傳統(tǒng)農(nóng)貸制度的國家道義的偏離與創(chuàng)新的失敗傳統(tǒng)農(nóng)貸制度視角下北宋青苗法之再考量

傳統(tǒng)農(nóng)貸制度的國家道義的偏離與創(chuàng)新的失敗傳統(tǒng)農(nóng)貸制度視角下北宋青苗法之再考量

西寧二年（1069年）9月，王安石設(shè)計并頒布了《青年法》，這是由三個部門的法律部門通過的，但很快就停止了。元朝元年（1086年），它被廢除。隨之,對青苗法的評價成為眾多官宦與騷客跳不過的糾結(jié)。從司馬光、歐陽修、蘇軾等人的污名化批評到南宋君臣的徹底否定,從南宋理學(xué)家楊時“無事而侵?jǐn)_”和胡宏“興利而忘義”以及真德秀“汲汲財利”的批判到朱熹正反兩方面的評價,從《續(xù)資治通鑒長編》“害民、擾民”的基本定調(diào)到《宋史》“聚斂”的蓋棺定論,從四庫館臣的“彰善癉惡”到陸九淵、李紱、蔡上翔等“桑梓情深”的辯誣與褒揚(yáng)以及嚴(yán)復(fù)、梁啟超等人“善美”的徹底翻案,無不體現(xiàn)著這種糾結(jié)的延續(xù)以及青苗法面紗背后的繁雜。而現(xiàn)代學(xué)者不經(jīng)意間流露的實(shí)用主義態(tài)度在逐漸拋棄對青苗法“善惡”進(jìn)行評判的同時,開始深入挖掘其失敗背后的邏輯及資治價值,為此得出的觀點(diǎn)是多元的:①地主階級改良派與頑固派政治斗爭的結(jié)果;②制度設(shè)計缺陷所致,難以解決激勵約束機(jī)制不足、“委托—代理”鏈條過長、信息嚴(yán)重不對稱和監(jiān)督執(zhí)行成本過高等弊端;③具體的實(shí)施機(jī)制與農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)需求不匹配、與常平法等相關(guān)制度不協(xié)調(diào)、缺乏可操作的管理制度;④重斂于民以擺脫財政危機(jī)的真實(shí)目的偏離了“去農(nóng)疾苦”、“抑兼并”的實(shí)施初衷,等等。這些評判基本上是客觀的、中肯的,很多地方也撕開了青苗法之硬傷。然而,作為我國傳統(tǒng)農(nóng)貸制度的一次革新,如果將青苗法之成敗放置于制度變革高度以及農(nóng)貸制度持續(xù)運(yùn)行近三千年的廣度,可以發(fā)現(xiàn)其失敗背后有新的邏輯。一、傳統(tǒng)農(nóng)貸制度在民國時期的持續(xù)運(yùn)行在人類社會運(yùn)行過程中,總會有一些以社會道德標(biāo)準(zhǔn)為運(yùn)行基準(zhǔn)、以社會效益為主要出發(fā)點(diǎn)、由社會關(guān)系決定資源分配的道義制度。道義制度具有歷史性和社會實(shí)踐性,但不同時期、不同形式的道義制度通常有著內(nèi)在一致的運(yùn)行邏輯,主要包括:①以維護(hù)社會成員的生存安全為最高價值追求;②以社會效益為出發(fā)點(diǎn),旨在彌補(bǔ)自然行為、人類活動對社會利益造成的損害;③以社會主流價值觀和道德規(guī)范為運(yùn)行基準(zhǔn);④與傳統(tǒng)社會習(xí)俗和文化密切相關(guān);⑤受社會主體間倫理關(guān)系約束,等等。我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的農(nóng)貸制度有著悠久的運(yùn)行歷程,它發(fā)端于西周時期的“泉庫”。據(jù)《周禮·地官司徒》載,當(dāng)時“泉庫”管理的國家信用分為“賒”和“貸”兩部分,“凡賒者,祭祀無過旬日,喪紀(jì)無過三月。凡民之貸者,與其有司辨而授之,以國服為之息?！边@里的“貸”包括為推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和維持農(nóng)戶生計而發(fā)放的國家信貸。西漢時期,我國傳統(tǒng)農(nóng)貸事業(yè)得到相當(dāng)發(fā)展,如漢武帝元狩元年六月,親自派遣博士大等六人巡行全國,“存問鰥寡廢疾,無以自業(yè)者貸與之”;漢昭帝始元二年三月,又親自派使者“振貸貧民毋種食者”,等等。而隨著少府、太倉、常平倉等機(jī)構(gòu)的完善或設(shè)置以及相應(yīng)的監(jiān)管體系的建立,傳統(tǒng)農(nóng)貸制度逐步完善起來,并持續(xù)運(yùn)行到民國時期。與其他經(jīng)濟(jì)活動相比,封建國家或政府向小農(nóng)家庭發(fā)放的農(nóng)貸具有明顯的道義性,主要體現(xiàn)在這種貸款遵循生存?zhèn)惱碓瓌t、以擺脫貧困農(nóng)戶的生存危機(jī)為主旨、不以取息盈利而是以社會利益為目的等方面。