重慶市忠縣流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途變化驅(qū)動力與制動力分析

重慶市忠縣流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途變化驅(qū)動力與制動力分析

近年來，由于農(nóng)業(yè)相對效率低下，大量農(nóng)業(yè)用途發(fā)生了變化，威脅了糧食和生態(tài)安全，引起了各方的關(guān)注。本文以重慶市忠縣為例，針對2002—2007年流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途變化的特征、制動力和驅(qū)動力進(jìn)行研究，為嚴(yán)格流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途管制提出建議。1研究領(lǐng)域的總結(jié)和研究方法1.1農(nóng)業(yè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)忠縣位于重慶市三峽生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的腹心地帶，地處東經(jīng)107°32′—108°14′、北緯30°03′—30°53′之間，屬亞熱帶東南季風(fēng)區(qū)山地氣候，據(jù)多年氣象資料統(tǒng)計，年均氣溫18.2℃，日照率29%，年降雨量1200mm，相對濕度80%。雨熱同期、熱量豐富的氣候條件，為忠縣發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品提供了有利條件。忠縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)始于20世紀(jì)80年代中期，2003年以來流轉(zhuǎn)規(guī)模迅速加大。截至2007年底，全縣農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)總面積為24520.59hm2，占全縣農(nóng)村耕地82755.72hm2的29.63%。承包地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)規(guī)模加大、速度加快的特點(diǎn)。同時，流轉(zhuǎn)形式也逐漸多樣化，以轉(zhuǎn)包、出租為主，入股和互換為輔。1.2降維的多元統(tǒng)計分析主成分分析是將原來的多個指標(biāo)重新組合成一種新的互相無關(guān)的幾個綜合指標(biāo)，但同時又能夠保留原變量大部分信息的一種降維的多元統(tǒng)計分析方法。本文采用主成分分析法，分析忠縣流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途變化動力。2流轉(zhuǎn)耕地用途變化雖然《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)際土地流轉(zhuǎn)中大量農(nóng)地的用途發(fā)生改變，耕地的“非糧化”現(xiàn)象明顯。截至2007年底，忠縣流轉(zhuǎn)耕地累計24520.59hm2，流轉(zhuǎn)耕地用途發(fā)生變化16951.09hm2，占耕地流轉(zhuǎn)總量的69.13%。其中耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地1787.55hm2，變?yōu)閳@地、林地等其他農(nóng)用地12228.42hm2，變?yōu)榉N植經(jīng)濟(jì)作物用地2935.11hm2，分別占耕地流轉(zhuǎn)總量的7.29%、49.87%、11.97%（表1）。3農(nóng)業(yè)用途變化的動力研究3.1調(diào)查問卷的基本情況考慮農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途變化是一個驅(qū)動力和制動力共同作用產(chǎn)生的結(jié)果，本文從這兩個方面對流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途變化的動力系統(tǒng)進(jìn)行研究。按照主成分分析的方法和思路，筆者選取了9個因子進(jìn)行驅(qū)動力分析：Y為流轉(zhuǎn)耕地用途變化面積（hm2）;X1為農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積（hm2）;X2為農(nóng)地流轉(zhuǎn)率（%）；X3為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)前后收入比（%）；X4為單位面積建設(shè)用地與農(nóng)用地產(chǎn)值比（倍數(shù)）；X5為農(nóng)村農(nóng)業(yè)收入與工業(yè)收入比（%）；X6為糧經(jīng)作物商品率比（%）；X7為農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值（萬元）；X8為農(nóng)業(yè)產(chǎn)值（1990年價）（萬元）；X9為政府引導(dǎo)流轉(zhuǎn)率（%）。另外，選取4個因子進(jìn)行制動力分析：X10為土地用途管制執(zhí)行強(qiáng)度；X11為基本農(nóng)田保護(hù)執(zhí)行強(qiáng)度；X12為農(nóng)地流轉(zhuǎn)簽訂合同份數(shù)（份）；X13為農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織（個）。為了量化耕地保護(hù)的強(qiáng)度即X10、X11，在專家打分基礎(chǔ)上實(shí)地走訪了4個鎮(zhèn)的80余戶農(nóng)戶及村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，對耕地保護(hù)管理狀況進(jìn)行分?jǐn)?shù)修正，求其均值。其他數(shù)據(jù)來自2002—2007年《忠縣統(tǒng)計年鑒》、《農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計報表》和實(shí)地問卷調(diào)查（表2）。3.2土地利用主成分與驅(qū)動要素借助SPSS13.0對驅(qū)動力和制動力分別進(jìn)行主成分分析，得到相關(guān)系數(shù)矩陣、特征值及主成分貢獻(xiàn)率（表3）。由表3可以看出，在驅(qū)動力方面，第一、二、三主成分累積貢獻(xiàn)率達(dá)97.852%，說明前3個主成分已經(jīng)覆蓋了原始9個指標(biāo)所表達(dá)的大部分信息。而在制動力方面，前兩個主成分累積貢獻(xiàn)率為97.6%，也覆蓋了4個指標(biāo)的大部分信息。為了獲得簡單結(jié)構(gòu)，以幫助解釋各因子和更清楚地反映變量之間的關(guān)系，對分析結(jié)果進(jìn)行方差極大（Varimax）旋轉(zhuǎn)，得到旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣（表4）。從表4可以看出，在驅(qū)動力方面，X1、X2與第一主成分相關(guān)性很大，可以概括為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場驅(qū)動。在第二主成分中，X8、X9的載荷絕對值最大，可以概括為地方政府引導(dǎo)行為驅(qū)動。X4、X5、X6與第三主成分具有較大的正相關(guān)，主要反映土地利用比較利益驅(qū)動。制動力方面可以概括為耕地保護(hù)強(qiáng)度和農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理兩個制動力。3.3主要成分分析的結(jié)果3.3.1土地利用變化驅(qū)動農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展驅(qū)動。從表3可以看出，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場驅(qū)動包含了74.41%的貢獻(xiàn)率，是主控因子。這說明隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的加快，流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途變化有加劇的風(fēng)險。在對86戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有實(shí)際流轉(zhuǎn)行為的63戶中，46戶農(nóng)地用途發(fā)生了變化，占73.02%；而23戶非流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中僅有3戶發(fā)生了農(nóng)地用途變化，占13.04%。