中國城鎮(zhèn)化道路的財政困境

中國城鎮(zhèn)化道路的財政困境

一、在政策支持上,提出了新的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和方向城市化是中國現(xiàn)代發(fā)展的一個全面主題。這是一個新的現(xiàn)代化和協(xié)調(diào)社會問題，包括協(xié)調(diào)和發(fā)展經(jīng)濟，并認識到姚世謀等人在2013年創(chuàng)造了新的、現(xiàn)代和協(xié)調(diào)社會。隨著改革開放深入發(fā)展與城鎮(zhèn)化駛?cè)肟燔嚨?有關(guān)這方面的研究也成為學界與決策者的熱門議題。據(jù)方亮(2013)檢索1989—2013年間國內(nèi)所發(fā)城鎮(zhèn)化論文2499篇,發(fā)現(xiàn)該研究呈現(xiàn)出由工業(yè)化互動說、模式說、動力說、周期說,進而到綠色城鎮(zhèn)化、可持續(xù)城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化的趨勢。進入21世紀以來,面對發(fā)展城鎮(zhèn)不發(fā)展人的城鎮(zhèn)化弊端,中國政府提出了“新型城鎮(zhèn)化”的理念,并明確新型城鎮(zhèn)化即以人為核心的城鎮(zhèn)化(馬宏偉,2013)。至于如何解決人的城鎮(zhèn)化問題,黨的十八屆三中全會《決定》提出了加快戶籍制度改革、建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制等新思想、新舉措(中共中央,2013)。本文運用全國第六次人口普查各地同口徑數(shù)據(jù),試圖通過常住人口與戶籍人口及其城鎮(zhèn)化率的差異性分析,進一步論述新型城鎮(zhèn)化新就新在人的城鎮(zhèn)化這一核心問題。其主要創(chuàng)新點與貢獻是:一方面,經(jīng)測算發(fā)現(xiàn)中國人的城鎮(zhèn)化率滯后了29.58個百分點,僅以2012年為例就壓低民生消費達30萬億元之巨。由此推導出促進人的城鎮(zhèn)化,正是當前擴大消費與消化產(chǎn)能過剩、大量增加就業(yè)和提高全民生活質(zhì)量的迫切要求。另一方面,發(fā)現(xiàn)阻礙人的城鎮(zhèn)化看似是戶籍制度實則是財政體制問題,因為在省域財政體內(nèi)農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)早已不成問題,全國目前2.7億農(nóng)民工包括撫養(yǎng)人口共約4億人不能入城,主要就是承包式分稅制固化了省際財政關(guān)系,從而造成地方利益分割的剛性,相應帶來中西部農(nóng)村人口不能向東部城市自由遷徙的區(qū)域性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所致。由此得出的另一個結(jié)論是,推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,關(guān)鍵在于完善分稅制改革的再突破。并認為建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制,若仍強調(diào)政府主導而采取新增專項轉(zhuǎn)移支付的辦法,必然遭遇按全國人均財力標準補給過低無濟于事,而按人口接納城市戶籍人均標準又過高、中央財政不可能承受的兩難問題。顯然,唯有打破常住人口與戶籍人口、原居民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口新居民的界限,結(jié)合國情與國際接軌按常住人口“標準人”公式化分配,促使人口隨勞動力遷徙到哪里就把財政公共服務帶到哪里。這樣,農(nóng)民進入東部地區(qū)與城市經(jīng)濟發(fā)達區(qū),既能創(chuàng)造勞動財富把蛋糕做大,又能增加當?shù)厝丝谧尩案夥值酶?還能帶來更多消費增強經(jīng)濟拉動力。東部地區(qū)與城市經(jīng)濟發(fā)達區(qū)有了接納勞動力和人口的積極性,不僅能夠有效促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和新型城鎮(zhèn)化,而且通過完善分稅制改革發(fā)揮市場機制“用腳投票”的調(diào)節(jié)作用,有望一攬子解決差距拉大、市場分割、產(chǎn)能過剩和生態(tài)環(huán)境等問題,以釋放中國改革的巨大紅利。二、中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀新型城鎮(zhèn)化作為全面建成小康社會特別是中國現(xiàn)代化建設(shè)的重要標志,顯然是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的。它與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的主要區(qū)別就在人的城鎮(zhèn)化速率及其規(guī)模上,并由此表現(xiàn)出城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與主體形態(tài)的差異性(見表1)。由表1所示,中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化具有明顯的不同。