(1)農(nóng)貸的短缺性與貧困農(nóng)戶的可獲賠償性在正常的農(nóng)村金融市場中,市場化的運(yùn)行機(jī)制具有很強(qiáng)的過濾作用,那些信用度低、還貸能力不足的貧困農(nóng)戶往往被排除在借貸市場之外。與之相反,市場化機(jī)制在傳統(tǒng)農(nóng)貸制度中基本不起作用,這一制度的出發(fā)點(diǎn)和基本目的就是要為那些在農(nóng)村金融市場中信用水平較低的貧困農(nóng)戶提供維持小農(nóng)家庭生產(chǎn)和最低生計的借貸資源。關(guān)于中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的農(nóng)貸制度為何以貧困農(nóng)戶為放貸對象,張杰的“小農(nóng)家庭過富則獨(dú)立、過貧則造反”的解釋無疑有一定的說服力。然而,從中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的統(tǒng)治者與農(nóng)戶之間的道義關(guān)系、農(nóng)貸資源的短缺性等角度,我們依然有可信的解釋。一方面,盡管從法理角度和產(chǎn)權(quán)安排角度看,統(tǒng)治者在小農(nóng)家庭遭受天災(zāi)之后并無經(jīng)濟(jì)意義上的責(zé)任,但受統(tǒng)治者與小農(nóng)長期形成的“父愛主義”、儒家的“有償剝削”執(zhí)政理念、統(tǒng)治者平息“天怒”之責(zé)等道義約束,統(tǒng)治者對那些因遭災(zāi)而處于生存危機(jī)邊緣的貧困農(nóng)戶卻有道德方面的救助義務(wù),否則,統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)就會大大耗散,“君父”、“圣明天子”、“青天老爺”等維護(hù)統(tǒng)治的聲譽(yù)也會無形中滅失。另一方面,對于建基于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上的國家而言,在扣除統(tǒng)治者的奢侈性消費(fèi)、維護(hù)統(tǒng)治工具的巨大開支等之后,經(jīng)濟(jì)剩余是極為脆弱的。這就決定了傳統(tǒng)國家沒有太多的財力投入到農(nóng)村地區(qū),而農(nóng)貸這種具有救濟(jì)性質(zhì)的開支就更為有限。面對汪洋大海般的、需要得到更多國家信貸支持的小農(nóng)家庭,農(nóng)貸的短缺性是極為明顯的。出于維護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)“不貧不富”的格局,封建國家只會希望把稀缺的信貸資源貸放給處于維生邊緣的貧困小農(nóng)。(2)農(nóng)貸的利息率理論上,為了維護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的延續(xù),推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)發(fā)展,在私人資本無法為農(nóng)村信貸市場提供足夠的借貸資源的時候,國家發(fā)放貸款并收取一定的利息是必要的。例如,《周禮》規(guī)定國家發(fā)放信貸應(yīng)“以國服為之息”,即以所從事產(chǎn)業(yè)的稅率為還貸利率,在“十稅一”、“十五稅一”的賦稅水平下償還10%左右的年還貸利率?！稘h書·王莽傳》也認(rèn)為“賒貸予民,收息月百三”,也就是年利息率為36%。而在實(shí)際的運(yùn)行過程中,農(nóng)貸的利息率經(jīng)常低于這個標(biāo)準(zhǔn),主要體現(xiàn)在統(tǒng)治者經(jīng)常下詔要求免收利息。例如,西漢建始三年三月、河平四年正月、鴻嘉元年二月、鴻嘉四年正月、永始二年二月,漢成帝多次下詔要求免除賑貸之債。宋乾道七年,泰州官府為開墾荒地促進(jìn)農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn),允許農(nóng)戶每戶占地一頃,“與借給耕牛一頭,及農(nóng)具、種糧,隨田多寡假貸。計元價均以五年還官,更不收息”;景德三年三月,宋真宗下詔“免隨州光化民貸糧”;皇祐四年二月和三月,宋仁宗分別下詔要求“蠲湖州民所貸官米”和“蠲江南路民所貸種數(shù)十萬斛”;明嘉靖六年,“帝乃令有司設(shè)法多積米谷,仍仿古常平法,春賑貧民,秋成還官,不取利息”,等等。