對某一呈繳資料提出利用要求,圖書館應酌情購買第2份;如果有6位用戶同時提出利用要求,圖書館應購買第3份。無償呈繳和有償購買在一定程度上捆綁到了一起。我國臺灣地區(qū)2001年頒布的《圖書館法》規(guī)定了出版者繳送出版物是法定義務,但沒有明確規(guī)定是無償繳送還是有償繳送,作為實施細則的《圖書資訊出版品呈繳辦法》正在制定過程中。目前法定接受機構通常的做法是,貴重出版物(如大型從書、百科全書等)繳送一部購買一部,重要學術出版物繳送一部酌購若干復本。把無償呈繳和有償購買捆綁起來的做法,既體現了出版物呈繳是一種法律義務的理念,同時又在一定程度上減輕了出版者的經濟負擔,平衡了各方利益,對確保完整繳存有積極的促進作用。如據英國圖書館2002～2003年度年報公布的統(tǒng)計數據,該年度共接受呈繳出版物638107件(冊),要求呈繳而未呈繳的出版物83997件,呈繳率達到了86.84%。日本的出版物呈繳本制度稱為“納本制度”,是在戰(zhàn)后1948年2月頒布的《國立國會圖書館法》中確立的。該法律到目前為止已經經過5次修訂?，F行制度的要素主要包括:(1)明確建立納本制度的目的:一是文化遺產的積累和利用,二是政府出版物為社會廣泛利用,三是政府出版物用于國際交換。(2)對納本實行直接經濟補償。1949年6月,《國立國會圖書館法》在剛剛頒布一年多就作了第一次修訂,主要成果是在納本制度中設計了“補償金”:對于非政府機構繳送者,根據國立國會圖書館館長的決定,向其支付相當于該出版物出版以及繳送通常所需費用的“補償金”。1949年7月國立國會圖書館發(fā)布的《出版物納入規(guī)程》規(guī)定:館長在征求出版相關者和其他具有知識經驗者的基礎上決定補償金數額。為此,國立國會圖書館專門成立了“納入出版物補償金審議會”,作為館長決定納本補償金的咨詢機構。至1975年,國立國會圖書館在總結20多年實踐經驗的基礎上,形成了《關于納入出版物補償金的規(guī)定》,明確了所謂納入出版物“出版以及繳送通常所需費用”的范圍和數量。(3)把有形載體電子出版物(如CD-ROM、DVD、FD等)納入了法定繳送范圍。這是2000年4月對《國立國會圖書館法》進行修改的成果。有形載體電子出版物的納入補償金,確定為相當于生產一部電子出版物所需的費用。(4)法定的“納本”接受單位具有唯一性:只有國立國會圖書館。(5)法定的納入時間注重及時性:自出版物發(fā)行之日起30天以內。(6)“納本”必須版本最優(yōu)、內容完整。(7)政府機構的納入義務大大高于民間出版機構。(8)鼓勵捐贈式納入。(9)納入渠道以經銷商代理為主,其他多種形式補充。(10)罰則:對無正當理由不按法律規(guī)定納入出版物者,處以相當于出版物定價5倍的罰金。罰金的處罰對象,是法人代表。3中國出版物樣收系統(tǒng)的改革3.1我國出版出版中制度的改革建議分析我國出版物樣本繳送制度的構成要素和實施現狀,筆者的基本結論是,問題不是無章可循,而是制度形同虛設。為什么會出現如此結果?比較國外實施較為成功的同類制度,可以發(fā)現,盡管原因是多方面的,但問題的癥結主要在于制度本身的科學性、合理性不夠。因此,要改變我國出版物樣本繳送的現狀,首先應該考慮對制度本身進行改革。對制度進行改革,又首先需要解決兩個前提性問題:一是對制度本身的正確理解和認識;二是按照國際慣例,使制度走向法律化。3.1.1呈繳本制度的內容在現代社會,世界各國為什么都不約而同地建立了出版物呈繳制度?換言之,建立出版物呈繳制度的意義是什么?IFLA2000年出版的《法定繳送立法準則(修訂版)》(Guidelinesforlegaldeposit1egislation,rev.ed)作了如下概括:第一,保存國家文化遺產;第二,保障公民自由利用信息資源的民主權利。