新型城鎮(zhèn)化的突出特征是人的城鎮(zhèn)化,無論是城鎮(zhèn)人口規(guī)模還是城鎮(zhèn)化提升的速率,都是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化不可比擬的。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化一般是指城鎮(zhèn)化率低于20%的起步期,主要強調(diào)的是服務農(nóng)業(yè)產(chǎn)供銷的全過程,工業(yè)發(fā)展以勞動密集型產(chǎn)業(yè)特別是輕工業(yè)為主體,因而往往以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主形態(tài),人的城鎮(zhèn)化進展十分緩慢,每年城鎮(zhèn)化率僅提高0.1—0.3個百分點。而新型城鎮(zhèn)化是指城鎮(zhèn)化發(fā)展的成長期與成熟期,此期間一般人的城鎮(zhèn)化率已超出20%的水平,且處于重工業(yè)為主、工業(yè)化信息化結(jié)合發(fā)展轉(zhuǎn)型升級時期,伴隨著技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中等經(jīng)濟與社會人口的高度集約化,勢必轉(zhuǎn)向以特大城市為依托、以城市群為主形態(tài)、以永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔的城鄉(xiāng)互促共進的新型城鎮(zhèn)化模式(孫紅玲,2012);其人的城鎮(zhèn)化率一般每年提高1個百分點以上,直至進入城鎮(zhèn)化率達到70%左右的成熟期,其年增幅才相應降至0.1%—0.2%的企穩(wěn)狀態(tài)。如表1所示,廣東省1949—1984年35年間平均每年城鎮(zhèn)化率僅提高0.11個百分點,1985年城鎮(zhèn)化率首次超過20%,即由傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化跨入新型城鎮(zhèn)化的新階段;自1985年開始步入城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的成長期,全省城鎮(zhèn)化率由21.18%提升到2012年的67.40%,27年間平均每年城鎮(zhèn)化率提高1.71個百分點。而“二戰(zhàn)”后的日本,現(xiàn)代工業(yè)化與人口城市化互動發(fā)展,到20世紀70年代前半期,其東京、名古屋和坂神三大都市圈就集中了全國人口的75%,以至創(chuàng)造了全世界戰(zhàn)后經(jīng)濟起飛的“日本奇跡”(馬凱,2005)。這里,需提請注意的是,新型城鎮(zhèn)化在東部地區(qū)和中西部地區(qū)發(fā)展很不平衡,截至2012年底,全國整體性城鎮(zhèn)化率還只有52.57%,而且這是按國際慣例以常住人口為計算依據(jù)的。事實上,中國勞動力流動并不同于市場經(jīng)濟國家家庭戶主導的人口流動模式,因而真正進入城鎮(zhèn)安家落戶的人口應按戶籍人口計算,那么全國城鎮(zhèn)化率2012年僅為35.29%,比按常住人口計算滯后17.28個百分點。另據(jù)施建剛和王哲(2012)比照一般市場經(jīng)濟國家城市化與工業(yè)化同步分析,即使以常住人口計算城鎮(zhèn)化率,中國人的城鎮(zhèn)化的滯后值亦高達12.3%。換言之,土地的城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化,而人的城鎮(zhèn)化同時也滯后于工業(yè)化水平,滯后于經(jīng)濟發(fā)展階段(曹華飛,2013),致使中國現(xiàn)階段人的城鎮(zhèn)化的滯后值(即比照國際城鎮(zhèn)化滯后值和按戶籍人口計算的滯后值合計)達到29.58%。也就是說,2012年全國有占到29.58%的總?cè)丝诠布s4.01億人,依照新型城鎮(zhèn)化規(guī)律本該入城卻還沒能進城落戶。而2010年,國家統(tǒng)計公報發(fā)布的農(nóng)民工總量為2.42億人,加上第六次人口普查全國總撫養(yǎng)比42.72%的撫養(yǎng)人口,即共有約3.46億人本當入城卻未能入城,在全國總?cè)丝谥兴急戎貫?5.80%,兩年增加了3.78個百分點,說明中國人的城鎮(zhèn)化滯后于物的城鎮(zhèn)化問題日益突出(見表2)。從表2中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及主要數(shù)據(jù)的前后對比可見,改革以來經(jīng)濟建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了巨大成就。一方面,勞動力這個最活躍的生產(chǎn)要素自由流動,或者說已實現(xiàn)全國范圍的市場化配置,大量農(nóng)民工和下崗再就業(yè)職工進入東部地區(qū)與城市經(jīng)濟發(fā)達區(qū),極大地解放了生產(chǎn)力并促進經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。