這說明農(nóng)地流轉(zhuǎn)刺激了農(nóng)地用途的變化。研究區(qū)部分地方政府與業(yè)主、企業(yè)并未簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，甚至無口頭約定，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)無明確規(guī)定，業(yè)主用地時沒有遵循不改變農(nóng)業(yè)用途的規(guī)定，擅自建立大面積的生產(chǎn)管理用房和農(nóng)業(yè)莊園等，甚至從事房地產(chǎn)開發(fā)，建別墅和度假村等。土地利用比較效益驅(qū)動。追求最大經(jīng)濟(jì)利益是市場主體的天性，比較經(jīng)濟(jì)利益的存在是土地利用變化的原動力。農(nóng)地利用在微觀尺度上是一種個體行為，業(yè)主對生產(chǎn)投入的選擇服從于約束條件下的收入最大化原則。相對較低的農(nóng)產(chǎn)品價格（表5）和日益升高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收益較高的條件下，業(yè)主為實(shí)現(xiàn)個體收入最大化，會選擇將流轉(zhuǎn)的耕地用于非農(nóng)業(yè)用途。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，比較效益驅(qū)動使土地流轉(zhuǎn)受讓戶減少糧食生產(chǎn)用地，將土地要素大量投向比較效益較高的經(jīng)濟(jì)作物或二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村勞動力要素向效益更高的產(chǎn)業(yè)或區(qū)域轉(zhuǎn)移。地方政府引導(dǎo)行為驅(qū)動。地方政府行為對流轉(zhuǎn)耕地用途變化的驅(qū)動也是一個不可忽略的因素。從表2可以看出，忠縣農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值從2002年的176174萬元增加到2007年的273827萬元，5年間共增加97653萬元，平均年增長率達(dá)11.09%，與此伴隨的是大量耕地甚至是基本農(nóng)田被占用，轉(zhuǎn)變?yōu)閳@地等其他農(nóng)用地。這主要是由于忠縣各級地方政府大力推進(jìn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；龑?dǎo)農(nóng)村土地向柑橘園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目集中。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)一般是由政府引導(dǎo)的，82.60%的耕地用途變化面積得到了地方政府的支持。很多地方政府盲目追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，將其作為政績考核標(biāo)準(zhǔn)。各地流轉(zhuǎn)“攀比”熱普遍，一些農(nóng)村集體組織不惜違反國家法律，不尊重農(nóng)民意愿和土地權(quán)利，強(qiáng)制推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，甚至將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以獲取“超額利潤”。3.3.2土地流轉(zhuǎn)管理情況。據(jù)《環(huán)耕地保護(hù)政策制動?，F(xiàn)行的農(nóng)地保護(hù)制度有基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地總量動態(tài)平衡制度、土地用途管制制度等。近年來，國家從保障糧食安全的角度，頒布和實(shí)施了一系列耕地保護(hù)的政策和法律、法規(guī)，加大了對耕地保護(hù)的執(zhí)行強(qiáng)度。同時，通過提高糧食價格，減免農(nóng)民負(fù)擔(dān)，消除農(nóng)業(yè)稅，加大對農(nóng)業(yè)種植的扶持等，在一定程度上控制了農(nóng)地用途的變化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理制動。嚴(yán)格按照程序規(guī)范操作，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，可以減少流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途變化的風(fēng)險。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2007年底，忠縣累計簽訂土地流轉(zhuǎn)合同25684份，簽訂率達(dá)85%，土地流轉(zhuǎn)發(fā)生了3個轉(zhuǎn)變：由過去以農(nóng)戶之間、業(yè)主與農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)為主向當(dāng)前的自發(fā)與地方政府引導(dǎo)并重轉(zhuǎn)變；由過去依靠口頭協(xié)議的不規(guī)范流轉(zhuǎn)向簽訂書面協(xié)議的規(guī)范流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變；由過去不固定的流轉(zhuǎn)程序向規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序轉(zhuǎn)變。4．建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，為農(nóng)民利益提供保障流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途變化是驅(qū)動力和制動力共同作用的結(jié)果。本文從創(chuàng)新機(jī)制、弱化驅(qū)動力、強(qiáng)化制動力方面對嚴(yán)格流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途管制提出以下建議：建立耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。嚴(yán)格流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途管制，必須創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，必須規(guī)范政府行為，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。政府的強(qiáng)制性行為會超越市場尺度，引起流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途變化，同時損害農(nóng)民利益。因此，應(yīng)健全規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范政府行為，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。通過建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)。引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)主體自覺服從土地用途管制，自覺履行耕地保護(hù)義務(wù)，建立耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。禁止集體或個人以建設(shè)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”或“設(shè)施農(nóng)業(yè)”等名義，擅自改變農(nóng)地用途，做到嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)地，避免流轉(zhuǎn)農(nóng)地發(fā)生用途變化的風(fēng)險。發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。在土地流轉(zhuǎn)中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場的激勵功能、服務(wù)功能和約束功能，建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地市場體