按照這一概括,建立出版物呈繳制度的意義體現在“保存”和“利用”兩個方面。為了使民族文化遺產能夠完整保存、世代傳承,需要有法律保障和約束的出版物呈繳;由于呈繳本是依靠國家力量、法律權威征集而來,它屬于國家——全體社會成員的知識和文化財富。這筆財富可以看作是國家為保障公民信息資源利用權的實現而配置的基礎資源,因此,全體公民擁有自由利用這筆財富的權利。國際上通行的出版物呈繳制度為什么規(guī)定呈繳數量“最少2份”——“1份保存,1份利用”?呈繳本的制度要素中為什么強調呈繳本利用的免費原則——“不論是館內使用抑或館際互借,呈繳本均應免費提供”?體現的就是通過呈繳本制度來保障公民自由利用信息資源的民主權利的精神。對于出版物呈繳制度,首先應該在理論上明確,它絕不僅僅是一個只規(guī)范出版機構繳送出版物的制度,同時也涉及到了保存機構對呈繳本的提供利用。一個完整的出版物呈繳制度,應該體現出對出版物的繳送和呈繳本的利用兩個方面兼顧并重的特點。從本質上說,呈繳本制度是一項保證知識和信息的積累、傳承與自由利用的制度。國內以往對呈繳本問題的關注和研究往往忽略了“利用”,這是對呈繳本制度的不完整理解。還有些圖書館或研究者面對當前購書經費緊缺的現狀,把呈繳本看作是圖書館“不花錢”增加館藏資源的手段,這是對呈繳本制度的不正確理解。在構筑科學、合理的呈繳本制度的過程中,首先需要正確認識和理解確立這一制度的意義和目的,剔除附加給這一制度的種種功利性因素,這是改革和完善制度的最大前提之一。3.1.2制度的實施和延續(xù)呈繳本制度保障的是社會公共利益,是一項典型的國家公共政策,它的實施不可能完全靠市場調節(jié),不可能依賴個人的、集團的利益驅動,也不能被動地等待相關關系者的自覺自愿。國際經驗證明,必須使制度走向法律化。法律化,意味著呈繳事項法定,呈繳行為是履行法律義務,呈繳制度具有強制性,對拒不履行義務者,可以尋求法律的解決途徑。特別是在制度的社會認知程度還比較欠缺的階段,法律化和強制性對制度的實施和延續(xù)有決定性作用。英國有過典型的案例。在實施出版物呈繳法律初期,英國有不少出版商以呈繳是針對出版業(yè)的“苛捐雜稅”為由而加以拒絕。當時英國的呈繳本法定接受單位不列顛博物館經多次催促無效后訴諸法律,最后法院判決給出版商以重罰并強制執(zhí)行。法律的力量改變了拒繳現象,保證了制度的實行和延續(xù)。IFLA出版的《法定繳送立法準則(修訂版)》強調,“即使條件允許,法定繳送也不宜改為志愿繳送”。這是對長期以來呈繳本制度實施經驗和教訓的總結。中國現行的出版物樣本繳送制度還沒有完全實現法律化。20世紀80年代以來,國內已有許多研究者分析了樣本繳送堪憂的狀況與法律缺失的關系,反復呼吁為出版物呈繳立法。20世紀90年代中期,邵文杰先生在系統(tǒng)分析國內外出版物呈繳制度保障條件和環(huán)境的基礎上,還提出了立法的具體辦法,認為將出版物呈繳的規(guī)定同時寫進“圖書館法”和“出版法”是“上策”。按照目前中國的相關立法形勢,筆者認為,將出版物呈繳制度納入《著作權法》已無可能,《出版法》的制定短期內難以啟動,為呈繳制度單獨立法在可以預見的未來難以實現,最具現實可能性的是將呈繳制度納入正在制定的《中華人民共和國圖書館法》?？梢哉f,《圖書館法》的制定,是目前實現中國的出版物呈繳制度法律化的最佳契機。3.2改革的概念和方向3.2.1“政府”行為的“行為”模式異化了呈繳本的接受者按照我國現行的出版物樣本繳送規(guī)定,全國所有的出版機構出版的所有出版物,應向國家出版行政管理部門、中國版本圖書館、國家圖書館繳送樣本,總數量為5冊(件)。