日本《山口議定書》中的自我加強型激勵機制研究

日本《山口議定書》中的自我加強型激勵機制研究

地球上可以有良好的植被，生物繁茂的主要原因之一是表面溫度適合生活。然而科學(xué)表明,近百年來全球氣候正經(jīng)歷1次以全球變暖為主要特征的變化,地表溫度越來越熱,諸多研究都認(rèn)為這與人類社會工業(yè)革命以來使用礦物燃料向大氣肆意排放二氧化碳等溫室氣體所造成的。國際氣候權(quán)威組織——政府間氣候變化專門委員會(下文簡稱IPCC)在對全球氣候變化進行評估時發(fā)現(xiàn)全球氣溫自1860年以來整體呈增長趨勢(見圖1),2007年公布的最新評估指出最近12a中有11a位列1850年以來最暖的12個年份之中,近50a平均線性增暖速率(每10年增0.13℃)幾乎是近100a的2倍?，F(xiàn)有的預(yù)測表明,未來50～100a全球氣溫升高還將持續(xù),而這一增溫對于全球自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會來說可能會造成難以彌補的危害?？梢哉f,全球氣候變化已經(jīng)成為關(guān)乎人類可持續(xù)發(fā)展的重要國際議題。國際社會自1970年代以來一直致力于尋找如何緩解全球氣候變化的方案,并也取得了一定成果,其中最重要的成果就是《京都議定書》。這是人類歷史上首次以國際法律文件的形式對每一個締約方發(fā)達國家規(guī)定了具體量化的溫室氣體減排指標(biāo)和減排時間表,它為促進人類社會對氣候變化問題的重視、加強國際合作、推動溫室氣體減排等方面起到的積極作用,對全球范圍內(nèi)減緩溫室氣體排放具有重要意義。然而《京都議定書》并沒有給世界環(huán)保主義者帶來自信,同時也沒有讓反對者、批評者就此偃旗息鼓。尤其是在京都會議之后的多次全球峰會上,對議定書所作的多項妥協(xié)性修改(如在COP6,COP7上允許加拿大、日本和俄羅斯用森林面積換減排量),以及美國、澳大利亞單方面宣布退出《京都議定書》等一系列事件,使得議定書對緩解全球氣候變暖起到的實際效應(yīng)比預(yù)計的要低很多,甚至被看作是微弱的效應(yīng)[*,3]。2006年初,加拿大作為支持議定書的表率國家,又宣布很可能完不成溫室氣體減排目標(biāo),無法履行這份國際協(xié)議,這進一步令人們對議定書的有效實施表示擔(dān)心。為何在各國經(jīng)過博弈形成了這份具有較大妥協(xié)性質(zhì)的國際協(xié)議后,仍然有許多締約國不斷對《京都議定書》進行質(zhì)疑甚至否定呢?這主要是因為議定書在內(nèi)容以及制定和實施過程中存在諸多缺陷。目前有很多國際組織和學(xué)者在議定書的缺陷上分析和探討。在對他們的研究進行整理和分析的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為《京都議定書》存在的最關(guān)鍵的問題在于它缺乏有效的激勵機制。這一重要缺陷主要表現(xiàn)在4個方面。1成本效益分配從成本效益角度來看,《京都議定書》面臨著三大困境。首先議定書的實施所需花費會隨著減排行動的開展而累計增加,但由于減排而帶來的效益相比成本則具有較大的滯后性,需要十幾年甚至更長時間才能顯現(xiàn)出來,而且效益的計算很難準(zhǔn)確量化,不確定性較高。其次溫室氣體減排成本的高低不僅決定于減排的范圍,還在于減排的速度。Wigley等認(rèn)為,相比議定書規(guī)定的減排量,將降低溫室氣體濃度作為更為長期的計劃,并先從較低的減排量開始逐漸增量將節(jié)省更多的費用。在此基礎(chǔ)上,Manne和Richels指出采用長期減排戰(zhàn)略比這種在短時間內(nèi)快速降低污染濃度所節(jié)省的成本超過后者減排成本的50%。最后從成本、效益的承擔(dān)者出發(fā),減排費用主要由附件B中的締約方國家承擔(dān),而減排治理所獲得的收益則由所有國家共同享有。