國家發(fā)放的農(nóng)貸不以取息盈利為目的有著深刻的道義背景。在既定的“國家—農(nóng)戶”道義關(guān)系約束下,小農(nóng)對封建國家的各種經(jīng)濟(jì)政策和行為有著既定的理解、評價其道義合理性的標(biāo)尺,這把標(biāo)尺是有特定社會中的主流價值理念和文化決定的。而傳統(tǒng)國家農(nóng)貸的利息率也因此有著內(nèi)在的設(shè)定邏輯,它必須符合道義合理性評價。(3)農(nóng)貸在實(shí)際用途中呈現(xiàn)“消費(fèi)第一、生產(chǎn)第二”特征A.恰亞諾夫不無深刻的揭示出,在微觀層面上,小農(nóng)家庭是一個以生存至上為目的、面臨嚴(yán)重的人口壓力的經(jīng)濟(jì)單位,其經(jīng)濟(jì)行為是保守的和內(nèi)卷化的,而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的中國小農(nóng)尤其如此。按照正常的邏輯,農(nóng)貸如果運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中,無疑意味著更多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、更多的賦稅收入和養(yǎng)活更多的民眾。與此相反,如果用于放貸的谷物、耕牛等被受貸農(nóng)戶用于消費(fèi),則意味著這些賑貸物資對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和賦稅收入是沒有意義的。因此,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治者在發(fā)放農(nóng)貸的時候,應(yīng)該盡力維護(hù)放貸物資投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。然而,與現(xiàn)代意義上的農(nóng)業(yè)貸款不同,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的農(nóng)貸并不僅僅直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,而是生產(chǎn)和消費(fèi)兼顧,并在實(shí)際用途中呈現(xiàn)“消費(fèi)第一、生產(chǎn)第二”特征。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的農(nóng)貸之所以在實(shí)際用途中呈現(xiàn)“消費(fèi)第一、生產(chǎn)第二”特征,與其所遵循的道義約束是密不可分的。因?yàn)?中國古代的小農(nóng)家庭受生產(chǎn)條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約,一般只能停留在維持基本生存的水平,相當(dāng)一部分人長期生活在“齊脖深的河水中”,沒有能力擺脫這種困境,他們的借貸需求只能是首先滿足基本生存。而國家發(fā)放的農(nóng)貸又明確了以貧困農(nóng)戶為放貸對象,而首先滿足維生性的消費(fèi)需求通常是借貸者的必然選擇。這樣,幫助借貸農(nóng)戶擺脫生存安全危機(jī),然后再實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)發(fā)展,就成為傳統(tǒng)農(nóng)貸在用途上的一個必然趨勢。(4)農(nóng)貸的償還性理論上,封建國家向小農(nóng)發(fā)放的“賑”和“貸”有本質(zhì)區(qū)別。通常,“賑”屬于無償?shù)呢斦葷?jì),“貸”則是有借有還的信用行為,體現(xiàn)的是一種“債權(quán)-債務(wù)”關(guān)系。在傳統(tǒng)農(nóng)貸制度運(yùn)行過程中,封建國家通常要求農(nóng)貸的償還性。但面對無力償還和處于維生邊緣的貧困借貸小農(nóng),多數(shù)情況下不得不以“免息”、“赦貸”或“蠲免”而告終。這也就是我們?yōu)槭裁唇?jīng)?？吹健百c”和“貸”往往連為一體并始終貫穿于兩千多年荒政之中。