地方所屬的出版機構在此基礎上,還要向地方出版行政管理部門及其指定的圖書館繳送數量不等的樣本。如廣東省新聞出版局和廣東省文化廳1999年聯合發(fā)文規(guī)定,省屬出版社每出一種新書,向省內19所公共圖書館寄贈樣書2冊(套)。若此,如果是一個廣州市屬出版社,它的繳送對象包括國家、省、市三級出版行政管理部門和指定收藏單位,還要包括省內19家公共圖書館,繳送總數量在50冊(件/套)以上。呈繳對象的多頭,以及由此引發(fā)的呈繳數量過多,這是我國現行制度存在的突出問題之一。按照國際上普遍的做法,呈繳本制度是一項國家政策,呈繳本的收繳、保存、提供利用是一項國家任務,因此,呈繳本的接受者是國家層級的機構——通常是國家圖書館或其他由國家指定的機構。當然,接受機構也可以采取多個共存的“分散制”,但前提是“國家要以法律協(xié)調不同機構的分工與合作”,以保證分散制下的整體不重復、不遺漏。呈繳的唯一性,被認為是呈繳制度得以真正落實的關鍵之一;多頭呈繳,被認為是完善的呈繳制度的大敵。因為多頭呈繳,勢必加重出版機構的法律義務和經濟責任,導致的結果是出版機構往往想方設法規(guī)避或拖延履行義務,最終損害的是制度的全面落實。目前世界上呈繳制度實施較好的國家,實行的都是單一呈繳而不是多頭呈繳,如美國、日本。我國法律化的出版物呈繳制度也應該走向單一呈繳制:以國家圖書館作為接受全國出版物呈繳本的唯一機構。將政府出版行政管理部門列為呈繳本的接受者,是與呈繳本制度根本目的相悖、與國際慣例相悖的做法。出版物呈繳制度的根本目的在于完整保存國家文化遺產和保障公民自由利用信息資源的民主權利,而不是出版行為、出版內容監(jiān)管,更不是免費獲得出版物的特權。不論任何國家,政府出版行政管理部門本身都沒有能力、沒有條件也不需要從事呈繳本接收、整理、保存、提供利用等業(yè)務活動,政府的責任,是確保專門機構代表國家完成這一任務,以形成服務于全社會的社會資源。因此,把政府出版行政管理部門確定為呈繳本的接受者,既浪費了呈繳本資源,又強化了呈繳本接受的“權力”與“功利”色彩,在一定程度上異化了呈繳本作為社會公共利益、社會公共資源的性質。日本在這方面的經驗教訓值得我們深思。日本戰(zhàn)后呈繳本制度實施初期,作為當時政府出版管制部門的新聞用紙分配廳和盟軍出版審查部門也被列為呈繳本接受者,屬于典型的“多頭呈繳”。結果是國立國會圖書館接受的繳送出版物數量大大低于政府出版管理部門,因為當給呈繳本附加上一種“權力”色彩時,人們就會主動地屈從權力而不是首先考慮公共利益,出版物呈繳的本意被嚴重扭曲。日本學者曾經尖銳地指出:“向政府出版管制機構的繳送,是向國立國會圖書館的繳送制度確立的最大障礙?！?949年日本修訂《國立國會圖書館法》中有關“納本制度”的規(guī)定,取消了向政府出版管制機構的呈繳,國立國會圖書館成為唯一的呈繳本接受機構,其呈繳本收繳率迅速上升。目前,在世界上主要國家的出版物呈繳制度中,已經看不到將政府出版管理部門列為呈繳本接受者的現象。這種變化,實際上折射的是一種現代政府的行為理念和方式。出版物呈繳是一項國家公共政策,那么,地方政府可不可以建立自己的出版物呈繳制度呢?按照IF-LA出版的《法定呈繳立法準則(修訂版)》闡述的原則,“如果地方政府欲建立自己的法定呈繳制度,不應阻止”。但是,應該明確,并不是任何一個地區(qū)都有必要完整地收藏全部國家文獻信息資源,法定呈繳制度的目的也不在于制造出眾多大而全的收藏單位,圖書館收藏呈繳本與收藏一般文獻有不同的目的和作用,因此,地方性的出版物呈繳制度應該著眼于完整收集具有地方特色的文獻信息資源,以避免與國家的出版物呈繳制度形成簡單的重復,同時又增加出版機構的負擔,造成社會資源的浪費。