面臨實施協(xié)議所帶來的成本效益分配在時間和承擔(dān)者等方面的差異,很多國家都難以采取積極主動的態(tài)度參與到減排任務(wù)中去。當(dāng)然,在議定書成本效益有效性的討論中,專家學(xué)者們至今仍存在不同甚至完全對立的觀點,但無可置疑的是,很多都是持懷疑或悲觀態(tài)度的。最典型的例子是Nordhaus和Boyer在1999年通過RICE(RegionalIntegratedmodelofClimateandtheEconomy)模型對溫室氣體減排的經(jīng)濟有效性進行分析得出的3個重要結(jié)論**:(1)是否實施溫室氣體減排對于世界不同國家的影響是極為不同的。例如,對于俄羅斯、加拿大等處在高緯度且人民收入較高的國家來說,可以從氣候適度變暖中獲益;相反對于印度、非洲等貧困國家來說,則對氣候變化異常敏感,很容易受到負(fù)面影響。(2)《京都議定書》在盡可能高效實施的情況下,需要全球花費共約8000億～1.5萬億美元,而當(dāng)前所能獲得的收益僅為1200億美元,約為成本的十分之一。更甚者Tol的研究認(rèn)為,若按照議定書實施減排,當(dāng)前凈支出則會超過2.5萬億。(3)最優(yōu)的碳稅價格應(yīng)設(shè)置為USD5～10/t碳,但京都議定書規(guī)定的減排目標(biāo)則會造成碳稅達到近USD100/t。因此他們認(rèn)為該議定書是缺乏經(jīng)濟性戰(zhàn)略考慮的協(xié)議,無法使溫室氣體減排的收支達到平衡。以美國為例,其決定退出議定書的1個關(guān)鍵因素就是從成本效益上考慮,認(rèn)為遵循議定書的規(guī)定將對美國現(xiàn)有經(jīng)濟造成嚴(yán)重的負(fù)面影響的同時,對美國環(huán)境起到的積極作用卻是微弱的。2發(fā)展中國家承擔(dān)減排義務(wù)的限制這里參與國問題不僅包括參與國數(shù)量眾多、性質(zhì)復(fù)雜,還包括關(guān)鍵國的缺失問題。這些是影響《京都議定書》談判過程和實施過程中激勵效應(yīng)的又一重要原因,也是妨礙議定書制定和談判效率的原因之一。Perman等認(rèn)為,參與到協(xié)議中的國家數(shù)量越多,實現(xiàn)國際合作的道路就越艱巨和復(fù)雜。不僅如此,參與國所處利益團體的復(fù)雜性更會拖長實現(xiàn)協(xié)議談判的過程,使得協(xié)議的談判更加艱巨和低效。這可以通過《京都議定書》與《蒙特利爾議定書》之間的比較分析得出?！睹商乩麪栕h定書》是旨在消除CFCs等消耗臭氧層物質(zhì)排放的國際合作產(chǎn)物。與前者相比,它被普遍認(rèn)為能夠順利并有效實施的三大原因之一就是參與締約的國家數(shù)量較少,參與締約國家性質(zhì)的相對統(tǒng)一。由于占世界消耗臭氧層物質(zhì)排放總量的85%來自少數(shù)發(fā)達國家,發(fā)展中國家所占比例相當(dāng)少,《蒙特利爾議定書》最早是由24個發(fā)達的工業(yè)化國家進行談判,并較為順利的簽署并生效的。在生效后才陸續(xù)有更多的國家,包括發(fā)展中國家參與進來。相比之下,《京都議定書》的談判由于參與國數(shù)量眾多,發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同參與,從而復(fù)雜和漫長得多。其中一個關(guān)鍵的矛盾是:是否應(yīng)該讓發(fā)展中國家也參與到承擔(dān)減排任務(wù)中來。因為雖說發(fā)達國家一直都是全球溫室氣體排放的主要貢獻者,但由于他們已達到較高的發(fā)展水平,對能源需求的增加較為有限,并因為技術(shù)進步,溫室氣體排放強度在逐漸降低,而發(fā)展中國家溫室氣體排放量則隨著發(fā)展?jié)摿Φ牟粩嘣龃蠖掷m(xù)上升(見圖2)。