交通民警行政處罰案件行政糾紛案例分析

交通民警行政處罰案件行政糾紛案例分析

會報或法律依據(jù)2004年3月30日，焦志剛剛駕駛了一輛廢棄的夏馬車。交付任務(wù)的交通警察王新奎、方成瑞、王學(xué)靜等人進(jìn)行了調(diào)查。交通民警決定暫扣焦志剛駕駛的汽車,焦志剛拒絕交出汽車鑰匙,交通民警遂調(diào)來拖車將暫扣汽車拖走。汽車被拖走后,焦志剛向交通民警索要被滯留的駕駛證未果,便撥打110報警,稱交通民警王心魁酒后執(zhí)法。天津市公安局督察處接報警后,趕到現(xiàn)場詢問了情況,并帶王心魁、焦志剛一起到天津市公安局刑事科學(xué)技術(shù)鑒定部門,當(dāng)場委托該部門化驗(yàn)王心魁的尿液。經(jīng)化驗(yàn)鑒定,結(jié)論為:在王心魁的尿液中未檢查出酒精成份。據(jù)此,天津市公安局督察處向交通民警王心魁本人及其所在單位發(fā)出《公安警務(wù)督察正名通知書》,確認(rèn)焦志剛舉報交通民警王心魁酒后執(zhí)法一事不實(shí),并按管轄分工,將不實(shí)舉報人焦志剛移交天津市公安局和平分局(以下簡稱和平公安分局)處理。和平公安分局認(rèn)為,焦志剛的不實(shí)舉報阻礙了國家工作人員依法執(zhí)行職務(wù),屬于《中華人民共和國治安管理處罰條例》(以下簡稱治安管理處罰條例)第十九條第(七)項(xiàng)規(guī)定的擾亂公共秩序行為,遂根據(jù)該條規(guī)定,于同年3月31日作出056號行政處罰決定書,決定給予焦志剛治安罰款200元的行政處罰。在056號處罰決定書已經(jīng)發(fā)生法律效力后,同年7月4日,和平公安分局告知焦志剛,由于天津市公安局公安交通管理局向天津市公安局紀(jì)檢組反映該治安處罰過輕,市公安局紀(jì)檢組根據(jù)公安部監(jiān)督條例的相關(guān)規(guī)定要求重新裁決,所以要撤銷056號處罰決定書,重新查處,重新裁決。同年7月13日,和平公安分局作出047號行政處罰決定書,決定給予焦志剛治安拘留10日的行政處罰。焦志剛不服申請復(fù)議,天津市公安局以事實(shí)不清為由撤銷了047號處罰決定書,要求和平公安分局重新作出具體行政行為。同年11月19日,和平公安分局作出870號處罰決定書,決定給予焦志剛治安拘留15日的行政處罰。焦志剛再次申請復(fù)議,天津市公安局維持了870號處罰決定書,焦志剛為此提起行政訴訟。向天津市第一上級司法機(jī)關(guān)起訴,請求撤銷該天津市和平區(qū)人民法院認(rèn)為:根據(jù)治安管理處罰條例,和平公安分局是有權(quán)作出行政處罰決定的公安機(jī)關(guān),行政主體適格。焦志剛在交通民警王心魁執(zhí)行公務(wù)時,不僅不配合,反而撥打110無中生有地舉報王心魁酒后執(zhí)法。和平公安分局據(jù)此認(rèn)定焦志剛阻礙王心魁執(zhí)行職務(wù),根據(jù)治安管理處罰條例第十九條第(七)項(xiàng)規(guī)定,決定給予焦志剛罰款200元的行政處罰,事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿,處罰在法律規(guī)定的幅度內(nèi),且執(zhí)法程序合法。和平公安分局在前述處罰決定書已經(jīng)生效的情況下,僅因天津市公安局公安交通管理局認(rèn)為處罰過輕,即隨意地自行變更處罰決定,程序明顯違法。據(jù)此,天津市和平區(qū)人民法院判決:撤銷和平公安分局所作的870號處罰決定書。和平公安分局不服一審判決,向天津市第一中級人民法院提起上訴,請求撤銷一審判決,依法判決維持被訴具體行政行為。天津市第一中級人民法院認(rèn)為:根據(jù)本案事實(shí),和平公安分局認(rèn)定焦志剛的行為觸犯了治安管理處罰條例第十九條第(七)項(xiàng)之規(guī)定,并根據(jù)該條規(guī)定作出056號處罰決定書,給予焦志剛治安罰款200元的處罰。這個處罰決定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿,處罰在法律規(guī)定的幅度內(nèi),且執(zhí)法程序合法,是合法的行政處罰決定,并已發(fā)生法律效力。依法作出的行政處罰決定一旦生效,其法律效力不僅及于行政相對人,也及于行政機(jī)關(guān),不能隨意被撤銷。錯誤的行政處罰決定,只能依照法定程序糾正?！豆矙C(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》是公安部為保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法正確履行職責(zé),防止和糾正違法和不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而制定的內(nèi)部規(guī)章,只在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)揮作用,不能成為制作治安管理行政處罰決定的法律依據(jù)。行政復(fù)議法確實(shí)沒有“行政處罰決定被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷后,行政機(jī)關(guān)重新作出的裁決不得加重處罰”的規(guī)定。