所謂具有地方特色的文獻信息資源,并不是指按屬地原則身處地方的出版社出版的圖書,而是指圖書文獻的內容反映地方文化,具有地方特色。依此衡量,目前國內已經出現的幾部地方性圖書館立法中有關出版物呈繳的規(guī)定,基本上還都是國家呈繳制度的簡單照搬,依然在重復和加劇著“多頭呈繳”,并沒有體現出呈繳制度的地方特色。不過,改變已經開始。2003年8月浙江省人民政府頒布的《浙江省公共圖書館管理辦法》(2003年10月1日起施行)第一次在地方政府規(guī)章中拋棄了籠統(tǒng)的出版物呈繳,明確提出“建立地方文獻資料呈繳制度”,規(guī)定“省圖書館是全省地方文獻資料呈繳樣本收藏單位,各市、縣(市、區(qū))圖書館是所在地地方文獻資料呈繳樣本收藏單位”。這一做法,跳出了簡單復制國家出版物呈繳制度的窠臼,明確了地方政府要建立的是“地方文獻資料呈繳制度”,是在中國這樣一個地域遼闊的大國既完善出版物呈繳制度,又避免多頭呈繳、資源浪費的切實可行的辦法,代表了地方性出版物呈繳制度的發(fā)展方向。3.2.2提出社會責任,代表繳本在市場經濟環(huán)境中,追求經濟效益最大化的目標與出版物無償呈繳、特別是多頭和大數量的無償呈繳所占用的成本之間的矛盾,使出版企業(yè)對呈繳制度的抵觸幾乎成為一種本能。如何解決這一矛盾?國外有效的做法之一,是在出版物呈繳制度中引進補償機制。補償機制有多種實現方式。美國式的著作權登記補償是一種間接補償,其本質是通過維護著作權人的經濟利益來保證呈繳制度的實施,將補償成本轉移到了有可能發(fā)生的侵權行為人身上。英國、俄羅斯、臺灣式的無償呈繳和有償購買捆綁的方式,以及日本式的由國家建立呈繳本補償金直接補償的方式,都屬于經濟補償,其本質是由社會的全體納稅人共同分擔呈繳成本。不論什么形式的補償,解決問題的思路是共同的:即在強調社會責任、法律義務的同時,輔之以經濟手段。國外的經驗證明,“看不見的手”確實管用。盡管并不是所有國家的呈繳制度都引進了補償機制,但引進補償機制的國家,一般來說,制度的實行效果都比較好。目前的中國,對出版物呈繳重要意義的社會認知程度還比較低。在這種背景下,借鑒國外的成功經驗,引進經濟補償機制,不失為促進出版物呈繳制度形成內在動力、步入良性循環(huán)的有效辦法。引進經濟補償機制,錢從哪里來?顯然,由接受呈繳本的圖書館占用本已捉襟見肘的正常采購經費并不現實。既然完整保存國家文化遺產、保障全體公民自由利用信息資源的權利是社會公共利益,那么,現實而又合理的辦法就是由國家建立專門的呈繳本補償經費,用公共資金來保證制度的運行,本質上是讓全體社會成員共同分擔文化遺產積累和自由利用的成本。按照目前我國的出版規(guī)模和經濟發(fā)展水平,國家收集一份完整的呈繳本到底需要多少經費支撐?筆者依據2002年全國的出版規(guī)模和出版物價格水平做了一番測算,結論是:比較完整地收集一份呈繳本,綜合各個環(huán)節(jié)的所有成本,大約需要500多萬元。如果我國的出版物呈繳解決了“多頭呈繳”的問題,建立起了單一的國家呈繳體系,并且按照國際上通行的呈繳本“一份保存,一份利用”的數量加以征集,近期,國家每年投入1000萬元的專項經費,即可從根本上解決出版物國家保存和提供利用的經濟補償問題。應該說,這樣的經費投入數量,相對于今天的社會經濟發(fā)展水平和財政能力,并不是難以承受的數量。鑒于此,筆者認為,為了使我國的出版物呈繳制度在市場經濟環(huán)境中具有持續(xù)的內在動力,在以《中華人民共和國圖書館法》立法為契機的呈繳本制度改革和完善之時,應該建立國家的呈繳本經濟補償機制,讓經濟手段在制度建設中發(fā)揮作用。3.2.3政府機構的管理與繳費政府出版物向公共圖書館免費繳送,是現代圖書館制度和現代出版物呈繳制度共同的基本要素。