在發(fā)展中國家為尋求發(fā)展機會所作長時間努力后,議定書最終沒有把發(fā)展中國家納入到減排義務(wù)中,僅要求附件B中39個發(fā)達以及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家承擔(dān)該義務(wù)。由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家間,以及發(fā)達國家與發(fā)達國家間不斷的經(jīng)濟利益紛爭和政治較量,議定書經(jīng)過了7年艱苦的協(xié)商,以向許多國家妥協(xié)為條件換回了議定書的正式生效,這在一定程度上打擊了部分參與國的積極性。而更重要的是,美國這一關(guān)鍵國家,也是二氧化碳排放量最大的國家,在2001年單方面宣布退出協(xié)議,這使得在一段時間內(nèi)無法對全球溫室氣體的排放做出有效控制,大大降低了議定書的效用,降低了締約國減排的動力。據(jù)預(yù)測,以1999年各發(fā)達國家碳排放量為基準(zhǔn),倘若協(xié)議不包括美國的參與,剩余附件B國家的碳排放總量比目標(biāo)排放量低4億公噸。也就是說,在協(xié)議規(guī)定的第一承諾期內(nèi),即2008～2012年間,具有減排義務(wù)的國家的碳排放基本上無需進行過多控制即可達到減排目標(biāo)。由于考慮到其發(fā)展權(quán)優(yōu)先,另外一些關(guān)鍵國家,即發(fā)展中國家沒有被納入到第一承諾期的減排義務(wù)中,這也成為影響協(xié)議有效實施的重要因素,因為尤以中國、印度為主的發(fā)展中國家,隨著發(fā)展空間的不斷延伸,在溫室氣體排放問題上對全球氣候變化也造成了不可忽視的影響。中國目前已經(jīng)是溫室氣體世界第二大排放國,僅次于美國,其排放量占據(jù)了世界總排放量的1/7(2000年美國比例為20.6%,中國則為14.8%)。據(jù)預(yù)測,中國將極有可能在20a內(nèi)趕超美國,成為世界第一大排放國。同時,預(yù)計到2025年,發(fā)展中國家碳排放總量將超過發(fā)達國家*。發(fā)展中國家在減排義務(wù)中的缺位成為了美國以及其他一些發(fā)達國家退出協(xié)議或消極對待減排工作的理由之一。因此議定書在未來的承諾期內(nèi)倘若仍保持原政策不變的話,不但將導(dǎo)致更加低效的溫室氣體控制,還會進一步打擊參與到協(xié)議中的國家在減排上的積極性。而對于發(fā)展中國家來說,議定書將面臨著它們是否在2012年第一承諾期結(jié)束后發(fā)展到一定程度,即脫貧致富,有經(jīng)濟實力接受減排任務(wù),以及在保證經(jīng)濟發(fā)展的同時,多大規(guī)模的減排是合理的并使其產(chǎn)生減排積極性等一系列問題。3我國碳許可證符合美國等國對外資企業(yè)資國際排污交易許可證機制(EmissionTrading,ET)是《京都議定書》提供的用以減排的市場三機制之一,旨在通過國家間許可證交易的靈活機制降低減排成本,從而有效激勵各國減排工作的實施。但這種機制至少在兩方面的不盡完善使其無法如預(yù)計的那樣有效。首先,該機制的實施造成國家間財富的大量轉(zhuǎn)移的同時,還會增加溫室氣體減排邊際成本的不確定性。交易必然伴隨著財富轉(zhuǎn)移,而當(dāng)相對有限的財富越多地配置在某個特定領(lǐng)域,也就意味著在其他領(lǐng)域內(nèi)財富配置量的減少。例如在美國,以二氧化碳當(dāng)量計算,1990年排放了13.4億噸碳,而溫室氣體的排放量隨時間推移也在不斷增加。假設(shè)到2010年,美國需要進口相當(dāng)于1990年排放量的20%的許可證,即2.68億噸碳排放許可。另外,由于國家間政治經(jīng)濟多方面影響而導(dǎo)致國際碳許可證的價格具有較大的不穩(wěn)定性,所以在可預(yù)測的范圍內(nèi)假設(shè)國際碳許可證的價格為USD100～200/t。