在此背景下,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中國家發(fā)放的農(nóng)貸的償還率就非常低,而這種現(xiàn)象進(jìn)一步表明:無償?shù)馁c濟(jì)和有償?shù)男刨J本身的界限十分模糊,由后者轉(zhuǎn)化為前者本就是一個經(jīng)常性現(xiàn)象。傳統(tǒng)農(nóng)貸制度的賑貸不分的模糊化經(jīng)營模式,不僅是因?yàn)樵诰逓?zāi)環(huán)境下,統(tǒng)治者為了維護(hù)政權(quán)的延續(xù)和穩(wěn)固需要對災(zāi)民舍棄一些糧食、錢財,更在于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的國家和農(nóng)戶之間長期形成的道義秩序約束。二、常平倉和廣惠倉的設(shè)立和推行用貸制度與國家銀行正規(guī)經(jīng)營農(nóng)業(yè)信貸的現(xiàn)代農(nóng)貸制度不同,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中國家或政府的農(nóng)貸職能由多個機(jī)構(gòu)分散擔(dān)任,且農(nóng)貸(包括賑濟(jì))的發(fā)放具有明顯的時機(jī)性,通常是在遭受災(zāi)害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活無法繼續(xù)維系情況下,由統(tǒng)治者下發(fā)放貸詔書,相關(guān)部門籌集信貸資源進(jìn)行放貸。因此,時節(jié)性、非正規(guī)性、分散性一直是傳統(tǒng)農(nóng)貸制度典型運(yùn)行特征。在兩漢時期,少府、太倉等機(jī)構(gòu)承擔(dān)著國家農(nóng)貸的主要職能,當(dāng)時賑貸不但包括種子、口糧、耕牛等,還包括土地。例如,據(jù)《漢書》記載,地節(jié)三年(前67),漢宣帝下詔“池籞未御幸者,假與貧民……流民還歸者,假公田,貸種、食,且勿算事”,類似的記載也在地節(jié)元年(前69)、初元元年(前48)、永元十一年(99)、永初元年(107)等頻繁出現(xiàn)。然而,隨著常平倉的設(shè)置,到唐宋時期,傳統(tǒng)國家農(nóng)貸職能就主要由常平倉來擔(dān)任了。設(shè)置常平倉的最初目的是調(diào)控糧價、穩(wěn)定市場,但唐后期由于戰(zhàn)事頻繁和流民遍地,不得不越來越多地承擔(dān)起社會救濟(jì)職能。北宋政權(quán)建立后,曾仿效前代,陸續(xù)在各路縣城設(shè)置了常平倉和廣惠倉,目的在于預(yù)防“谷賤傷農(nóng)”,規(guī)定為年豐之際“令州縣提價收糴,年荒之際,則削價出糶”。而在實(shí)際運(yùn)行中,常平倉雖然也平價糴糶以平谷價,但是一則因官吏怠慢及豪強(qiáng)地主把持,糴糶常遭破壞,二則自從常平倉設(shè)立之后,便與于太祖乾德二年設(shè)立的義倉的職能互相混合,大量用于救濟(jì)災(zāi)荒的賑貸,甚至將常平倉所儲余本及谷物挪用作軍費(fèi),三則自從政府實(shí)行和糴糧草之后,常平倉的大部分職能已由和糴。常平倉除賑、貸之外,實(shí)際已是有名無實(shí)。此外,“州縣闕常平糴本”、“官怠慢,厭糴糶之煩”、地方官“與蓄積之家通同作弊”以及“堆積腐爛”等情況亦很普遍。鑒于此,王安石要求推行常平新法,將熙寧元年(1068)各地常平、廣惠倉積存錢谷1500萬貫石全部換成現(xiàn)錢,以現(xiàn)錢普遍借貸給廣大鄉(xiāng)村民戶(有剩余也可借貸給城市坊郭戶)。熙寧二年九月,青苗法正式頒布實(shí)施。實(shí)施青苗法絕不僅僅因?yàn)槌Ｆ絺}的運(yùn)行弊端,更大程度上在于解決王朝運(yùn)行過程中的財政危機(jī),并與其他變法舉措一起改變北宋中期因“三冗”(冗官、冗兵、冗費(fèi))與“兩積”(積貧、積弱)引起的嚴(yán)重財政危機(jī)、邊疆危機(jī)、政治危機(jī)和社會危機(jī),這已成為學(xué)界的基本共識,也是王安石“因天下之力以生天下之財,取天下之財以供天下之費(fèi)”以及“民不加賦而國用饒”思想的無奈實(shí)踐?！百c貧乏,抑兼并”是王安石推行青苗法的一大意圖,這一良好愿望有著沉痛的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。由于北宋統(tǒng)治者實(shí)行“不擬兼并”的土地政策,致使建國僅廿余年,就出現(xiàn)了“富者彌望之田,貧者無立錐之地;有力者無田可種,有田者無力可耕”的局面。