社區(qū)、社區(qū)服務(wù)與社區(qū)管理

社區(qū)、社區(qū)服務(wù)與社區(qū)管理

隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，社區(qū)、社會服務(wù)和社區(qū)管理已成為社會日益重視并產(chǎn)生的問題。學(xué)術(shù)界和實際工作也進(jìn)行了充分的理論分析和實證研究。但目前對社區(qū)的認(rèn)識尚存在一定的分歧,概念上的不確定性必然影響和制約相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)與社區(qū)管理,影響社區(qū)功能的發(fā)揮。本研究就社區(qū)概念展開較為系統(tǒng)的辨析,認(rèn)為現(xiàn)實的社區(qū)是相對于“單位”和“政府”而言的,正因為如此,相關(guān)的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理等概念也就具有其相應(yīng)的特點(diǎn)。一、“社區(qū)”的定義自上個世紀(jì)80年代末以來,“社區(qū)”的概念不僅頻繁出現(xiàn)在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和各類教材中,而且也流行于實踐工作領(lǐng)域。但是人們對“社區(qū)”概念的理解卻不盡相同。據(jù)美國社會學(xué)家喬治·希勒里1955年的研究和統(tǒng)計,“社區(qū)”的定義有94種;到了1981年,美國的華人學(xué)者楊慶堃發(fā)現(xiàn),有關(guān)“社區(qū)”的定義已經(jīng)增加到140多種。30-31同樣,我國這些年來人們所使用的“社區(qū)”概念,含義也是多種多樣的。1.向、人口同質(zhì)性較強(qiáng)的社會共同體的內(nèi)涵與外延提起“社區(qū)”的概念,人們不由聯(lián)想到德國著名社會學(xué)家費(fèi)迪南德·滕尼斯的經(jīng)典用法。滕尼斯的主要著作題為GemeinschaftundGesellschaft(1887),譯為英文則成了CommunityandSociety,德文詞“Gemeinschaft”與英文詞“Community”譯成中文則成了“共同體”、“社區(qū)”或“公社”,而與“社會”相對。按照滕尼斯的觀點(diǎn),“社區(qū)”是指那些有著相同價值取向、人口同質(zhì)性較強(qiáng)的社會共同體,其體現(xiàn)的人際關(guān)系是一種親密無間、守望相助、服從權(quán)威且具有共同信仰和共同風(fēng)俗習(xí)慣的人際關(guān)系,它不是社會分工的結(jié)果,而是由傳統(tǒng)的血緣、地緣和文化等自然因素造成的,其外延主要限于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)。而“社會”則總是和勞動分工以及法理性的契約聯(lián)系在一起,其體現(xiàn)的人際關(guān)系是一種自私自利的、缺乏感情交流與關(guān)懷照顧的人際關(guān)系,其外延是指人口異質(zhì)性特征鮮明、價值取向多元化的城市社會群體。53-94在滕尼斯的視野里,“共同體是古老的,社會是新的,不管作為事實還是作為名稱,皆如此”?！肮餐w是持久的和真正的共同生活,社會只不過是一種暫時的和表面的共同生活。因此,共同體本身應(yīng)該被理解為一種生機(jī)勃勃的有機(jī)體,而社會應(yīng)該被理解為一種機(jī)械的聚合和人工制品?！?3-54也就是說,“共同體”即“社區(qū)”的生活方式更趨于情感性,而“社會”則更趨于理性。盡管滕尼斯以浪漫主義的筆墨表現(xiàn)了對傳統(tǒng)社會的人情的緬懷,但他也承認(rèn),歷史的進(jìn)化與發(fā)展的趨勢是由“社區(qū)”變?yōu)椤吧鐣?這是無可挽回的。當(dāng)然,這種進(jìn)化又是前后包容的,后面階段的出現(xiàn)并不意味著前面階段生活內(nèi)容的完全消失,“共同體的力量在社會的時代內(nèi),盡管日益縮小,也還是保留著,而且依然是社會生活的現(xiàn)實?！?41顯然,按照滕尼斯的原意,“社區(qū)”是傳統(tǒng)性的人群共同體,我們今天所要加以建設(shè)和發(fā)展的社區(qū),決非滕尼斯所講的與“社會”相對立、在歷史發(fā)展進(jìn)程中日益式微的“社區(qū)”。2.“社團(tuán)”—相對于“社團(tuán)”的“社區(qū)”從傳統(tǒng)上看,西方普遍存在著與政治國家相對的市民社會。