之所以不作這樣的規(guī)定,是因?yàn)閷?shí)踐中存在著因原裁決處罰過輕被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷的實(shí)際情況,重新作出的裁決當(dāng)然有必要加重處罰。法律規(guī)定不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰,是對當(dāng)事人申辯進(jìn)行鼓勵的手段。無論是行政處罰程序還是行政復(fù)議程序,都不得因當(dāng)事人進(jìn)行申辯而加重對其處罰。認(rèn)為“不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰”不適用于行政復(fù)議程序,是對法律的誤解。上訴人和平公安分局作出給予焦志剛治安拘留10日的047號處罰決定書后,焦志剛以處罰明顯過重為由申請復(fù)議,這是一種申辯行為。復(fù)議機(jī)關(guān)以事實(shí)不清為由撤銷了047號處罰決定書后,和平公安分局在沒有調(diào)查取得任何新證據(jù)的情況下,在870號處罰決定書中決定給予焦志剛治安拘留15日的處罰。這個加重了的行政處罰明顯違反行政處罰法第三十二條第二款規(guī)定,也背離了行政復(fù)議法的立法本意。綜上所述,上訴人和平公安分局的上訴理由不能成立,不予支持。一審判決撤銷870號處罰決定書,并無不當(dāng)。據(jù)此,天津市第一中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項(xiàng)規(guī)定,判決:駁回上訴,維持原判。和平特殊的行政行為本案爭議的發(fā)生,是因?yàn)楹推焦卜志志徒怪緞偛粚?shí)舉報作出056號處罰決定書之后,天津市公安局公安交通管理局向天津市公安局紀(jì)檢組反映對焦志剛進(jìn)行的治安處罰過輕,紀(jì)檢組根據(jù)公安部監(jiān)督條例的相關(guān)規(guī)定要求重新裁決后,和平公安分局撤銷056號處罰決定書,重新作出行政行為。和平公安分局是否有權(quán)因此撤銷056號處罰決定書?要解決這個爭議,需要從行政行為的效力入手,全面、正確地加以分析。通說認(rèn)為,行政行為具有先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。先定力是指行政主體的決定一旦作出,就假定符合法律的規(guī)定,對行政主體本身和當(dāng)事人以及其他國家機(jī)關(guān)具有拘束力量。公定力是指行政行為一經(jīng)作出,即對任何人都有被推定為合法有效而應(yīng)予以尊重的法律效力。確定力是指已經(jīng)生效的行政行為對行政主體和行政相對人所具有的不受任意改變的法律效力。這里的改變,既包括撤銷、重作,也包括變更。拘束力是指已經(jīng)生效的行政行為所具有的約束與限制行政主體和行政相對人行為的法律效力。執(zhí)行力是指已經(jīng)生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的法律效力。行政行為的確定力,和行政主體的撤銷行為存在矛盾。因此,如何理解行政行為的確定力,是分析本案的關(guān)鍵。一、撤銷行為不得導(dǎo)致行政主體產(chǎn)生不穩(wěn)定行政行為的確定力應(yīng)當(dāng)具有相對的穩(wěn)定性,以保證行政主體和行政相對人在穩(wěn)定的行政法律關(guān)系中履行各自的義務(wù),實(shí)現(xiàn)各自的權(quán)利。不僅行政相對人應(yīng)當(dāng)尊重已作出的行政行為,不得任意請求變更、撤銷或廢止受拘束的具體行政行,且行政主體也必須尊重已作出的行政行為,不得任意變更、撤銷或廢止所作的行政行為。當(dāng)行政主體的撤銷行為缺乏應(yīng)有的法律控制時,就會造成很多的負(fù)面影響,主要體現(xiàn)在以下方面:一是容易導(dǎo)致行政行為的隨意性。如果允許行政主體隨心所欲地改變已經(jīng)作出的行政行為,必將大大降低其自身的權(quán)威,行政管理秩序也將處于不連續(xù)、不穩(wěn)定的狀態(tài),違背了行政行為強(qiáng)調(diào)的效率和穩(wěn)定,同時也會導(dǎo)致行政主體濫用行政權(quán)力以及行政權(quán)力膨脹等現(xiàn)象。二是破壞既存的社會關(guān)系和社會秩序,危害秩序的穩(wěn)定。三是容易侵犯行政相對人的信賴?yán)?。?dāng)行政主體作出行序作出,事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿,處罰在法律規(guī)定的幅度內(nèi),是合法且已經(jīng)發(fā)生法律效力的處罰決定,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)維護(hù)行政行為的確定力,不能僅僅因交通管理部門反映處罰過輕,便隨意撤銷056號處罰決定書。二、《物權(quán)法》第16條規(guī)定行政行為的確定力具有相對性。秩序和正義是法的重要的價值,行政主體違法或失當(dāng)?shù)男姓袨?給人們的行為帶來混亂的預(yù)期甚至是錯誤的預(yù)期,這就同法律所追求的正義的要求以及穩(wěn)定的社會秩序背道而馳。