行政合同的運作模式與政府管理體制的重構(gòu)

行政合同的運作模式與政府管理體制的重構(gòu)

隨著科學技術(shù)和國際貿(mào)易的加劇，所有國家政府都面臨著新的行政改革。而作為一種正在成長并且日益取代傳統(tǒng)的行政管理模式的公共管理新模式,行政合同在現(xiàn)代公共管理中正扮演著越來越重要的角色,深刻地影響著政府管理體制的重構(gòu)與再造。行政合同在當今理論界仍是一個較新的學術(shù)課題。學者對行政合同更多是從行政法制的視角進行研究,也產(chǎn)生了許多重要的成果,如張樹義教授的《行政合同》、楊解君教授的《行政契約與政府信息公開》、孫笑俠教授的《契約下的行政》等著作。但是學者從公共管理的角度對行政合同的探析并不多見。一、行政合同的起源和意義(一)社會經(jīng)濟力量廣泛參與創(chuàng)造了新的治理目標自從資本主義世界市場出現(xiàn)危機以后,近乎毀滅性的社會環(huán)境客觀上要求政府積極干預市場,實現(xiàn)社會和經(jīng)濟穩(wěn)定、發(fā)展。同時,行政管理的法定范圍和既定手段又迫切需要突破傳統(tǒng)的行政理念的束縛,尋找新的適應(yīng)市場發(fā)展的模式。當政府在市場危機中成為經(jīng)濟社會生活全方位的參與者后,各種各樣的治理手段被政府采納就成為了可能。正是在這種特定的歷史背景下,行政合同作為政府實現(xiàn)政府目標的工具就應(yīng)運而生了。與此同時,政府在市場經(jīng)濟中越來越暴露出自身無法克服的天然弱點,如外部性影響、行政效率低下,而且政府在努力增進社會公共利益的同時,也在謀求自身的利益。越來越多的市民相信政府不再是一個徹頭徹尾的公共“政治人”,而是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”。從而“還權(quán)于民”的呼聲越來越高。這一切最終導致了新一輪的行政改革。其中很重要的一個方向,就是政府著力于推行公共服務(wù)市場化和社會化,即努力從代表市民社會的私域中尋找契約式、合同式運作模式。這無疑又為行政合同在政府管理中得以生存下去提供了難得的機遇。行政合同,它作為一種治理模式,深深影響著政府職能的發(fā)揮,推動著政府改革的進程,受到廣泛的關(guān)注。(二)行政合同的含義1.按照“公共投資公共項目”的繼續(xù)運行模式,分為三大要素投資筆者認為,行政合同是政府行政機關(guān)與第三部門、社區(qū)或公民為完成社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給,以保障社會公共利益的維持與增進而協(xié)商一致達成的一種契約或協(xié)議。其基本運作模式是“政府將需要或者適合出租的公共項目向私營企業(yè)以及社會中介組織,甚至社會公民招標投放。競爭的獲勝者與政府主管部門簽訂合同”。(P31)通過對合同的履行和對價的支付,以達成實現(xiàn)社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的政府管理目的。2.公共治理的培育路徑:從行政合同(1)契約性。行政合同是合同中的一種,具有合同的一般特點。因而它并不是強制性行為安排,而以契約精神為核心,以雙方真實意思表示一致為基礎(chǔ)。民事合同中的“要約與承諾、締約過失責任、情事變更、不可抗力免責等制度”同樣適用于行政合同。而且,在合同的訂立與實施過程中,合同雙方就存在搏弈關(guān)系。行政相對人通過對合同內(nèi)容中的預期行為的成本和收益的估價,從而進行行為的選擇。(2)主體優(yōu)勢性。行政合同中一方當事人是具有行政主體資格的行政機關(guān)或者公共授權(quán)組織。這些機關(guān)和組織掌握著充分的信息、關(guān)鍵的資源,相對于行政合同另一方當事人來說,其特殊地位使其具有無可比擬的優(yōu)越性。而且目標的公共性與公益性也使得行政機關(guān)或者公共授權(quán)組織在行政合同的實施過程中享有行政優(yōu)益權(quán):即單方變更權(quán)與解除權(quán)。(3)柔和性?！霸诂F(xiàn)實的場景中,公共和私有的制度經(jīng)常是相互嚙合相互依存的,而不是存在于相互隔離的世界。”(P31)因而,在當今社會,行政合同作為實現(xiàn)這種公共管理與社會自治之間良性互動的機制,正是以“服務(wù)行政、科學行政”的理念鼓勵對方參與到公共治理當中來。