猶如國家政治體系中存在著縱向的“條”(部門)與橫向的“塊”(地方)及其相互關(guān)系一樣,在市民社會中也有縱向的“條”——“社團(tuán)”(association)與橫向的“塊”——“社區(qū)”(community)及其相互關(guān)系?！吧鐖F(tuán)”強(qiáng)調(diào)的是其組成人員共同的職業(yè)性,“社區(qū)”強(qiáng)調(diào)的則是其組成人員共同的地域性,它們都是市民社會中不同的利益群體。1955年英國人就曾以CommunityandAssociation為題,翻譯出版了滕尼斯的上述名著。這樣就出現(xiàn)了相對于“社團(tuán)”概念的“社區(qū)”概念。西方國家常常在相對于“社團(tuán)”的意義上使用“社區(qū)”概念,強(qiáng)調(diào)其地域性,二者存在著“條”與“塊”的關(guān)系。顯然,這也不符合我們今天所要建設(shè)的“社區(qū)”,因為我國從傳統(tǒng)社會直到今日,始終不存在一個與政治國家相對應(yīng)的市民社會,而是呈現(xiàn)出“家國同構(gòu)”、政治權(quán)力囊括一切的社會結(jié)構(gòu)。正因為如此,西方所說的“社團(tuán)”和“社區(qū)”,在我國都很不發(fā)達(dá)。3.在社會體制機(jī)制方面,進(jìn)行了變化我們今天所講的“社區(qū)”(community)其實是與“單位”(unity)相對的。如前所述,中國傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)是“家國同構(gòu)”,“家”與“國”之間的長距由“家族”來填補(bǔ)。近代激烈的以暴力革命為主要形式的民族斗爭和階級斗爭,擊碎了家族。新中國建立以后,原來“家族”的地位被“單位”所填補(bǔ):在農(nóng)村,政經(jīng)社合一的單位——人民公社,連接著國家和家庭(及個人);在城市,政經(jīng)社分立的單位——政治型機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)型企業(yè)、社會型事業(yè)單位,連接著國家和家庭(及個人)。中國所特有的“單位”,具有組織形式的行政性、資源配置的非契約性、社會行為的身份性等特征。它既是一種高效的社會資源動員、配置與社會控制的制度,也是一種高能耗、低效率的生產(chǎn)制度;既是傳統(tǒng)計劃體制的產(chǎn)物,也是計劃體制的主要支柱之一。在中國社會由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中,形勢的急劇變化也使得“單位”發(fā)生了重大變遷。國家所進(jìn)行的一系列配套改革,力圖打通單位組織與非單位組織之間的壁壘,把改革推向深入。這首先表現(xiàn)在單位結(jié)構(gòu)和單位功能的進(jìn)一步分化。機(jī)關(guān)單位實行國家公務(wù)員制度,轉(zhuǎn)變政府職能,其經(jīng)濟(jì)功能和社會功能被逐步剝離;企業(yè)單位建立現(xiàn)代公司制度,對其原來承擔(dān)的社會功能逐步進(jìn)行社會化改革;事業(yè)單位的全員聘用制度正在推進(jìn)之中。與此同時,國家大力推進(jìn)社會保障制度的改革,把原有的單位保障改為國家保障,把單位福利改為國家福利,并試圖建構(gòu)一個針對全體國民的社會保障體系,弱化單位組織與非單位組織之間的壁壘。在這種背景下,原有的“單位制”開始松動,出現(xiàn)了許多“單位人”退出單位、許多“單位事”社會化的新形勢,客觀上產(chǎn)生了用“社區(qū)”取代“單位”的需要,以“社區(qū)”接納原有的“單位人”,辦理原有的“單位事”,承擔(dān)原來由“單位”所行使的社會功能。從一定意義上可以說,正是“單位”的衰落導(dǎo)致了“社區(qū)”的興盛。4.“社區(qū)”的涵義在中國這樣一個政府占絕對主導(dǎo)地位的國度里,原有的“單位”面臨著如何處理與政府關(guān)系的大問題,剛剛出現(xiàn)并將逐步發(fā)展的“社區(qū)”,也不可避免地面臨同政府之間相互關(guān)系的問題。于是,“社區(qū)”又有了第四層涵義,即相對于“政府”(government)的“社區(qū)”(community)概念。它是一個一定地域范圍內(nèi)所住居民自治的組織,同時又要接受政府的領(lǐng)導(dǎo)。后面我們將會看到,處理它與政府相互關(guān)系的難度決不比處理企業(yè)與政府關(guān)系的難度小?？傊?在我國理解“社區(qū)”,應(yīng)當(dāng)從上述三、四兩層涵義,即相對于“單位”、“政府”的意義上加以把握。