同時,如果人們對行政主體錯誤的行政行為產(chǎn)生憂慮與懷疑,往往會導(dǎo)致人們對整個社會秩序的懷疑與對法律的不信任。行政行為的確定力存在相對性,行政主體對原來違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橄碛谐蜂N權(quán)。從我國法律的相關(guān)規(guī)定中也可以看出,我國是承認(rèn)行政行為確定力的相對性的。在行政訴訟法第五十一條中規(guī)定:人民法院對行政案件宣告判決或裁定前,被告改變其所作的具體行政行為,原告同意并申請撤訴的,是否準(zhǔn)許,由人民法院裁定。在最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第50條中規(guī)定:被告在一審期間改變被訴具體行政行為的,應(yīng)當(dāng)書面告知人民法院。但是,承認(rèn)行政行為確定力的相對性,不意味著行政機(jī)關(guān)擁有任意的撤銷權(quán),“有錯必糾”必須在“依法糾錯”的前提下進(jìn)行,依法行政是行政主體實(shí)施行政行為的基本原則,無論是在程序方面還是內(nèi)容方面,都應(yīng)當(dāng)符合法律的規(guī)定。本案中,和平公安分局撤銷056號處罰決定書程序違法。治安管理處罰條例第三十九條規(guī)定:“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府裁決的,在接到通知后5日內(nèi),可以向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴,由上一級公安機(jī)關(guān)在接到申訴后5日內(nèi)作出裁決;不服上一級公安機(jī)關(guān)裁決的,可以在接到通知后5日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。”根據(jù)此條規(guī)定,有權(quán)對治安管理處罰決定提出申訴的,只能是被處罰人和因民間糾紛引起的打架斗毆等違反治安管理事件中的被侵害人。交通民警是國家工作人員,交通民警根據(jù)法律的授權(quán)才能在路上執(zhí)行查車任務(wù)。交通民警依法執(zhí)行職務(wù)期間,是國家公權(quán)力的化身,其一舉一動都象征著國家公權(quán)力的行使,不是其個人行為的表現(xiàn)。交通民警依法執(zhí)行職務(wù)期間產(chǎn)生的責(zé)任,依法由國家承擔(dān),與交通民警個人無關(guān)。交通民警依法執(zhí)行職務(wù)的行為受法律特別保護(hù),行政相對人如果對依法執(zhí)行職務(wù)的交通民警實(shí)施人身攻擊,應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。焦志剛因?qū)嵤┝俗璧K國家工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為被處罰。雖然焦志剛的不實(shí)舉報直接指向了交通民警王心魁,但王心魁與焦志剛之間事先不存在民事糾紛,焦志剛實(shí)施違反治安管理行為所侵害的直接客體,不是王心魁的民事權(quán)益,而是公共秩序和執(zhí)法秩序。因此,無論是交通民警王心魁還是王心魁所供職的天津市公安局公安交通管理局,都與焦志剛不存在個人恩怨,都不是治安管理處罰條例所指的被侵害人,都無權(quán)以被侵害人身份對上訴人和平公安分局所作的056號處罰決定書提出申訴,更不能因交通管理部門反映處罰過輕,便隨意撤銷056號處罰決定書,重新作出行政行為。和平公安分局撤銷056號處罰決定書沒有法律依據(jù)。根據(jù)依法行政的要求,行政主體進(jìn)行自我監(jiān)督而自主進(jìn)行行政撤銷行為同樣是行政行為,要受到行為主體、職權(quán)、法律依據(jù)和程序等因素的制約。一方面,公安部《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》第十三條規(guī)定:“在執(zhí)法監(jiān)督過程中,發(fā)現(xiàn)本級或者下級公安機(jī)關(guān)已經(jīng)辦結(jié)的案件或者執(zhí)法活動確有錯誤、不適當(dāng)?shù)?主管部門報經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后,直接作出糾正的決定,或者責(zé)成有關(guān)部門或者下級公安機(jī)關(guān)在規(guī)定的時限內(nèi)依法予以糾正?！钡谑艞l第(一)項(xiàng)規(guī)定對錯誤的處理或者決定予以撤銷或者變更。對上述規(guī)定,應(yīng)當(dāng)正確理解。前述規(guī)定中糾正的目的,是為保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法正確履行職責(zé),防止和糾正違法和不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。這樣做的結(jié)果,必然有利于樹立人民警察公正執(zhí)法的良好形象。