但在另一方面,由于以人為核心的新型城鎮(zhèn)化滯后,人口不能隨勞動力自由流動而自由遷徙,即市場經(jīng)濟動態(tài)平衡經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、人與自然和諧發(fā)展的規(guī)律性作用得不到發(fā)揮,結(jié)果造成地區(qū)差距、資源環(huán)境和“三農(nóng)”問題等大量問題無解,相應出現(xiàn)所謂“市場失靈”越來越多要靠政府來調(diào)控的假象,于是不規(guī)范、不透明的尋租機會也越來越多,相應帶來差距越拉越大、政府掌控資源越來越多、市場化改革卻離市場經(jīng)濟越來越遠的惡性循環(huán),并造成不應有的損失與危害。主要表現(xiàn)是:1.年增長產(chǎn)業(yè)和年增產(chǎn)低質(zhì)低效型投資比例難以實現(xiàn)中國的長期中國消費需求如前所述,截至2012年,中國共有約4.01億人口,本該入城卻還沒能實現(xiàn)遷徙進城落戶。若按全國2001—2010年人均消費水平城鎮(zhèn)為鄉(xiāng)村3.68倍計算,則相當于全國應有消費力被壓縮78.62%,僅當年社會消費品零售總額一項就壓縮了14.46萬億元。人戶分離造成進城務工者收入不能大量用于城市購房安置等中長期消費,致使巨大消費資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)村自建房等分散性投資,以全國農(nóng)民工2.7億人每人約2萬元計共為5.4萬億元;再加上農(nóng)村建房各種連帶性投入包括國家用于此種亂占濫建,損壞耕地與環(huán)境的生態(tài)修復等必需的投入,按比較保守的數(shù)字三者1:1:1配套估算總計約為16.2萬億元。這樣統(tǒng)算起來,由于人的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化和整個經(jīng)濟的發(fā)展,僅整個民生消費及潛在購買力這一項,以2012年為例就壓縮了30.66萬億元之巨。因此,在中國人均石油消費還只有一般工業(yè)化國家1/10的情況下1,就開始出現(xiàn)較為普遍的產(chǎn)能過剩問題。這種尚未共同富裕就過早出現(xiàn)的現(xiàn)象顯然是一種假象,實際上應是人的城鎮(zhèn)化滯后造成越來越龐大的農(nóng)民工勞動力流動大軍,并導致該部分人群的收入和“消費縮小到只能在相當狹小的界限以內(nèi)變動的最低限度”(馬克思,1975)的結(jié)果。2.投資與消費狀況的變動為抑制地區(qū)差距的拉大,政府采取重點傾斜政策引導資金投向西部、中部地區(qū),結(jié)果造成投資膨脹并帶來GDP和財政收入等效率效益損失。如表2反映,2001—2012年,中國固定資產(chǎn)投資累計高達181.35萬億元,按絕對值計算相當于1980-2000年累計投資的7.81倍?？梢娺@些年增長速度主要是靠投資來支撐的,吳敬璉(2013)指出的中國改革還走在半路上,政府動用海量投資來保持高速度的增長,用政府主導來解決各種各樣的社會問題并非虛話。而在海量投資的背后,顯然是以資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境損害和犧牲經(jīng)濟效率為代價的。中西部地區(qū)前后兩階段合計的投資,2001—2012年累計相當于1980-2000年累計的10.01倍,而同期東部地區(qū)近12年投資累計只相當于前21年投資累計的6.87倍。這種區(qū)域性投資重點的變化,是政府主導還是經(jīng)濟規(guī)律使然?其所帶來的投資效益怎樣?根據(jù)Hirschman(1958)的極化效應和涓滴效應規(guī)律分析,顯然,進入21世紀中國地區(qū)差距日益擴大的極化效應并未結(jié)束,且由于人的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化勢必導致涓滴效應的延滯,因此這種資金投向重點的過早偏移,毫無疑問主要是忽略市場作用而過分重視行政性調(diào)控政策的結(jié)果。從表2資金投向前后變動的效益比較看,東部地區(qū)與中西部地區(qū)投資增長呈現(xiàn)GDP及財政增長效益倒掛的現(xiàn)象,東部地區(qū)的投資、GDP、地方財政收入三者增長之比為1:0.74:0.90,中西部地區(qū)為1:0.46:0.41。換言之,如果政府弱化投資傾斜性政策及某些干預措施,假定東、中、西部地區(qū)的投資增長率是同步的,那么近12年間中西部地區(qū)投資比東部地區(qū)多增加45.65%,則意味著反映其投資效益的GDP與財政收入各損失了0.74倍和1.01倍;如果將中西部地區(qū)多增加投資比照東部地區(qū)所形成的GDP與財政收入的效益損失換算為東部地區(qū),即可相應得出進入21世紀以來的12年內(nèi),由于行政行為導致區(qū)域投資重點過早地由東部地區(qū)轉(zhuǎn)向中西部地區(qū),或者說由于人的城鎮(zhèn)化滯后導致地區(qū)差距日益拉大,使得政府不得不采取西部大開發(fā)和促進中部地區(qū)崛起等干預投資的措施,結(jié)果造成中西部地區(qū)多增加投資部分所產(chǎn)生的效率損失,相當于東部地區(qū)同期GDP規(guī)模的54.41%和財政收入規(guī)模的62.11%,舉其大數(shù)即約損失了半個多東部地區(qū)。另從投資拉動消費來比較,由表2所示,進入21世紀的12年與前21年比較,東部地區(qū)的投資累計與社會消費品零售額累計分別增長了5.88倍和3.87倍,其投資與消費增長之比為1:0.66;而同期中西部地區(qū)投資累計與社會消費品零售額累計分別增長了9.01倍和3.61倍,其投資與消費增長之比只有1:0.40。