既然如此,我國“社區(qū)”的成熟與發(fā)展就要受制于“單位制”改革和政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展的程度,而且會與“單位”、“政府”以及日趨強(qiáng)大的市場力量發(fā)生種種互動,產(chǎn)生種種矛盾。二、社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)及界定國家民政部在1987年大連、武漢座談會上提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念,中共中央、國務(wù)院于1992年將社區(qū)服務(wù)列入“第三產(chǎn)業(yè)”的范疇,1993年中央14個部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》(以下簡稱“意見”)。168-169但從那時起,“社區(qū)服務(wù)”概念隱含的內(nèi)在矛盾就一直沒有得到理清:社區(qū)服務(wù)既是公益性、福利性的社會服務(wù)事業(yè),又是便民利民的第三產(chǎn)業(yè)。其實,當(dāng)前我國社區(qū)服務(wù)所涵蓋的范圍太寬,既包括社區(qū)福利服務(wù),又包括社區(qū)社會化服務(wù)。前者是社會保障向基層的延伸,給社區(qū)居民以基本的服務(wù)保障;后者則是在社會化服務(wù)業(yè)(第三產(chǎn)業(yè))發(fā)展尚不充分,而居民對服務(wù)需求的質(zhì)量日益提高的情況下出現(xiàn)的。由于國家投入資金有限,社區(qū)服務(wù)從一開始就面臨著資金短缺的困難,在經(jīng)濟(jì)市場化的背景下,社區(qū)服務(wù)只有走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的道路,才能保證自身的良性循環(huán)。而走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營道路的只是社區(qū)社會化服務(wù)這一塊,用這一部分經(jīng)營所獲贏利,來彌補(bǔ)福利性服務(wù)經(jīng)費(fèi)的不足。這就是所謂的“以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)”,“以業(yè)養(yǎng)業(yè)”。1993年中央14個部委的“意見”中正式將社區(qū)服務(wù)定為第三產(chǎn)業(yè),其實就是指的社區(qū)社會化服務(wù)這一塊。在社區(qū)服務(wù)發(fā)展的初期,它的對象主要是有困難的老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象等特殊群體,也即傳統(tǒng)的民政服務(wù)對象。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,居民收入水平的提高,傳統(tǒng)的民政服務(wù)對象所占比重逐漸下降,服務(wù)對象由特殊群體擴(kuò)大到全體居民以及社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體。相應(yīng)地社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容也就分成了下列三個層次:一是面向有困難老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象提供的社會福利服務(wù),這是社區(qū)服務(wù)最基本的內(nèi)容;二是面向全體社區(qū)居民提供的便民利民服務(wù);三是面向社區(qū)企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體開展的雙向服務(wù),即社區(qū)為其范圍內(nèi)的各單位提供服務(wù),社區(qū)內(nèi)的單位也利用它們的資源為社區(qū)內(nèi)的居民提供服務(wù)。社區(qū)福利服務(wù)包括以上服務(wù)內(nèi)容的第一層次和第二層次中為滿足社區(qū)居民基本生活服務(wù)需要的部分,具有福利性,提供免費(fèi)或低費(fèi)服務(wù),不以盈利為目的。社區(qū)社會化服務(wù)則包括以上服務(wù)內(nèi)容第二層次中為滿足居民較高層次的服務(wù)需要及第三層次的需要,“服務(wù)享受者一般要按照市場價格付費(fèi)”,具有經(jīng)營性。