因此,錯誤的處理或者決定應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定不清、程序違法、無權(quán)、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、違法作出的行政行為,而本案056號處罰決定書依照法定程序作出,事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿,處罰在法律規(guī)定的幅度內(nèi),是合法且已經(jīng)發(fā)生法律效力的處罰決定,不在《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》所指的“錯誤的處理或者決定”之列,不能僅因交通管理部門認(rèn)為處罰過輕即隨意撤銷。隨意撤銷一個合法的行政行為,是與《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》的制定目的背道而馳的。另外一方面,《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》是公安部為保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法正確履行職責(zé),防止和糾正違法和不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而制定的內(nèi)部規(guī)章,不能成為制作治安管理行政處罰決定的法律依據(jù)。三、向行政復(fù)議機(jī)關(guān)起訴的行政責(zé)任問題此外,本案在闡述“申辯不加重”的理解時,還牽涉到另一個值得注意的問題,就是行政復(fù)議禁止不利變更原則。和平公安分局在上訴理由中提到,行政處罰法第三十二條第二款的規(guī)定,是指行政機(jī)關(guān)在行政處罰決定作出前,要允許當(dāng)事人申辯,不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。這個規(guī)定不適用于行政處罰決定作出后的行政復(fù)議程序,行政復(fù)議法沒有規(guī)定行政處罰決定被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷后,行政機(jī)關(guān)重新作出的裁決不得加重處罰。和平公安分局在決定對治安拘留10日的047號處罰決定書被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷后,重新作出給予焦志剛治安拘留15日的870號處罰決定書,符合法律規(guī)定。根據(jù)本案查明的事實(shí),和平公安分局作出第047號行政處罰決定書決定給予焦志剛治安拘留10日的行政處罰。焦志剛不服申請復(fù)議,天津市公安局以事實(shí)不清為由撤銷了047號處罰決定書,要求和平公安分局重新作出具體行政行為。和平公安分局作出870號處罰決定書,決定給予焦志剛治安拘留15日的行政處罰。焦志剛再次申請復(fù)議,天津市公安局維持了870號處罰決定書。整個行政程序中,和平公安分局查明的事實(shí)根據(jù)并沒有變化,而復(fù)議機(jī)關(guān)天津市公安局的做法,同刑事訴訟中僅上訴人上訴,二審法院發(fā)現(xiàn)一審事實(shí)認(rèn)定清楚,但量刑畸輕,不是通過審判監(jiān)督程序予以糾正,卻以事實(shí)不清發(fā)回重審的情形何其相似!尤其是天津市公安局在和平公安分局未查明新的事實(shí)作出870號處罰決定書加重對焦志剛的處罰,焦志剛再次申請復(fù)議時維持870號處罰決定書的做法,更清楚地表明,本案事實(shí)上是復(fù)議機(jī)關(guān)作出了對申請人更為不利的行政復(fù)議決定,只不過方式比較隱蔽而已。復(fù)議機(jī)關(guān)天津市公安局的這種行為是否合法?1999年10月1日起施行的行政復(fù)議法規(guī)定,復(fù)議機(jī)關(guān)可以變更被申請人的行政行為,而對變更沒有作具體的規(guī)定,因此,復(fù)議機(jī)關(guān)的變更,既可以減輕對申請人的處罰,也可以是加重處罰。在國家賠償法中則規(guī)定,復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的,復(fù)議機(jī)關(guān)對加重的部分履行賠償義務(wù)。這個規(guī)定也從一個側(cè)面反映出復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定可以加重對申請人的處罰。這種“有錯必糾”的看似合理的規(guī)定,反映的是立法之初行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力本位思想。隨著中國社會的發(fā)展,依法治國的思想漸漸深入人心,這種理念的缺陷也越來越明顯。行政復(fù)議制度設(shè)立的目的,是為防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,并為其可能遭受的不法行政行為提供救濟(jì)。因此,在審查過程中,復(fù)議機(jī)關(guān)不僅要聽取作出行政行為的行政機(jī)關(guān)的意見,還需認(rèn)真地聽取當(dāng)事人的復(fù)議申請意見,這樣才可能作出公正的裁決。如果申請行政