美國從1813年就開始建立遴選圖書館專門收藏聯邦政府、立法和執(zhí)法機構出版物的制度,至今已有1250多所這樣的圖書館,遍布全美50個州?，F行的《政府文件資料保存規(guī)定》要求,政府機構必須為這樣的圖書館提供完整系統(tǒng)的政府文件資料,圖書館則應保證公眾獲取政府文件資料的渠道暢通無阻。丹麥、瑞典等國家的圖書館立法中,也都有政府出版物免費向公共圖書館繳送的規(guī)定。日本和韓國都是實行呈繳本國家直接經濟補償制的國度,但其《圖書館法》中都有政府出版物向圖書館的繳送不僅免費,而且繳送的范圍和數量都大大高于一般出版物的規(guī)定。IFLA出版的《法定繳送立法準則(修訂版)》也強調在呈繳制度中應特別關注政府出版物,“任何國家的法定繳送制度,都應該把政府出版物列入其中,哪怕是該國的繳送制度沒有強制性?！蓖瑫r還特別建議,如果因國家體制或司法體制導致地方政府的出版物難以統(tǒng)一收集,則應以行政協(xié)定的方式在地方政府層級建立繳送接受機構,以確保政府出版物的完整收集。政府出版物在圖書館還是用于出版物國際交換的主要品種。即便是用于國際交換需要較多的數量,圖書館仍然是免費獲得。如日本現行的呈繳本制度規(guī)定一般出版物向國立國會圖書館呈繳2部,而中央政府及政府各部門的出版物則一般需要向國立國會圖書館呈繳15～30部不等,地方政府(都道府縣)的出版物需要呈繳5部,數量上限是總印數的10%以內。丹麥圖書館法規(guī)定,政府機構需要呈繳的出版物數量是1～15部。韓國《圖書館法(修正案)》則規(guī)定,如果國立中央圖書館館長認為國家或地方政府印刷、發(fā)行的出版物可以作為國際交換資料時,可以向其提出提交資料的請求。除非該資料根據國家安全業(yè)務規(guī)定屬于保密資料等特殊理由,國家或地方政府機構對資料請求必須予以合作。為什么對一般出版物的呈繳可以引入補償機制,而政府出版物的繳送則普遍實行免費原則?從經濟關系上看,政府出版物的編印資金來自政府,政府的運行經費是納稅人的稅金。公共圖書館是政府設置的保障公民知識和信息獲得的機構,它本身就是政府的功能機構,它的運行經費同樣來自稅金。政府出版物的編印主體和圖書館的設置主體相同,二者不存在經濟利益的沖突,不存在補償的問題。從政府的責任上看,在現代社會,政府有公開政務信息的責任,政府出版物就是政府公開政務信息的載體之一;公眾有請求和獲取政府信息的權利,圖書館特別是公共圖書館就是公眾獲得政府信息的窗口之一。政府機構向公共圖書館繳送政府出版物,是其完成政務信息公開責任的必要環(huán)節(jié),是其行政行為的自然延伸,同樣不存在補償的問題。在我國,所有出版物必須向政府主管部門呈繳的觀念根深蒂固,而政府出版物必須向所轄公共圖書館免費繳送的理念卻相當淡薄,結果是導致政府出版物長期游離于政府自身設置的公共圖書館陣地以外。從政府的角度說,雖然投資設置了圖書館,但沒有使它的功能最大化;從圖書館的角度說,雖然在依靠公共資金運行,但卻沒有履行對公眾文獻信息資源需求的全方位保障。這種現象一方面說明政府的行政理念和行為尚有差距,另一方面說明政府對設置圖書館的意義、功能的認識尚不到位,同時也沒有體現出政府在保存國家文化遺產方面的帶頭和示范作用。因此,以出版物呈繳制度改革為契機,引入各級政府將自身編印的政府出版物免費向所轄公共圖書館繳送的規(guī)定具有多重意義:既是出版物呈繳制度本身的完善和與國際慣例接軌,又是改善政府形象、完善政府信息公開方法和途徑的措施之一,同時也是充分發(fā)揮圖書館功能效用、完善現代圖書館制度的措施之一。我國到目前為止雖然沒有明確的、成文的政府出版物向公共圖書館免費繳送的規(guī)定,但相關的做法也不是全無。