這就表明人的城鎮(zhèn)化滯后所導致的政府主導型投資,若以社會消費品零售額計算則其消費帶動效應亦損失了39.39%。3.日本與美國在中國的人口密度對比,嚴重阻礙中國生態(tài)環(huán)境建設(shè)由于人的城鎮(zhèn)化滯后于物的城鎮(zhèn)化,導致經(jīng)濟社會發(fā)展欠協(xié)調(diào)、集約化程度低,人與自然欠和諧,相應帶來經(jīng)濟運行質(zhì)量和資源過度消耗與生態(tài)環(huán)境損壞等突出問題。如東部地區(qū)經(jīng)濟最發(fā)達的核心地區(qū)占到全國總面積的2.59%,集中了占全國33.64%的GDP但人口卻只占到全國13.32%,而日本的東京都、大阪府、神奈川縣等經(jīng)濟核心區(qū)僅占國土面積的1.75%,卻集中了占全日本31.21%的GDP和22.94%的人口。日本、英國人口密度比中國高,而美國的人口密度只有中國的1/4,但這些國家超大城市圈的人口集中度都要高出中國一倍以上,美國甚至高出兩倍多2。即使經(jīng)濟技術(shù)和資本實力最雄厚的上海,也僅為日本相應區(qū)域人口密度的一半(李國平,范紅忠,2003)。由此來看,改革開放以來雖然經(jīng)濟呈持續(xù)快速發(fā)展之勢,但人的城鎮(zhèn)化滯后所蘊含著的體制機制的不相適應,事實上仍在制約著中國制造業(yè)與人口的集中度。這不僅嚴重影響到中國經(jīng)濟的規(guī)模效益和綜合國力的提升,而且對整個生態(tài)環(huán)境保護與修復也極為不利。比如,人口不能隨勞動力流動而自由遷涉到東部地區(qū)與城市經(jīng)濟發(fā)達區(qū),中西部地區(qū)特別是西部生態(tài)脆弱地區(qū)人口不僅沒能遷徙減少反而有所增加,結(jié)果在經(jīng)濟快速發(fā)展的另一面,中國生態(tài)環(huán)境則呈荒漠化、沙化和各種自然災害多發(fā)之勢。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2012)所載農(nóng)業(yè)部門(1996)和國土部門(2008)兩次普查數(shù)據(jù)的對比,前后僅12年時間全國耕地、林地、草地面積就分別減少了6.37%、10.33%和34.46%,其影響可持續(xù)發(fā)展的損失與危害程度,恐怕不能不引起決策者們的高度警覺與反思。三、按戶籍人口的人的城鎮(zhèn)化結(jié)果看,中國區(qū)域的常住人口在總體上處于發(fā)展的國際水平偏低、嚴重滯后于兩國的戶籍政策,兩國多省的人進入21世紀以來,中國的人的城填化處于明顯滯后狀態(tài),分析這種人口不能隨勞動力自由流動而自由遷徙的原因,表面看來是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)隔離的傳統(tǒng)戶籍制度,實質(zhì)上卻是承包式分稅制在形成地方剛性競爭力的同時,也固化了省級及市縣級政府間財政利益關(guān)系,相應帶來新的區(qū)域性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和人的城鎮(zhèn)化滯后問題。因為財稅政策作為經(jīng)濟政策的核心,一直是改革的突破口和先行軍(樓繼偉,2013)。改革之初為打破全國財政大鍋飯體制,自1980年開始實行省級為主的財政承包制,1994年又在承包基數(shù)上完善為分稅制。由于承包制(包括承包式分稅制)不同于國際市場經(jīng)濟相對規(guī)范的一般性分稅制,是按財政供養(yǎng)人口而不是按常住人口實行再分配,因而地方接納外來人口落戶并不增加可用財力,這就勢必導致東部地區(qū)及城市發(fā)達區(qū)不得不采取“勞動承接、戶籍拒絕”的政策,于是也就形成了中國不同于發(fā)達國家曾經(jīng)歷過和發(fā)展中國家正經(jīng)歷著的,以家庭戶主導的永久性遷移的勞動力流動模式,即“候鳥型農(nóng)民工”為基本特征的人戶分離的勞動力流動模式(孫紅玲,2011),結(jié)果陷入勞動力自由流動而人口不能自由遷徙的“半統(tǒng)制、半市場”的經(jīng)濟體制(吳敬璉,2011),導致全國約4.01億人口應當入城而被排除城外的人的城鎮(zhèn)化滯后問題。本文運用第六次人口普查的最新數(shù)據(jù),通過對各地常住人口和戶籍人口等差異性分析,就能更加清晰地認識到這一點(見表3)。由表3可見,在全國常住人口和戶籍人口基本相當?shù)那闆r下,省級常住人口和戶籍人口卻很不一致。東部省份的常住人口高于戶籍人口10.48%,而中西部省份常住人口分別低于戶籍人口6.67%和6.71%;東、中、西部按常住人口的城鎮(zhèn)化率分別為59.91%、45.28%和41.52%。東部地區(qū)率先開放的廣東省和地處中西部地區(qū)的河南省,兩省都是擁有1億左右人口的大省,但按常住人口廣東多1029萬人,而按戶籍人口則河南多1926萬人,相應地城鎮(zhèn)化率廣東高于河南27.65個百分點。再往下一個層級,東莞市的常住人口高于戶籍人口3.35倍,而周口市的常住人口卻比戶籍人口少1/5;相應地前者的城鎮(zhèn)化率高于后者65.52個百分點。這就表明人的城鎮(zhèn)化滯后,既在于各地常住人口與戶籍人口的差異,又在于各地城鎮(zhèn)化水平的差距。東部地區(qū)及其廣東省及東莞市等區(qū)域、省域、市域城鎮(zhèn)化率越高,相應地常住人口超出戶籍人口就越多;而中西部地區(qū)及其河南省及周口市等區(qū)域、省域、市域城鎮(zhèn)化率越低,戶籍人口超出常住人口就越多。