社區(qū)服務(wù)所面臨的外在條件、對象及內(nèi)容等的變化,引起了它的性質(zhì)變化,現(xiàn)已從計劃經(jīng)濟(jì)條件下國家包攬一切的“福利性服務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的“具有福利性和經(jīng)營性雙重屬性”的服務(wù)。但是根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,這種具有福利性和經(jīng)營性雙重屬性的社區(qū)服務(wù)只是一個過渡狀態(tài),隨著國家經(jīng)濟(jì)狀況的根本改變以及社會化服務(wù)體系的逐步健全,社區(qū)服務(wù)中的社區(qū)社會化服務(wù)必將發(fā)生分化,部分項目被吸引進(jìn)社區(qū)福利服務(wù)中,而另一部分將被社會化服務(wù)所替代。到那時社區(qū)服務(wù)(或者就稱為社區(qū)福利服務(wù))又將顯現(xiàn)出福利性的特征,當(dāng)然這不是短時期內(nèi)能夠達(dá)到的。明確了社區(qū)服務(wù)的性質(zhì),再給“社區(qū)服務(wù)”概念下定義就容易多了。目前,學(xué)術(shù)界給社區(qū)服務(wù)下的定義有幾十種之多,但概括起來不外兩大類型:規(guī)范型和實證型。規(guī)范型定義強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)是在政府支持下,通過調(diào)動社區(qū)的各種資源進(jìn)行的福利型服務(wù),不包含商業(yè)化服務(wù);而實證型定義認(rèn)為社區(qū)服務(wù)是在社區(qū)內(nèi)動員社區(qū)資源為居民提供的福利性服務(wù)和便民利民服務(wù)。兩種定義的區(qū)別即在于是否包含商業(yè)化服務(wù),是否具有經(jīng)營性。規(guī)范型定義是對社區(qū)服務(wù)理想狀態(tài)的描述,但缺少動態(tài)分析;實證型定義則較好地揭示了社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)狀。我們以為,可以將“社區(qū)服務(wù)”定義為:社區(qū)服務(wù)是在政府倡導(dǎo)和支持下,為滿足社區(qū)成員多層次需要,依托街道辦事處和居委會,發(fā)動社區(qū)內(nèi)的各種力量(包括法人社團(tuán)、機(jī)構(gòu)、志愿者)開展的具有福利性和經(jīng)營性雙重屬性的社區(qū)福利服務(wù)和社區(qū)社會化服務(wù)?？傊?社區(qū)服務(wù)是有別于“國家”和“市場”的“第三部門”即社會領(lǐng)域的活動,是“國家無力”直接滿足居民公共社會需求、“市場又不愿”以非營利的途徑去滿足這些需求的社會領(lǐng)域的服務(wù)。社區(qū)服務(wù)具有“福利性和經(jīng)營性雙重屬性”的性質(zhì),決定了它必須走產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路。但是走產(chǎn)業(yè)化道路的并不是社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的全部,而只應(yīng)是社區(qū)社會化服務(wù)那部分,社區(qū)福利服務(wù)就不應(yīng)當(dāng)按價值規(guī)律和等價交換的原則運(yùn)轉(zhuǎn)。為此,我們認(rèn)為:一是要確定行業(yè)內(nèi)部發(fā)展比例。無論是從宏觀全局還是從微觀操作,都需要對社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化作出規(guī)劃,使各類服務(wù)組織、服務(wù)項目、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)構(gòu)成一個切合實際、科學(xué)合理、發(fā)展有序的結(jié)構(gòu)體系。根據(jù)目前傳統(tǒng)民政服務(wù)對象比例縮小,而社區(qū)居民服務(wù)需求不斷增加的情況,以經(jīng)營性為主、追求經(jīng)濟(jì)效益的社區(qū)社會化服務(wù),應(yīng)占大部分比例;以福利性為主、追求社會效益的社區(qū)福利服務(wù),可占小部分比例。當(dāng)然社區(qū)服務(wù)業(yè)的內(nèi)部發(fā)展比例,應(yīng)根據(jù)各地的不同發(fā)展階段、不同發(fā)展情況,隨時加以調(diào)整。