而作為主要稅收承擔(dān)者的農(nóng)民不但得不到足夠的土地來耕作,還要背負(fù)“丁身稅”、“雜變”、“支移”、“折變”等名目繁多的苛捐雜稅。為了生存,貧苦農(nóng)民不得不向地主借取高利貸,但在高額借貸利息重壓下,大量農(nóng)民因此家破人亡。而通過實(shí)施國家信貸制度,不但可以將民間高利貸的消極效應(yīng)進(jìn)行壓制,而且可以將地主的高利貸收入轉(zhuǎn)到國家手中。青苗法并非王安石無端的“生事”之舉。唐代“公廊本錢”的成功經(jīng)營及豐厚利息回報,調(diào)知鄞縣時“貸谷與民,出息以償,俾新陳相易,邑人便之”的成功經(jīng)驗(yàn),以及李參任陜西路轉(zhuǎn)運(yùn)使時“以部內(nèi)多戊兵,而糧食不足,令民自隱度麥粟之贏,先貸以錢,俟谷熟還官,號‘青苗錢’。經(jīng)數(shù)年,廉有余糧”的先例,都為青苗法的實(shí)施指引了方向。為了有效推進(jìn)新法,王安石及其支持者對青苗法的信貸機(jī)制進(jìn)行了設(shè)計與完善(表1)。總之,從實(shí)施初衷來看,青苗法旨在利用各路常平、廣惠倉運(yùn)轉(zhuǎn)不利的錢谷作本錢貸給農(nóng)戶,以實(shí)現(xiàn)“賑貧乏”、“抑兼并”、“廣儲蓄”、備兇荒和“國用饒”,也即達(dá)到以下意圖:①緩解農(nóng)民在青黃不接時的資金困境,使需要資金的農(nóng)民可以較小成本獲得國家貸款;②預(yù)防投機(jī)商、高利貸者等豪強(qiáng)趁貧民困頓之際通過放貸、賤購以事兼并;③彌補(bǔ)常平倉和廣惠倉之缺陷,以提高所儲錢谷的使用效率;④通過放貸解決谷物糶糴中的問題,平抑糧食價格;⑤增加政府的財政收入。因此,在當(dāng)時的背景下,青苗法的出臺實(shí)屬必然。三、青苗法在現(xiàn)代農(nóng)貸制度中的作用青苗法從多個方面為推行這一制度設(shè)計了相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制,盡管這些信貸機(jī)制有理想化的成分,但卻不得不說是我國農(nóng)貸制度史上的一大創(chuàng)新。首先,青苗法是封建政府將國家農(nóng)業(yè)信貸經(jīng)?；挠幸鎳L試,是我國古代農(nóng)村金融領(lǐng)域突破正規(guī)金融制度安排缺失的積極努力。歷代政府發(fā)放的農(nóng)貸沒有從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村正規(guī)金融缺失、非正規(guī)金融主導(dǎo)農(nóng)村金融市場的格局。一方面,政府雖然設(shè)有太倉、常平倉、義倉等,但國家安排的農(nóng)貸均是在災(zāi)荒背景下做出的被迫安排,政府發(fā)放的農(nóng)貸只有受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)的農(nóng)戶才有可能得到,因此,傳統(tǒng)農(nóng)貸制度的非正式性意味十分明顯,政府安排的正規(guī)金融在農(nóng)村金融市場上是缺失的。另一方面,農(nóng)村金融市場除了在災(zāi)荒背景下受到政府臨時安排的賑貸沖擊之外,則是民間借貸的完全主導(dǎo)。高利貸的長期盛行以及政府的愛莫能助則是這一現(xiàn)象最好的注解。然而,青苗法的實(shí)施則扭轉(zhuǎn)了這種局面。盡管每年只安排兩次放貸,但已經(jīng)改變了國家農(nóng)貸制度的隨機(jī)性和非正規(guī)性,無論災(zāi)荒與否,農(nóng)戶均有可能在政府規(guī)定的時限內(nèi)得到借款。其次,青苗法是提高稀缺的農(nóng)貸資金使用效率的一次努力。因?yàn)槭腔恼闹匾?更因?yàn)槭艿揭载毨мr(nóng)戶為放貸對象、缺乏正規(guī)化的操作機(jī)制,宋以前政府發(fā)放的農(nóng)貸缺乏相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度約束,使用效率始終不高。無論是農(nóng)民還是政府官員(甚至包括封建帝王),都習(xí)慣性地、不約而同地將農(nóng)貸資金看做無償?shù)呢斦葷?jì),利息免除、回收困難、放貸對象錯位等問題,使得稀缺的農(nóng)貸資金使用效率大打折扣。