可見,造成全國城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡,且在總體上滯后于工業(yè)化的直接原因,顯然是按戶籍人口的人的城鎮(zhèn)化,大大落后于以常住人口為象征的土地、技術(shù)等物的城鎮(zhèn)化的結(jié)果(文軍,2013)。而間接原因也是根本性的制約因素,則是省級承包式分稅制作為一種過渡性體制,按財政供養(yǎng)人口再分配持續(xù)的時間過長,相應帶來東部地區(qū)與中西部地區(qū)新的區(qū)域性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所致。由圖1所示,造成人的城鎮(zhèn)化滯后問題,看起來其直接原因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相隔離的戶籍制度,根本原因則是省級區(qū)域地方財政利益分割的剛性所致。由于省級承包式分稅制作為一種過渡性體制,持續(xù)時間過長形成地方財政關(guān)系的固化,相應造成戶籍人口利益關(guān)系的固化,于是帶來“勞動承接、戶籍拒絕”即人戶分離與人的城鎮(zhèn)化滯后問題。所謂財政承包制及承包式分稅制,如前所述就是全國不再統(tǒng)發(fā)工資,改由省級財政大包干分灶吃飯,因而應是按財政供養(yǎng)人口承包再分配的一種過渡性體制。一方面,由于該體制強化了省級財政利益的剛性,使得省域生產(chǎn)要素流動空前活躍起來,在促進地方經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的同時,也促進了省域內(nèi)人的城鎮(zhèn)化進程。但另一方面,由于該體制不同于發(fā)達市場經(jīng)濟國家相對規(guī)范的分稅制,是按財政供養(yǎng)人口計算地方財力,而不是按常住人口實行政府間財政均衡,致使地方接納人口落戶不僅不增加可用財力,反而要承擔其醫(yī)療養(yǎng)老保險、最低生活保障及子女上學等公共服務,于是東部地區(qū)與城市經(jīng)濟發(fā)達區(qū)只接納勞動力而不接納人口,結(jié)果造成東部地區(qū)常住人口遠多于戶籍人口、常住人口城鎮(zhèn)化率遠高于中西部地區(qū)的局面,相應帶來全國按戶籍人口的人的城鎮(zhèn)化嚴重滯后問題。這從各地人口總撫養(yǎng)比的差異性則可進一步證明。由表3可見東部人口總撫養(yǎng)比較中西部分別少5.88和9.64個百分點;尤其是東部地區(qū)率先開放的廣東省的人口總撫養(yǎng)比,比地處中西部地區(qū)的河南省少了14.65個百分點,其東莞市更比河南的周口市少了36.44個百分點。人口總撫養(yǎng)比東部地區(qū)省份遠低于中西部地區(qū)省份,且越是具體到城市其差距就越大,對此現(xiàn)象只有一種解釋,那就是按財政供養(yǎng)人口再分配的承包式分稅制,不是依照國際慣例以常住人口均衡地方財力,致使中西部地區(qū)大量農(nóng)民工流向東部地區(qū)城市,為當?shù)貏?chuàng)造了巨大勞動財富卻不得不把大量撫養(yǎng)人口留在了中西部地區(qū)。這里,由勞動人口和少兒人口占常住人口比例的對比則更加鮮明。如表3所示,東部地區(qū)勞動年齡人口占常住人口比例高于中西部地區(qū)平均3.75個百分點,而少兒人口占常住人口比例卻低3.70個百分點;廣東的勞動年齡人口所占比重高于河南7.13個百分點,東莞市更比周口市高22.05個百分點;相應地少兒人口所占比重廣東低于河南4.12個百分點、東莞市更是低于周口市15.59個百分點。正是在承包式分稅制條件下,勞動力承接地為不影響其財政利益,不得不采取“勞動承接、戶籍拒絕”即人戶分離的做法,以致延后了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化即人的城鎮(zhèn)化進程。簡言之,是承包式分稅制持續(xù)的時間過長,造成各地財政關(guān)系的固化,相應造成戶籍人口利益的固化,嚴重阻礙著人的城鎮(zhèn)化進程。對此,根據(jù)人口流動理論“推力一拉力”的論述,人口流動是由兩種不同方向力作用的結(jié)果,一種是促進人口流動的力量,另一種則是阻礙人口流動的力量(趙慶日,谷延方,2010)。在承包式分稅制這種人口流動并不帶來地方財力增減的過渡性體制下,作為人口流出地即中西部地區(qū)特別是其農(nóng)村地區(qū),人口流出雖可部分緩解公共支出和生態(tài)環(huán)境等方面的負荷與壓力,但也意味著消費力減小特別是外出務工收入回流的喪失,因而兩相權(quán)衡無所謂“推力”與“拉力”;而作為人口流入地即東部地區(qū)特別是其城市經(jīng)濟發(fā)達區(qū),接納勞動力是基于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、增加戶籍人口福祉的需要;而接納人口遷徙落戶不僅不增加地方財力,反而會加重當?shù)刎斦С龅膲毫?因而其對勞動力流入勢必是“拉力”大于“推力”,而對人口的遷徙落戶則勢必是“推力”遠遠大于“拉力”。由此可見,上述東部地區(qū)的常住人口遠多于中西部地區(qū),正是人口流入地即東部地區(qū)城市經(jīng)濟發(fā)達區(qū),對勞動力流入“拉力”大于“推力”的結(jié)果;而其戶籍人口遠少于中西部地區(qū)省份,則是對人口的遷徙落戶其“推力”遠遠大于“拉力”的必然。為具體說明,仍以東莞市為案例。