二是要確立“行業(yè)認(rèn)證”制度。1993年中央14個部委下發(fā)的“意見”中,就明確提出了各級民政部門要根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策,實行社區(qū)服務(wù)認(rèn)證制度。通過認(rèn)證,明確被認(rèn)證個人和單位應(yīng)承擔(dān)的社區(qū)服務(wù)任務(wù)。這既有利于推進(jìn)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程,又有利于推進(jìn)社區(qū)服務(wù)社會化的進(jìn)程。行業(yè)認(rèn)證的關(guān)鍵在于要對社區(qū)服務(wù)證書的發(fā)放范圍作一個界定:一類是各級民政、街道居委會和有關(guān)單位興辦的福利服務(wù)、優(yōu)撫服務(wù)設(shè)施;一類是居委會興辦的居民生活網(wǎng)點(diǎn)和實體;一類是駐區(qū)單位對外服務(wù)的內(nèi)部公益設(shè)施;一類是符合一定條件的民政對象興辦的個體經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)和樓道院落內(nèi)的個體經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)。三是要選擇好重點(diǎn)。當(dāng)前,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域正進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,國家提出要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),這給社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化提供了良好的機(jī)遇。由于現(xiàn)有從事社區(qū)服務(wù)的各類人員素質(zhì)還不夠高,技術(shù)、資金又相當(dāng)缺乏,加之居民服務(wù)需求雖有所增加,但仍以各類家政服務(wù)需求為主,所以社區(qū)服務(wù)應(yīng)將投資少、周期短、見效快作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn),走勞動密集型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。三、“三級網(wǎng)絡(luò)”現(xiàn)有城市社區(qū)的管理體制中,存在著兩級政府(市政府、區(qū)政府)、三級管理(市、區(qū)、街道,以街道辦事處為主體)和四級網(wǎng)絡(luò)(市、區(qū)、街道、居委會,以居民委員會為主體)。此外隨著居民住宅小區(qū)的興建,還出現(xiàn)了業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司等機(jī)構(gòu)。在管理實踐中,上述機(jī)構(gòu)之間存在著相當(dāng)多的矛盾、沖突,而調(diào)節(jié)它們相互關(guān)系的法律法規(guī)中也有不少的空白和“誤區(qū)”。1.街道辦與居委會的矛盾城市街道辦事處是區(qū)級政府的派出機(jī)構(gòu),其職能幾乎涵蓋了一級政府的所有職能?，F(xiàn)行的《城市街道辦事處組織條例》(以下簡稱“街道辦條例”)還是在1954年制訂的,至今沒有修改過。該條例將街道辦事處的任務(wù)確定為:辦理市、區(qū)政府有關(guān)居民工作的交辦事項;指導(dǎo)居民委員會的工作;反映居民的意見和要求。而1990年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱“居委會組織法”)則明確規(guī)定居委會是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,由區(qū)人民政府或其派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。社區(qū)在國家憲法、法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi),實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。社區(qū)居民自治,就是指社區(qū)成員除了受政府或上級單位的指導(dǎo)外,對自己的事務(wù)管理行使一定的權(quán)力。