與此形成鮮明對照的是,青苗法本身以運(yùn)行不暢的常平倉和廣惠倉所儲錢谷為貸本,明確了錢谷的所有權(quán)為政府,以市場化的借貸利率為基礎(chǔ)建立起還本付息的市場信用關(guān)系,確立了新的產(chǎn)權(quán)制度約束。理論上,這種新的約束關(guān)系有利于避免傳統(tǒng)農(nóng)貸制度中的效率不高和產(chǎn)權(quán)模糊等問題。第三,將青苗錢面向所有農(nóng)戶,為所有農(nóng)戶得到借貸提供平等的機(jī)會,有利于避免傳統(tǒng)農(nóng)貸制度中的交易成本和監(jiān)督成本過高問題。之前的國家農(nóng)業(yè)賑貸的對象是處于維生邊緣的貧困農(nóng)戶,受此制約,一方面,政府需要在放貸之前花費(fèi)大量的時間和精力去識別哪些農(nóng)戶能夠得到貸款,哪些農(nóng)戶不能得到貸款。同時還要判別受災(zāi)嚴(yán)重程度,以此確定賑貸的規(guī)模。另一方面,在監(jiān)督受貸農(nóng)戶的過程中,政府面臨著一個兩難困境:要么花費(fèi)大量的成本獲取精準(zhǔn)的信息,將稀缺的農(nóng)貸資金發(fā)放給最應(yīng)該得到的農(nóng)戶手中;要么強(qiáng)制性地將有限的農(nóng)貸資金在農(nóng)戶中不加區(qū)別地平均分配,或監(jiān)督形同虛設(shè),任由能力強(qiáng)的農(nóng)戶肆意獲取具有救濟(jì)性的農(nóng)貸資金,導(dǎo)致“要么是強(qiáng)制均攤,要么是最不需要錢的人最能貸到錢”。然而,盡管“賑貧乏”和“抑兼并”是青苗法的重要目標(biāo),但青苗錢是面向所有農(nóng)戶的,無論是貧困農(nóng)戶還是富裕農(nóng)戶,只要能夠承受40%—60%的借貸利息率,均可以得到一定的貸款。這樣一來,對放貸對象和農(nóng)貸資金的識別監(jiān)督成本就不存在了。第四,規(guī)范化的管理體制增強(qiáng)了農(nóng)貸制度的正式性。受道義秩序、資源的有限性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的自身特征以及自然災(zāi)害的不定期性等因素的約束,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的農(nóng)貸制度的規(guī)范性和正式性要遠(yuǎn)遜于其他經(jīng)濟(jì)制度,非正式運(yùn)行是這一制度的典型特征。然而,青苗法通過確立“司農(nóng)寺—提舉常平司”的垂直管理體制,明確縣令、縣佐和基層官紳的監(jiān)管職權(quán),使得農(nóng)貸制度的正式性進(jìn)一步確立。并且,以財產(chǎn)多寡為標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)戶進(jìn)行五等分,通過實(shí)施五戶或十戶聯(lián)保的方法,明確上等戶的擔(dān)保人資格以及各等農(nóng)戶的借貸規(guī)模,在為新型農(nóng)貸制度的運(yùn)行提供規(guī)范化的信用保障的同時,也為農(nóng)貸資金的可持續(xù)運(yùn)行提供了條件。第五,錢糧互折簡便了青苗法的交易成本。根據(jù)《宋史·食貨》,青苗錢的貸本“可通融轉(zhuǎn)運(yùn)司苗稅及錢斛就便轉(zhuǎn)易者,亦許兌換”,而還貸時“內(nèi)有請本色或納時價貴愿納錢者,皆從其便”。因此,借款者可以將需要借貸的谷物折合為款項,而所需借貸一般是現(xiàn)款,并在還貸時既可以用現(xiàn)款,也可以用折合為糧食還款。這種錢糧互折的方法便利了農(nóng)戶的借貸和還貸,大大降低了其間的交易成本,有利于青苗法的順利運(yùn)轉(zhuǎn)?？傊?青苗法是我國農(nóng)村金融領(lǐng)域的一次重大變革,在管理體制、監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險控制、還貸流程等方面的設(shè)計上,都具有明顯的創(chuàng)新,將我國傳統(tǒng)農(nóng)貸制度推到了一個新的高度。四、青苗法的“經(jīng)營”意識在進(jìn)行諸多革新的同時,青苗法也逐漸偏離了傳統(tǒng)農(nóng)貸制度內(nèi)在的約束秩序,增加了這一制度創(chuàng)新失敗的風(fēng)險。其一,不以經(jīng)濟(jì)收益為目標(biāo)是道義制度需要遵循的核心規(guī)則之一,青苗法以增加國家財政收入為要務(wù)的設(shè)計理念背離了傳統(tǒng)農(nóng)貸制度追求社會政治效益的道義規(guī)則。