2010年,東莞市常住人口包括外來“新莞人”3共822.02萬人,其中戶籍人口188.66萬人。另據(jù)東莞統(tǒng)計網(wǎng)該市戶籍人口總撫養(yǎng)比為60%,而“新莞人”總撫養(yǎng)比僅為3%,可見外來農(nóng)民工為東莞創(chuàng)造了巨大勞動財富,卻把大量撫養(yǎng)人口負擔留給了戶籍地。據(jù)測算,“新莞人”僅2010年就曾創(chuàng)造GDP3545億元、出口額546億美元和財稅總收入656億元,但同樣因為按財政供養(yǎng)人口再分配的承包式分稅制,“新莞人”創(chuàng)造的財稅收入并不會很多留歸該市。以該市當年財政總支出309億元計,僅相當于其全部財稅收入的39.36%或“新莞人”創(chuàng)造財稅收入的47.10%。假定東莞市不采取“勞動承接、戶籍拒絕”的應對性措施,而是將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口即“新莞人”全部接納落戶為東莞人,則意味著該市當年309億元的財政公共服務總支出,將由“新莞人”減去3%的撫養(yǎng)人口再參照戶籍人口撫養(yǎng)比60%相加為982.98萬人,另加原戶籍人口總計為1171.64萬人來共享,則意味著該市原有戶籍人均可用財力下降83.90%。顯然,在承包式分稅制過渡性體制下,這種經(jīng)濟越發(fā)達接納外來勞動力越多、地方戶籍人均可用財力就越少的所謂“發(fā)展的貧困”,對促進人的城鎮(zhèn)化是不可能奏效的,也與深化改革開放和調(diào)動地方發(fā)展積極性極不適應。四、以“標準人”規(guī)范化分配促進人的城鎮(zhèn)化綜上所述,推進以人為核心的全國跨區(qū)域的新型城鎮(zhèn)化,關(guān)鍵在于分稅制改革的再突破,說到底就是要改革以財政供養(yǎng)人口再分配的承包式分稅制,實行按常住人口均衡政府間財力的人均公共服務均等化。中西部地區(qū)的勞動力流向外地而把大量撫養(yǎng)人口留在了戶籍地,存在勞動力凈輸出與勞動財富的外溢;而東部地區(qū)接納外來勞動者在獲得勞動財富時,也為之提供了某些公共服務或是公共服務的外溢。因此,實行人均公共服務均等化,所面臨的一個操作性難題是,先得從統(tǒng)計常住人口中剔除勞動財富外溢或公共服務外溢等非真實因素,探求出常住人口規(guī)格的“標準人”計算尺度。這里,借鑒德國財政假定各州人均消費水平基本相當并在此理論基點上設(shè)計財政制度的做法(朱秋霞,2005),依據(jù)中國特色市場經(jīng)濟以人為本、以均為基的基本公共服務均等化原則,假定全國各省份人的能力及努力程度的平均水平基本相同及政府公共服務水平基本相當。設(shè)任一省份統(tǒng)計常住人口的“標準人”Qi,創(chuàng)造了全國人均生產(chǎn)總值M和本省級人均生產(chǎn)總值mi、全國人均財政收入N和本省級人均財政收入ni,同時享有全國公共服務人均財政支出L和本省級人均財政支出li,用公式表示即:式中,Qi是指i省份統(tǒng)計常住人口的“標準人”真實度系數(shù),涉及i省份在全國創(chuàng)造的人均生產(chǎn)總值真實度因素mi/M、人均財政收入真實度因素ni/N、人均公共服務真實度因素l/L三個因素。(Qi=1意味著統(tǒng)計常住人口數(shù)即真實常住人口“標準人”數(shù);Qi>1則意味著統(tǒng)計常住人口數(shù)少于真實常住人口數(shù),說明該省份的公共服務外溢成分比較多,需按統(tǒng)計常住人口乘以“標準人”系數(shù)提高真實常住人口數(shù),以剔除統(tǒng)計常住人口中公共服務外溢的非真實因素;而Qi<1則意味著統(tǒng)計常住人口多于真實常住人口,說明該省份常住人口所創(chuàng)造的GDP和財政收入外溢成分比較多,需將統(tǒng)計常住人口的“標準人”系數(shù)提高到“1”來計算,以剔除統(tǒng)計常住人口中創(chuàng)造GDP和財政收入等勞動財富外溢的非真實因素。需注意的是,實現(xiàn)人均公共服務均等化即省際政府間的財力均衡,主要考慮的還是支出問題,其次才是財政收入與GDP問題,因而三個因素在合成常住人口“標準人”系數(shù)Qi中不可能占有等同的份額。這里,借鑒德國財政制度的分配比例關(guān)系4,由(1)式即可得出加入?yún)?shù)后的i省份統(tǒng)計常住人口的“標準人”系數(shù)為:這里,還需注意實際操作細節(jié)問題,即統(tǒng)計常住人口的“標準人”系數(shù)Qi,需由當年人均財政支出、人均GDP與人均財政收入等因素加權(quán)所得,但這些數(shù)字要到年底才會有統(tǒng)計結(jié)果,為解決計算時差問題與提高財政分配的效率,本文試以上年度常住人口“標準人”對下一年度先作預分配,待到年末再按當年統(tǒng)計常住人口及標準人系數(shù)Qi結(jié)算補平。按照(2)式的計算方法,本文運用《中國統(tǒng)計年鑒》(2012—2013)提供的數(shù)據(jù),分別計算全國31個省份2011年、2012年兩年的“標準人”系數(shù)Qi,并對其2012年的地方財政支出分別按上年常住人口“標準人”預分配、按當年常住人口“標準人”擬分配,并將其擬分配結(jié)果與預分配結(jié)果、與當年實際財政支出進行對比分析,以求證其可操作性及其可行性。表4即“標準人”系數(shù)Qi的計算過程及其運用效應的驗證。