因此,從“街道辦條例”和“居委會組織法”中可知,街道辦與居委會之間是工作的指導(dǎo)關(guān)系,而不是行政的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。也就是說,社區(qū)及其居委會相對政府來講是一個非政府組織,相對企業(yè)來講是一個非營利組織,它在公共服務(wù)和公共管理中扮演著十分重要的角色。但在實際上,從建國初到現(xiàn)在,各城市居委會都是由街道辦來領(lǐng)導(dǎo)和管理的,屬于政府領(lǐng)導(dǎo)下的非政府組織。改革開放后,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步,尤其是企業(yè)改制后,許多社會職能都回歸政府和社會,街道辦的管理職能逐步增加,因為要受行政編制和經(jīng)費(fèi)的限制,其橫向擴(kuò)張不大可能,縱向延伸成了必然的選擇。街道辦工作職能的增加迫使其把部分需要落實的工作布置到社區(qū),由此社區(qū)管理逐步行政化、科層化、目標(biāo)政府化。街道辦對居委會的行政領(lǐng)導(dǎo)并沒有削弱,而是進(jìn)一步增強(qiáng),城市社區(qū)居委會成了政府的一條“腿”。另一方面,改革開放后尤其是90年代后期,人們的民主觀念明顯增強(qiáng),許多人開始有了參與管理與決策的意識。作為城市社區(qū)居民的自治組織——居委會,更是居民參與管理的陣地。正是在這種背景下,街道辦與居委會的矛盾逐步顯露出來:一是城市社區(qū)的整合矛盾。按照“居委會組織法”的規(guī)定,在100-700戶的范圍內(nèi)可以設(shè)立社區(qū)居民委員會。因此原居委會的規(guī)模都偏小,一個新村或住宅小區(qū)中有多個居委會,且各自為政,非但不利于各個社區(qū)開展工作,而且浪費(fèi)了大量的人力資源和社會資源。為了適應(yīng)社區(qū)內(nèi)部統(tǒng)一管理的需要,有效地整合和利用社區(qū)資源,便于協(xié)調(diào)與物業(yè)管理部門的關(guān)系,為社區(qū)內(nèi)廣大居民提供便捷的服務(wù),近年來許多城市對社區(qū)居委會進(jìn)行撤并,擴(kuò)大規(guī)模。在此過程中卻遇到了很大的阻力,主要原因是原社區(qū)管理人員認(rèn)為社區(qū)的整合必然導(dǎo)致他們當(dāng)中的部分人員離開工作崗位,社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大已經(jīng)影響到他們的切身利益,因此他們舉起“居委會組織法”的大旗,認(rèn)為街道辦無權(quán)以擴(kuò)大規(guī)模為由撤并居民的自治組織。二是社區(qū)管理隊伍重新組建的矛盾。由于歷史上的原因,我國大多數(shù)城市居委會的管理工作人員雖具有很高的工作熱情、樂于奉獻(xiàn)的精神,但其年齡結(jié)構(gòu)偏大、學(xué)歷層次偏低,比被管理的居民整體文化水平還要低。當(dāng)前社區(qū)承擔(dān)著原先“單位”所轉(zhuǎn)移出來的大部分社會職能,依靠這支年齡偏大、學(xué)歷偏低的社區(qū)管理人員隊伍顯然是不適應(yīng)的,因此街道辦要對社區(qū)管理隊伍進(jìn)行重組,逐步實現(xiàn)社區(qū)管理工作的職業(yè)化,管理隊伍的年輕化、知識化。但“居委會組織法”沒有限定社區(qū)管理隊伍的年齡和學(xué)歷,因此在社區(qū)管理隊伍的重新組建上也遇到了來自原社區(qū)管理人員的阻力,其中部分人員發(fā)動居民依據(jù)“居委會組織法”第8條抵制選舉工作,認(rèn)為社區(qū)管理人員應(yīng)是新村或小區(qū)居民,街道辦選定的人選(大多數(shù)都不居住在該區(qū)域內(nèi))不符合法律規(guī)定的條件,甚至區(qū)相關(guān)部門出面處理都無法解決,致使少數(shù)社區(qū)選舉工作被迫延遲。三是社區(qū)管理人員的角色矛盾。為了推動社區(qū)建設(shè)工作的開展,2000年國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)23號文件轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》,提出了要推進(jìn)社區(qū)工作的職業(yè)化。以此為依據(jù),社區(qū)專職工作者一方面是街道聘任的,另一方面又是經(jīng)社區(qū)居民選任的(在實際操作中,往往由街道辦確定社區(qū)管理人員的人選,再經(jīng)居民選舉產(chǎn)生)。