另一方面,由于行政合同采取長效的對話溝通機制,合同當事人雙方可以通過充分的協(xié)商而非強制性行政命令來達到合同的目的,因而它又具有了柔和性的特征。二、依法行政原則下的行政自由裁量的實踐范圍行政主體在社會管理中享有基于公共利益考慮的意思自治空間,那么是不是行政主體,特別是行政機關(guān)就可以在所有職能領(lǐng)域內(nèi)采用行政合同呢?筆者認為,依法行政原則決定了對行政主體“意思表示過程、締約權(quán)限、契約容許性、對象選擇權(quán)、內(nèi)容、形式”等的限制。因而,其實踐范圍主要集中于非羈束行政領(lǐng)域,即行政自由裁量領(lǐng)域。在一定意義上,“自由裁量領(lǐng)域的存在為契約自由的移植提供了土壤,而契約自由理念的存在又為自由裁量提供了依據(jù)”。自由裁量與契約自由的有機結(jié)合創(chuàng)造了行政合同在公共管理實踐中的巨大活力。(一)引入行政合同的范圍行政合同在公共管理實踐中的自由裁量領(lǐng)域的許多方面都已引入并收到了較好的效果,其中主要集中在以下幾類:1.“企業(yè)—城市基礎(chǔ)設(shè)施合同。城市基礎(chǔ)設(shè)施合同是最為常見的行政合同,它是“城市政府依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃的要求,對城市能源設(shè)施、供排水設(shè)施、交通設(shè)施、郵電通信設(shè)施、環(huán)保設(shè)施和防災(zāi)設(shè)施等”,(P368)與行政相對人(一般是企業(yè))所訂立的合同。它的一般采用B-O-T模式,即建設(shè)—運營—移交。在這方面,政府通過出讓城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目一定期限的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán),來吸收社會資本投資建設(shè),當既定的經(jīng)營期限結(jié)束后,將該項目的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)無償?shù)匾平唤o政府。城市基礎(chǔ)設(shè)施合同作為行政合同表現(xiàn)形式的重要內(nèi)容,在建設(shè)—運營—移交中,體現(xiàn)著行政主體優(yōu)勢地位上的合同當事人之間的行政合意與自由,即政府行政機關(guān)與第三部門、社區(qū)和市民社會中的公民在相互接觸和有效利益博弈的基礎(chǔ)上形成的契約關(guān)系。2.承包合同的性質(zhì)“治安承包”是將某一特定區(qū)域的治安防范任務(wù)和一部分治安管理任務(wù)有償承包給某個人或某一組織,承包人組織人員開展巡防工作等,相關(guān)政府部門根據(jù)區(qū)域內(nèi)的刑事案發(fā)數(shù)量和承包人抓獲的犯罪嫌疑人數(shù)等指標對承包者進行考核獎懲的社會化安全管理新模式。治安承包合同就是關(guān)于治安承包的合同。筆者認為,無論是關(guān)于治安防范任務(wù)還是治安管理任務(wù)的合同,都具有行政管理的特質(zhì),而且“簽訂該合同的目的是為了執(zhí)行公務(wù)、實現(xiàn)特定的國家行政管理目標,且是以雙方意思表示一致為前提的”,因而可以列入行政合同的范疇。在治安承包合同中,為了保證社區(qū)和農(nóng)村的安全、穩(wěn)定,一般對行政相對人的合同資格都有較高的要求,審查條件較為嚴格。當然,合同相對人可以組織、協(xié)調(diào)工作人員負責治安防范具體任務(wù)和一部分的治安管理具體業(yè)務(wù)。3.受托人是行政委托人環(huán)境衛(wèi)生合同是市政環(huán)保部門為了城市市容市貌與村容村貌等的整潔、衛(wèi)生、文明而把環(huán)境衛(wèi)生保護工作(含職權(quán)與職責)委托給行政相對人而在雙方之間所產(chǎn)生的行政合同。其法理依據(jù)是行政委托關(guān)系。因而,它必然遵循行政委托的相關(guān)規(guī)則:即受托人要符合相關(guān)資質(zhì)和條件;受托人不得轉(zhuǎn)委托等。這類合同能夠以最大限度減少政府官僚的積極干預,從而更好地提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的特性在市政實踐中較為普遍地適用。