除青苗錢之外,持續(xù)運(yùn)行兩千多年的傳統(tǒng)農(nóng)貸制度無不是以社會效益為重,這也是為何統(tǒng)治者在發(fā)放農(nóng)貸之后并不刻意追求所發(fā)放的貸本償本付息的必然邏輯,也是統(tǒng)治者在應(yīng)該回收貸放的款項之際卻經(jīng)常性的下詔要求“免息”或“蠲除”。因此,追求社會效益的最大化是中國傳統(tǒng)農(nóng)貸制度遵循道義秩序的必然。客觀而言,王安石在設(shè)計青苗法的過程中,還是在宏觀上賦予了該項新的制度若干道義內(nèi)涵,并盡量使青苗法與封建社會的主流價值標(biāo)準(zhǔn)保持一致。例如,王安石在為何推行青苗新政的時候坦言“昔之貧者舉息于豪民,今之貧者舉息于官,官薄其息,而民救其乏”。魏泰也強(qiáng)調(diào)說:“以謂百姓當(dāng)五谷青黃未接之時,勢多窘迫。貸錢于兼并之家,必有倍蓰之息。官于是結(jié)甲請錢,每千有二分之息,是亦濟(jì)貧民而抑兼并之道”。就連王安石的政敵司馬光也不得不承認(rèn)青苗錢的設(shè)計初衷是“朝廷從初散青苗錢之意,本以兼并之家放債取利,侵漁細(xì)民,故設(shè)此法,抑其豪奪,官借貸,薄收其利”。因此,濟(jì)貧、救弱、薄息以及抑制豪強(qiáng)這些符合社會主流價值觀和道義評判的標(biāo)準(zhǔn),的確是青苗法的應(yīng)有之義。然而,從制度設(shè)計的角度而言,青苗法的這些道義目標(biāo)是處于從屬地位的、次要的,如何增加國家財政收入而不是濟(jì)困助貧,則是青苗法的根本追求所在。因?yàn)橛懈哳~的借貸利息、官方默許的強(qiáng)制“抑配”和合法暴力的保障,青苗法在推行的過程中確實(shí)給宋王朝帶來了數(shù)額不菲的財政收入。以元豐六年為例,當(dāng)年共散放青苗錢1103萬7772貫石匹兩,斂1396萬5459貫石匹兩,盈利292萬7687貫石匹兩。如以治平中年賦收入1229萬3700為基數(shù),則元豐六年的青苗利息收入相當(dāng)于治平中年賦收入的23.8%。換句話說,宋政府散放青苗錢獲得的利息收入是平常年份財政收入的五分之一左右。這個數(shù)字是相當(dāng)駭人的。也難怪歐陽修一針見血的指出青苗錢“直是放債取利耳”。因此,盡管青苗法具備一定的道義色彩,但以經(jīng)濟(jì)利益而不是以社會效益為核心追求是其本性。這一特征體現(xiàn)了它與傳統(tǒng)農(nóng)貸制度道義內(nèi)涵的背離,也決定了以此取代農(nóng)貸制度難以融入主流價值體系之中。隨后,扛起道義大旗的司馬光、歐陽修等人將這一制度作古,也就在所難免。其二,青苗法的過濾機(jī)制篩除了制度內(nèi)的受益對象,偏離了傳統(tǒng)農(nóng)貸制度的道義安排。通常,道義制度并不是面向全民的公益制度,其受益對象是有明確限定的。中國的傳統(tǒng)農(nóng)貸制度的放貸目標(biāo)就是使“最需要錢的人得到貸款”,而這些“最需要錢的人”則是處于維生邊緣的貧困農(nóng)戶。然而,青苗法在高唱“賑貧乏”、“抑兼并”等道義贊歌的同時,設(shè)計的過濾機(jī)制卻將制度內(nèi)的受益對象排除在外。一方面,最貧困的農(nóng)戶最需要得到賑貸,且應(yīng)該給予最多的貸款,這是傳統(tǒng)農(nóng)貸制度的一個顯著的道義邏輯,也是古人為何將農(nóng)戶分為極富、次富、稍富、稍貧、次貧和極貧六等,要求國家在實(shí)行賑貸時區(qū)別對待的原因所在。然而,青苗法要求根據(jù)貸款申請人的家庭財產(chǎn)情況將其分為五等,來決定貸款規(guī)模,并且規(guī)定“每戶支錢,第五等及客戶毋得過千五百,第四等三千,第三等六千,第二等十千,第一等十五千”,也就是最貧困的五等農(nóng)戶每次最多只能得到1500文,但最富裕的一等戶則可以得到15000文,后者是前者的10倍。這樣就從制度上剝奪了“最需要錢的人”的道義權(quán)利。另一方面,青苗法設(shè)計了一個由縣令和縣佐以及基層官員、耆戶長組成的監(jiān)督體系,并以第三等戶之上的農(nóng)戶任擔(dān)保人的信用保障機(jī)制,由此就明確了青苗錢“不是以需求為導(dǎo)向,而是以能力為導(dǎo)向”的獲取機(jī)制。而現(xiàn)實(shí)中貧困農(nóng)戶雖急需得到信貸支持,卻往往與富裕農(nóng)戶的借貸能力有不小的差距。