正是這雙重身份,導(dǎo)致社區(qū)管理者必須對街道辦負(fù)責(zé),執(zhí)行街道辦分派下發(fā)的行政工作和任務(wù),否則在3年后的下次選舉中將落選;同時又要代表居民利益,反映居民的要求,搞好居民管理和教育,為居民服務(wù)。從根本上講這兩者是一致的,但在實踐中往往會產(chǎn)生一定的矛盾,難以兼顧,從而導(dǎo)致社區(qū)工作者的角色沖突。四是社區(qū)居委會財務(wù)管理矛盾。長期以來,居委會組織的經(jīng)費(fèi)都是由街道辦統(tǒng)一管理,但隨著社會的發(fā)展及人們自主意識的提升,尤其是社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)的不斷增加,居委會獨(dú)立管理社區(qū)財務(wù)的意識越來越強(qiáng)烈。他們根據(jù)“居委會組織法”第17條規(guī)定提出居委會的工作經(jīng)費(fèi)、居委會成員的生活補(bǔ)貼,是由區(qū)人民政府或上級人民政府撥付的,因此社區(qū)組織的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由自身來管理,這樣有利于社區(qū)經(jīng)費(fèi)的合理使用,便于接受居民的監(jiān)督,也可以防止街道截留、挪用社區(qū)經(jīng)費(fèi)。而街道辦作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu),其許多職能須由社區(qū)來落實,如果區(qū)財政或上級部門將經(jīng)費(fèi)直接劃撥到社區(qū)居委會,那街道辦的許多工作將很難開展,因而街道辦不愿放棄經(jīng)費(fèi)的管理權(quán),甚至要上收部分已下放到社區(qū)的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)。盡管社區(qū)管理者目前對街道辦一般還不敢公開對抗,但他們在經(jīng)費(fèi)管理權(quán)和支配權(quán)方面的矛盾客觀存在、不容回避。五是社區(qū)內(nèi)公共設(shè)施管理權(quán)的矛盾。上世紀(jì)90年代前,“物業(yè)管理”的概念還沒有引進(jìn),許多新村都是由街道辦從開發(fā)公司那里接過來實施管理的,因此交接費(fèi)(街道管理新村的費(fèi)用)歸街道辦使用,新村內(nèi)的公建配套設(shè)施也由街道辦管理并收費(fèi),同時由街道辦負(fù)責(zé)小區(qū)內(nèi)的清掃保潔、綠化管理及道路維修等。但隨著老住宅小區(qū)整治工作的不斷推進(jìn)及小區(qū)環(huán)境的不斷改善,居民要求自主管理的呼聲越來越高,許多居民要求街道辦按照2003年9月開始實施的《物業(yè)管理條例》清退公建配套設(shè)施(包括車庫),在沒有聘請物業(yè)管理公司之前,由居委會或業(yè)主委員會暫時管理,收費(fèi)也由居委會來實施,經(jīng)費(fèi)只能用于公益活動和公共設(shè)施的建造,并將財務(wù)情況向全體社區(qū)居民公開。但街道辦卻不愿放棄公建配套設(shè)施的管理權(quán),因為目前街道辦的生存經(jīng)費(fèi)還不能完全落實,其中的缺口需從其自身資產(chǎn)的租金、公建配套設(shè)施的收費(fèi)上來彌補(bǔ),這樣就造成居民與街道辦的矛盾。社區(qū)與街道辦之間的上述矛盾,源于以下三個因素:一是法律的滯后。這是產(chǎn)生第一、二類矛盾的主要原因,“街道辦條例”是1954年制訂的,距今已有50多年,其間社會已發(fā)生了非常大的變化,因而不再完全適應(yīng)現(xiàn)在的社會狀況;盡管“居委會組織法”是1990年頒布實施的,但也滯后于社會的發(fā)展。法律如不及時進(jìn)行適當(dāng)修改,其與實踐之間的沖突集中暴發(fā)是不可避免的。二是市、區(qū)人民政府對街道辦的定位不準(zhǔn)確。街道辦是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu),應(yīng)屬政府機(jī)關(guān),而不是靠營利養(yǎng)活自己的企業(yè),事實上從建國至今,街道辦的人員經(jīng)費(fèi)及辦公經(jīng)費(fèi)都是靠其自身辦企業(yè)、搭建違章建筑、搶占新村的公建配套設(shè)施的管理權(quán)等方式來獲得的。街道辦的錯位是產(chǎn)生第三、四、五類矛盾的主要原因。