(1)由全國31個省份2011年、2012年統(tǒng)計常住人口的“標準人”系數(shù)Qi的計算結(jié)果,如前所述按照以人為本、以均為基的基本公共服務均等化原則,假定全國各省份人的能力及努力程度的平均水平和政府公共服務水平是基本一致的,那么其統(tǒng)計常住人口的“標準人”系數(shù)Qi=1。以此類推,則表4中的“標準人”系數(shù)Qi凡小于“1”的省份,其統(tǒng)計常住人口所創(chuàng)造GDP和地方財政收入的勞動財富外溢成分則較多;而“標準人”系數(shù)Qi高于“1”的省份,則其公共服務支出用于統(tǒng)計常住人口以外共享的成分多,即財政公共服務的外部性比較強。因此,對表4中“標準人”系數(shù)Qi低于“1”的省份,如河南、河北、安徽、湖南、四川、廣西、江西、湖北、云南、貴州、甘肅、山東等勞務輸出大省,有必要將其“標準人”系數(shù)Qi調(diào)高到“1”的基準,從而剔除其統(tǒng)計常住人口中勞動財富外溢的非真實因素,使其可支配財力達到全國人均公共服務最基本的標準。而表4中“標準人”系數(shù)Qi高出“1”的省份,主要有北京、上海、天津、重慶、江蘇、浙江、遼寧、廣東、海南等,事實上,勞動力流動大軍和勞動財富主要流向了上述地區(qū)。這些外來勞動者在為當?shù)貏?chuàng)造勞動財富的同時,也或多或少享有了所在地財力承擔的公共服務,把這些因素完全計算在當?shù)亟y(tǒng)計常住人口財力需求中顯然是不真實的,因而保留其相對高一些的“標準人”系數(shù)Qi,實質(zhì)上就是對統(tǒng)計常住人口中公共服務外溢成分的合理剔除。此外,西藏、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古等民族地區(qū)情況特殊,青海省因遭受特大自然災害等,“標準人”系數(shù)Qi相對稍高一些,且與當年實際財政支出差異較大,說明按常住人口“標準人”公式分配,中央財政對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)的政策性補貼,一些重大國際活動的專項補助或突發(fā)性災害對地方的救助等,有針對性地采取某些差異性政策仍然是必要的,但這些補貼、補助與救助等均不宜計入地方財力均衡的范疇。如果在具體操作時將此類因素剔除,那么表4中“標準人”系數(shù)Qi非正常偏高的現(xiàn)象將不復存在。即如Buchanan(1950)所指出的公共服務水平的均等化,通過轄區(qū)間人口與要素的自由流動完全能實現(xiàn),并不需要政府采取任何財政均等化措施(劉勇政,2008)。(2)“標準人”公式化分配即實現(xiàn)人均公共服務均等化,需以國際分稅制意義上的常住人口“標準人”作為政府間財力均衡的分配依據(jù),限于數(shù)據(jù)提取的時差,需要以上年度“標準人”系數(shù)預分配,到年終時再根據(jù)當年“標準人”系數(shù)給予結(jié)算補平。這從表4按當年“標準人”擬分配,比按上年度“標準人”預分配的增減率來看,全國31個省份增減率在5%以內(nèi)的有29個占93.55%,除寧夏系民族地區(qū)且遭災擬分配比預分配增加5.99%外,唯有上海擬分配比預分配下降6.11%,且其實際財政支出比按當年“標準人”擬分配還需下降4.85%。究其原因,主要是上海2012年比2011年常住人口少增加了24.09%、經(jīng)濟增速和地方財政收入增長分別下降了8.54%和43.57%,相應標準人系數(shù)亦由2011年的2.5624下降到2.3656所致?？梢?按“標準人”公式化分配實行基本公共服務均等化,一般情況下各省份的常住人口及“標準人”系數(shù)上下年度變動都不大,到年終結(jié)算時完全可以視當年常住人口及“標準人”系數(shù)予以修正補平。尤其是從上海擬分配比預分配財力降幅較大看,實行常住人口“標準人”公式化規(guī)范化分配,還能形成強化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展競爭和吸納人口的倒逼機制。各地為避免當年“標準人”預分配到實際可用財力的最終調(diào)減,并為下一個年度取得再次預分配的主動權(quán),勢必盡最大努力促進經(jīng)濟增長和財政增收。特別是城市與東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達省市,還將盡可能多地接納外來人口,這又十分有利于促進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,實質(zhì)上也意味著財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制的形成。(3)由表4所示2012年擬分配與其實際財政支出的差異,可見按常住人口“標準人”公式化再分配,對構(gòu)建中國特色市場經(jīng)濟公平正義的競爭機制尤有必要。全國31個省份除5個民族地區(qū)存在不可比因素外,按“標準人”擬分配財力與其實際財政支出的增減率達到兩位數(shù)的共有12個,占到了38.71%,其中增減率達到20%以上的就有河南、河北和青海3個省份。事實表明:自1994年實施承包基數(shù)上的分稅制以來,盡管中央財政轉(zhuǎn)移支付在基本公共服務均等化方面做出了努力,但財政再分配有欠規(guī)范與其表現(xiàn)出的隨意性仍然是顯而易見的。正如前總理朱镕基所指出的,在地方財政支出上“分稅制有缺點”、“分稅制改革沒有完,要繼續(xù)進行”5。比如,表4中反映出河南、河北兩省人均財政的實際支出額,分別少于其“標準人”擬分配財力達32.85%和26.32%。