此外,地方官紳與富裕農(nóng)戶有著千絲萬縷的密切聯(lián)系,手中所握的社會資本也難免不會傾向于富裕農(nóng)戶,負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁也難免不會發(fā)生在貧困農(nóng)戶頭上。這種無形中的過濾機(jī)制正是青苗法偏離傳統(tǒng)農(nóng)貸制度道義安排的明顯體現(xiàn)。其三,“賑”、“貸”不分是傳統(tǒng)農(nóng)貸制度的應(yīng)有之義,青苗法建立清晰的信用關(guān)系的努力違背了這一原則。青苗法是北宋封建政府創(chuàng)新農(nóng)村金融制度的有益嘗試,也是與農(nóng)戶之間建立清晰的“債權(quán)—債務(wù)”信用關(guān)系的積極努力,旨在通過建立市場化的信用關(guān)系既實(shí)現(xiàn)稀缺信貸資源的循環(huán)利用,又為小農(nóng)家庭經(jīng)濟(jì)提供有效的借貸支持。但是,這種良好的設(shè)計初衷沒有考慮中國傳統(tǒng)農(nóng)貸制度之前近兩千年的運(yùn)行實(shí)際,沒有考慮其負(fù)有的道義責(zé)任和社會義務(wù)。另一方面,為了保證清晰的“債權(quán)—債務(wù)”信用關(guān)系能夠在青苗錢的放貸與回收中最大程度上順利運(yùn)轉(zhuǎn),政府設(shè)計了若干相關(guān)的實(shí)施機(jī)制,并在農(nóng)戶聯(lián)保、貸款審核、風(fēng)險防范等方面明確了“委托—代理”機(jī)制,賦予了基層官紳相應(yīng)的合法處置權(quán)。然而,如何避免政府下放的合法處置權(quán)轉(zhuǎn)化為“合法傷害權(quán)”,并沒有完善的監(jiān)管機(jī)制。這就難以避免代理權(quán)的擴(kuò)張和合法處置權(quán)的濫用。這些無疑推動著青苗法越來越與道義制度背道而馳。不幸的是,這并非是無中生有的臆測,而是在青苗法的運(yùn)行中一再顯現(xiàn):(1)放貸官紳以放貸為借口進(jìn)行尋租,增添了借貸農(nóng)戶的負(fù)擔(dān),如蘇軾明確指出:“官吏無狀,于給散之際,必令酒務(wù)設(shè)鼓樂倡優(yōu)或關(guān)撲賣酒牌,農(nóng)民至有徒手而歸者。但每散青苗,即酒課暴增”;(2)在朝廷以收入論獎罰的考核制度下,地方官紳為求勞績,俵散青苗錢時往往不是根據(jù)民戶的經(jīng)濟(jì)需要,而是以獲取收入為目的,違反自愿原則進(jìn)行抑配。對此,司馬光檢舉道:“先朝散青苗錢,本為利民,并取情愿。后提舉官速要見功,務(wù)求多散?；蚺e縣追呼,或排門抄撘”;(3)為降低青苗錢的交易成本,政府規(guī)定了錢糧互折的貸還原則,但在執(zhí)行過程中,除了糧食在運(yùn)輸、儲藏、計息等諸多方面存在缺點(diǎn)外,還不得不面對糧食兌換成現(xiàn)錢的煩擾,更為嚴(yán)重的是,在錢糧互折的過程中,地方官紳總是按照利己原則將錢和糧食進(jìn)行折換,增添了借貸者的負(fù)擔(dān)風(fēng)險。這些,無疑是對傳統(tǒng)農(nóng)貸制度的道義安排的挑戰(zhàn)。其四,利息成為青苗錢放貸與否的首要考量因素,違背了傳統(tǒng)農(nóng)貸制度不以利息為約束的道義規(guī)則。在中國傳統(tǒng)農(nóng)貸制度框架下,利息從來都不是封建政府發(fā)放貸款的約束因素。封建政府在災(zāi)荒背景下發(fā)放多少糧谷、種子、耕牛等不會強(qiáng)制將其毫發(fā)無損地回收過來,也不會以此為手段通過放貸利息謀取經(jīng)濟(jì)回報,更不會容忍將這一道義制度淪喪為剝削農(nóng)戶利益的工具。并且,民間高利貸所具有的社會破壞功能也是封建統(tǒng)治者所不齒的,對于自己做出的農(nóng)貸制度安排,如果滑落為農(nóng)村高利貸,顯然難以接受。青苗法規(guī)定每次放貸取息二分至三分,年借貸利率為40%—60%。與農(nóng)民的民間高利貸相比,這個利率借貸農(nóng)戶是可以接受的。但是,青苗錢的借貸利息之高始終是其擺脫不掉的污點(diǎn),原因就在于在執(zhí)行過程中由于封建官吏營私舞弊,借貸農(nóng)戶的實(shí)際利息負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過二分之息。對此,司馬光曾深惡痛絕地指出:“竊惟朝廷從初散青苗錢之意,本以兼并之家放債取利,侵漁細(xì)民,故設(shè)此法,抑其豪奪,官借貸,薄收其利。今以一斗陳米散與饑民,卻令納小麥一斗八升七