三是居民的民主意識增強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步和法制的健全,人們的維權(quán)意識開始覺醒,參與意識快速增強(qiáng),越來越在更多的領(lǐng)域開始利用法律維護(hù)自身的權(quán)益,而相當(dāng)多的政府部門還停留在人治階段。這也是產(chǎn)生街道辦與社區(qū)間各類矛盾的重要原因。分析社區(qū)與街道辦兩者之間矛盾的產(chǎn)生原因,不難發(fā)現(xiàn)社區(qū)居委會的性質(zhì)定位與傳統(tǒng)操作模式之間的背離是癥結(jié)所在。按照“居委會組織法”,社區(qū)居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織;按照傳統(tǒng)的操作模式,街道辦作為政府的派出機(jī)構(gòu)又對社區(qū)居委會進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)居委會這種“半官半民”的性質(zhì)有歷史的原因,但進(jìn)入90年代后,我們必須實行大幅度的改革,從而解決社區(qū)與街道之間的矛盾。2.管理項目的重疊性隨著人們居住條件的改善,越來越多的住宅小區(qū)建造出來,每一個小區(qū)都有一個物業(yè)管理部門,同時城市原來的老住宅小區(qū)不少也逐步進(jìn)行了環(huán)境綜合整治,經(jīng)過整治轉(zhuǎn)軌后,也將交給物業(yè)公司來管理。這就產(chǎn)生了社區(qū)居委會與物業(yè)管理部門之間如何協(xié)調(diào)的新問題。根據(jù)《物業(yè)管理條例》,物業(yè)公司的管理項目有小區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、綠化管理等;根據(jù)“居委會組織法”,居委會的職能有治安管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、文化教育、計劃生育、社會保障等。由此可以看出,盡管兩者的性質(zhì)不同,物業(yè)公司是企業(yè),社區(qū)居委會是非營利組織,但兩者的管理職能存在交叉,在實際操作中往往會出現(xiàn)“有利的大家爭,無利的大家推”的局面。物業(yè)公司認(rèn)為小區(qū)內(nèi)有物業(yè)公司管理就可以了,居委會根本沒有存在的必要;或依據(jù)《物業(yè)管理條例》認(rèn)為居委會沒有權(quán)力對物業(yè)公司的管理進(jìn)行監(jiān)督,甚至設(shè)法阻止居委會的成立。這類情況主要出現(xiàn)在新建的住宅小區(qū);而居委會認(rèn)為物業(yè)管理部門的進(jìn)入損害了社區(qū)居委會的利益。這類情況主要發(fā)生在“老新村”,因為老住宅小區(qū)原來都沒有物業(yè)公司,近幾年各地開始的老小區(qū)整治改造,使許多老村變新村,環(huán)境和專項設(shè)施得到了明顯的改善,也引進(jìn)了物業(yè)管理,但有的居委會拒絕物業(yè)公司進(jìn)入,或阻礙其開展工作,甚至發(fā)動居民抵制物業(yè)公司。主要原因是“老新村”實行物業(yè)管理后,部分公共配套設(shè)施不再由居委會來管理和收費(fèi),而是由市政府通過回購的方式從街道辦獲得這部分資產(chǎn),并交給物業(yè)管理部門管理和收費(fèi)。社區(qū)管理者的補(bǔ)貼隨著資產(chǎn)權(quán)屬的變更而取消,這就影響了社區(qū)管理人員的切身利益,結(jié)果導(dǎo)致“老新村”的物業(yè)管理轉(zhuǎn)軌工作非常艱難,部分“老新村”的物業(yè)管理公司因得不到社區(qū)的支持而運(yùn)作困難,甚至被迫退出,部分“老新村”又回到原有的管理模式,從而造成政府投入的整治經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。物業(yè)管理是近十年出現(xiàn)的新事物,為改善居民的生活環(huán)境發(fā)揮了很大的作用。隨著社區(qū)的整合,社區(qū)管理的范圍逐步擴(kuò)大,小型的住宅小區(qū)需要幾個才能組成一個社區(qū),而大型小區(qū)則可以單獨(dú)組建一個社區(qū),但無論社區(qū)管理的范圍與物業(yè)管理的范圍是否一致,兩者管理項目的重疊性則是不容忽視的事實?！熬游瘯M織法”是1990年制訂的,那時物業(yè)管理還處于萌芽階段,通過它來調(diào)整現(xiàn)在兩者之間的關(guān)系是不現(xiàn)實的,可最近出臺的《物業(yè)管理條例》也沒有明確居委會這個非營利組織與物業(yè)公司這