(二)行政合同在多元治理體系中的作用1.行政合同的引入,是政府治理社會、實現(xiàn)自身職能新的視角和治理工具。筆者認為,它作為服務(wù)型政府管理的新方式,它從根本上替代了傳統(tǒng)的、保守的舊行政權(quán)力的命令與服從這樣的行政邏輯為核心要素的政府強制。行政合同,通過公共部門把提供產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)承包出去,從而購進中間形態(tài)的產(chǎn)品和服務(wù),來達到間接為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的目的。這種社會治理模式,正深刻地體現(xiàn)著政府管理過程中的一種轉(zhuǎn)變態(tài)勢:從絕對行政權(quán)力向“行政權(quán)力與契約關(guān)系的結(jié)合”深入發(fā)展。通過行政合同的引入,把第三部門、社區(qū)以及市民吸引到公共治理中來,運用他們的比較優(yōu)勢大大地提高了公共政策和公共管理的可接受性和支持度,尤其是提高了公共權(quán)力運作的可接受性。畢竟第三部門、社區(qū)以及市民具有他們自身的特點和優(yōu)勢:一方面他們分布廣泛、眾多,具有豐富多樣性,這是政府機關(guān)所不能具備的像個人行動那樣的多樣化和差異行動;另一方面他們比政府更容易、更快捷地感受到社會發(fā)生的每一處舉動和變化,從而大大降低了反應(yīng)成本和處理成本。薩瓦斯的研究表明,“公營部門(也稱公共部門)提供服務(wù)的成本費用平均比承包商提供服務(wù)的成本費用要高出35%~95%”。(P5)因而,在某些領(lǐng)域采用行政合同的途徑能夠比政府管制的途徑更有效率地解決社會公共問題,更有效果地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。2.行政合同的引入,為重構(gòu)政府與第三部門、市民的關(guān)系提供了新的活力。從行政機關(guān)進行管理活動的歷史去考察,單方命令與協(xié)商正是政府管理的兩個重要范式。而行政合同的廣泛適用,恰恰會減低行政機關(guān)對公民個人和社區(qū)以及第三部門進行單方命令的強制性行政安排。相反,它正通過政府與社會雙方的充分有效的利益博弈與力量較量,從而達成比較平等和理性的處于相對均衡狀態(tài)的契約。在政府治理中,行政合同成為一種新興的行政安排,相比于傳統(tǒng)的行政管理方式,極大地擴大了行政的民主參與基礎(chǔ),它正有效地理清政府與第三部門、社區(qū)以及公民的關(guān)系,特別是他們之間的內(nèi)在利益關(guān)系:利益的天然驅(qū)動作用,使政府扮演著多重角色,如守夜人、運行員、裁判員等;為了獲取更多的租金,也使政府的權(quán)力伸展到市民社會的每一次利益交易當中。因而,通過行政合同的適用,分清政府和第三部門、社區(qū)組織以及參與合同事務(wù)合作的社會公民的權(quán)利與義務(wù),以及相應(yīng)的責任,從而達到雙方利益界線的理順,使市民個人利益、社會共同利益和國家公共利益形成某種和諧的統(tǒng)一,也使第三部門、社區(qū)以及公民的意志得到了尊重與體現(xiàn)。這無疑為政府角色的重新定位和政社關(guān)系的重新塑造,乃至行政管理方式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整與重建造就了現(xiàn)實的可能性。3.行政合同的引入,為公民和社群、第三部門參與公共管理,分享國家行政權(quán)力治理引進了新的可行路徑。行政合同作為雙方在公共服務(wù)上的自由合意,創(chuàng)造了政府與市民的合作伙伴關(guān)系,并共同致力于公共服務(wù)的創(chuàng)造和社會福祉的增進。通過行政合同,公民和社群組織以積極的權(quán)利主張和負責任的合作態(tài)勢,幫助國家行政機關(guān)實現(xiàn)政府管理職能,提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù),而不再是傳統(tǒng)意義上的簡單的無條件服從和絕對的義務(wù)承擔,因而,它將會建構(gòu)政府權(quán)力分享的體制,形成公民參政的制度化的