而導致其財政支出水平低的直接原因,主要就是由于城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重滯后,如河北的城鎮(zhèn)化率低于全國平均5.77個百分點,人均財力最少的河南省的城鎮(zhèn)化率更是低了10.14個百分點?？梢?城鎮(zhèn)化率越低其勞動財富外溢就越多,人均地方財政收入與支出水平就越少。尤其是河南和廣東兩省更是鮮明的對照,該兩省都是擁有1.04億人口的大省(表3),廣東的城鎮(zhèn)化率高于河南27.65個百分點,其人均地方財政支出(2012)相應高于河南47.58%(表4),而其勞動人口總撫養(yǎng)比反而低于河南40.41%o(表3)。諸如此類有違一般市場經(jīng)濟公平正義的現(xiàn)象,表明承包式分稅制作為一種過渡性體制,在形成地方利益剛性競爭力的同時也固化了其財政關(guān)系,雖然在改革初期對于打破全國財政大鍋飯體制,強化地方競爭積極性和經(jīng)濟快速發(fā)展做出了應有的貢獻,但持續(xù)時間過長勢必帶來市場分割、競爭失衡等諸多弊端,由此不可能發(fā)育形成完善的中國特色市場經(jīng)濟體制,也不能解決人的城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)及生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展問題。(4)表4表明“標準人”分配公式求取的過程,是運用《中國統(tǒng)計年鑒》(2012—2013)提供的面板數(shù)據(jù),借鑒西方財政制度特別是德國財政平衡制度的實例為參數(shù),從統(tǒng)計常住人口中剔除勞動財富外溢或公共服務外溢等非真實因素所得,完全符合國際分稅制常住人口的標準性定義。具體而言,德國財政平衡制度旨在確?；痉ㄒ?guī)定各州居民生活水平的基本一致,其間接目標是要“克服公平的市場經(jīng)濟競爭可能導致的社會福利的分配不公”以維護市場競爭秩序(朱秋霞,2005)。而“標準人”的設(shè)計基于中國各省份人的能力和努力程度基本相當、人均公共服務基本相同的假定,正是出于構(gòu)建中國特色市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)要求。因為“中國人的文化記憶就是從共享開始的”(盧德之,2013),維護以人為本、公平競爭的市場秩序在中國市場化改革中具有同等重要的地位。尤其是由表4可見在該公式的推演過程中,借鑒德國經(jīng)驗采取財政支出權(quán)重70%、GDP和財政收入權(quán)重30%的做法,這在客觀上其70%的財力需求因素又顧及到了各地財政支出的原有基礎(chǔ),而30%的份額又兼顧到了其財政和GDP增長的效率激勵,因而十分有利于完善分稅制改革的平穩(wěn)過渡,且不失為國民收入最大化與最優(yōu)分配即“效率與公平優(yōu)化組合”(劉國光,2005)。概言之,將現(xiàn)承包式分稅制改革為按“標準人”公式化規(guī)范化分配的完善的分稅制,其主要變動只需將專項轉(zhuǎn)移支付并入一般性轉(zhuǎn)移支付,并相應打入“標準人”計算基數(shù),即實行中央和地方專項轉(zhuǎn)移支付資金雙向整合,以之作為中央財政對地方財力均衡的補充即可。這樣堵住所有的旁門左道,按常住人口“標準人”一個口徑均衡地方財力,那么也就如同國際通常情況一樣,人口在哪里就業(yè)安置就能把財政公共服務帶到哪里,東部地區(qū)與城市經(jīng)濟發(fā)達區(qū)樂意接納人口落戶,通過人均公共服務均等化就能切實推進人的城鎮(zhèn)化進程。五、結(jié)論和結(jié)論1.第二,財政關(guān)系不均衡上述人的城鎮(zhèn)化問題實質(zhì)上即市場化改革問題,核心問題是,就結(jié)合國情與國際一般市場經(jīng)濟分稅制接軌,建立人均公共服務均等化的完善的分稅制。從財政分權(quán)理論與實踐看,財政政策應致、力于“政府間財政能力的橫向均衡,目標是使每一個處于平等地位的人都得到平等的財政對待”(Buchanan,1950)。較早實行分稅制的國家,如澳大利亞和加拿大等對州政府財力按常住人口百分之百地均衡;德國增設(shè)了人口密度權(quán)重指數(shù),但州人均財力最高限也只能高出35%。事實上,市場經(jīng)濟公平正義與平等競爭的內(nèi)在要求,主要就反映在分稅制完善的利益調(diào)節(jié)機制上,這需要建立起政府間人均財力均衡的公共財政制度,促使人口流動遷徙到哪里就把財政公共服務帶到哪里,只有這樣才能發(fā)揮市場資源配置的決定性作用,通過市場機制“用腳投票”達至帕累托最優(yōu)均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。而中國目前的分稅制尚未脫出原有承包制的窠臼,仍在以財政供養(yǎng)人員為主計算地方財力而非依照國際慣例按常住人口再分配,因而在形成地方利益剛性競爭力時也固化了其財政關(guān)系,加之名目繁多的專項轉(zhuǎn)移支付又成為體制外的一塊。這種非市場化分配關(guān)系的交互作用持續(xù)時間過長,勢必造成新的區(qū)域性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的障礙,相應形成中國不同于國際家庭戶為主導的勞動力流動模式,結(jié)果帶來“候鳥型農(nóng)民工”等人戶分離現(xiàn)象和人的城鎮(zhèn)化滯后問題。因此,基于推進市場化改革和兼顧公平效率的要求,以人均公共服務均等化實施來