比如,從2002年初開始,國務院辦公廳向地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及城市街道辦事處免費發(fā)送《國務院公報》。此后,許多省區(qū)市的政府公報也都照此辦理。在2003年下半年進行的全國報刊整頓過程中,有87種各級黨政機關主辦的報刊改為免費贈閱。這些,實際上已經就是政府出版物的免費使用。從2005年4月起,國務院辦公廳向全國縣以上公共圖書館贈送《國務院公報》,以便社會公眾在圖書館查閱最新公布和發(fā)布的法律法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件。國務院的這一決定,將在轉變政府行政觀念與方式、強化圖書館作為政府信息公開的窗口和平臺作用、促進我國的政府出版物呈繳制度完善等方面產生深遠的影響?？梢灶A期,在國務院的帶動和示范下,全面確立我國政府出版物向公共圖書館免費繳送制度的步伐將會大大加快。政府出版物的類型絕不僅僅是政府公報或政府機構主辦的報刊。日本國立國會圖書館所界定的政府出版物類型包括:①年鑒、要覽、職員錄;②業(yè)務報告(年報、月報、白皮書、大事記);③預算案與決算案;④統(tǒng)計集;⑤政府公報、法律法規(guī)匯編、司法判例匯編;⑥法律解說;⑦目錄與索引類。所界定的“政府”則包括:國會及國會設置的機構;內閣及內閣設置的機構;警察廳、最高檢察廳、最高裁判所及其他司法機關、會計檢查廳;依據國家行政組織法設置的行政機關;國立學校等。目前我國的政府出版物并沒有實行政府專門機構印制出版的體制,大多是由政府部門編輯,指定出版社出版,資金來源多樣化,政府出版物和商業(yè)性圖書往往難以準確區(qū)分。這種現象導致呈繳制度中的政府出版物的類型、數量大為減少。它帶來的后果,首先是社會公共知識載體的流失,其次也損害了政府的形象。因此,完善政府出版物的出版體制,切斷政府出版物和商業(yè)性圖書的千絲萬縷的聯系,又是完善出版物呈繳制度、使免費繳送的政府出版物真正具有完備性的前提條件。3.2.4呈繳本和國家公告出版物呈繳是一種法律義務,呈繳本制度是一種強制性制度,呈繳本立法必須設定罰則,而且,處罰對象不能是籠統(tǒng)的機構、法人,必須是法人代表。但是,出版物呈繳畢竟是一件對認識和觀念依賴程度較高、社會公益色彩濃厚的事情,制度本身更強調充分的人性化和柔性化,注重相關關系者的充分合作。制度化的催促,就是體現人性化和柔性化的有效方式。國外的經驗證明,多數的漏繳、緩繳行為,并不是純粹的主觀惡意,經過善意的催促,一般都可以補繳。日本國立國會圖書館在20世紀80年代中期曾經公布過一個統(tǒng)計結果,在當時該圖書館接受的呈繳本中,主動呈繳和經過催促后呈繳的大約各占一半。1986年,該圖書館的呈繳本催促件數是12834件,經過催促后呈繳的圖書是11800冊,催促成功率達92%。IF-LA出版的《法定繳送立法準則(修訂版)》在談到處罰和合作的關系時說:“強制出版者繳送之處罰制度應是最后手段,爭取出版者的合作才是根本。”對呈繳本進行國家公告,一般是以國家書目的形式實現。國家公告制度既是國家接受呈繳本的歷史記錄,又是國家對呈繳者褒揚和尊重的體現,對提高呈繳制度的聲譽和影響具有重要意義,應該成為呈繳制度的必備要素。國家公告制度對于促使更多人采用捐贈式呈繳有積極作用。不論任何國家、任何形態(tài)的出版物呈繳制度,對捐贈式呈繳都給以鼓勵。日本是實行出版物呈繳直接經濟補償制的國家,但其《國立國會圖書館法》中有這樣的規(guī)定:“國立國會圖書館館長將定期編制的刊載有捐贈式呈繳出版物的全日本出版物總目錄,免費郵寄給捐贈呈繳者或其繼承人?！钡侥壳?日本的捐贈式呈繳已經占到報紙