那么在這個價位上,美國各有關(guān)企業(yè)將花費270～540億美來購買許可證。這個價格超過了1994年美國工業(yè)界運作所有控污設(shè)備的總費用,同時也相當(dāng)于美國在2000年用于人道主義援助等國際發(fā)展項目的資金被壓縮了80億美元。復(fù)雜的國際環(huán)境下,巨大的財富轉(zhuǎn)移和減排成本的不確定性都使得該機制的實施難以起到預(yù)計的激勵效果。同時,許可證國際交易制度也會給國際貿(mào)易帶來巨大壓力。畢竟各國外匯儲備有限,總購買力有限。在此限制下,許可證的出現(xiàn)就相當(dāng)于一種新商品的出現(xiàn),那么購買許可證的資金越多,就意味著購買其它物品的資金越少,而進口許可證的國家其它進口商品購買力會隨之下降,出售許可證的國家在其它貿(mào)易領(lǐng)域的出口相應(yīng)受到打擊。原有的貿(mào)易平衡因此會被打破。在《京都議定書》中僅規(guī)定在附件B中的國家間可進行許可證交易,而將發(fā)展中國家排除在外的原因之一就是后者對國際許可證交易機制的積極意義持懷疑態(tài)度。但由于各種不確定因素影響,僅在附件B國家間交易也很難有效降低減排成本。當(dāng)然通過市場機制的共同實施和靈活運用,還是可以互為補充,一定程度上提高實施效率。4減量基準(zhǔn)時后強制機制的缺失成為一個影響減刑效果的因素《京都議定書》激勵機制的欠缺更體現(xiàn)在議定書沒有制定有效的獎罰制度,獎勵不夠到位,懲罰不夠有約束力,就難以激勵和保證各國積極遵守協(xié)議,實現(xiàn)減排目標(biāo)。一部具有強大約束力的國際法律文件,對違反規(guī)定的行為必須具備嚴(yán)厲的懲罰措施。但為了讓更多的國家加入進來,議定書在最初的制定過程中就缺乏相關(guān)內(nèi)容,并對許多細(xì)節(jié)沒有進行確定。2000年海牙會議確定的協(xié)議補充規(guī)則上又稱:倘若締約國在第一承諾期內(nèi)沒有完成指定減排量,將在下一個承諾期予以補足,并同時增加一定數(shù)量的處罰性消減量(在2001年柏林會議上將其定為30%,并規(guī)定該國在恢復(fù)到遵約狀態(tài)前不得參加排放交易),如果仍然未能完成,將在接下來的承諾期內(nèi)繼續(xù)補足并承擔(dān)處罰性消減量。在該承諾期所違反的行為不被懲罰,而被累計到下個階段,這種規(guī)定使得懲罰措施可以被無限制延長下去。隨著未完成的以及處罰性消減量不斷積累,“滾雪球效應(yīng)”的最終結(jié)果很可能就是協(xié)議難以實施。而且為了保護本國利益最大化,議定書無法指望締約國因為自身沒有完成指定義務(wù)而自我懲罰,同時也沒有形成這樣的懲罰機制,即對那些未完成減排任務(wù)而又無法自我實施懲罰措施的國家進行懲罰。更重要的是,議定書只規(guī)定了在第一個承諾期間的各締約國減排量,而缺少對未來的減排規(guī)定。假如一國由于缺乏努力或其他原因而不愿意完成減排義務(wù)時,它很可能會在制定下一階段任務(wù)的過程中采用經(jīng)濟、政治等各種手段與其它國進行博弈以減少自己所承擔(dān)的義務(wù),從而減少懲罰性消減量和下一階段承擔(dān)的消減總量。另外議定書二十七條規(guī)定,締約方在議定書對其生效之日起3年后可隨時退出議定書,這意味著一旦有締約國不愿繼續(xù)承擔(dān)減排義務(wù)而選擇單方退出,它將不受到任何懲罰,這樣寬松的約束機制是難以起到有效激勵作用的,因此自動退出而不承擔(dān)任何責(zé)任的規(guī)定至少應(yīng)改為承擔(dān)一定的責(zé)任和懲罰,或者與未完成期限內(nèi)減排義務(wù)受到同樣的處罰,這樣目標(biāo)的實現(xiàn)才可能有所保證。由于《京都議定書》起初就沒有確立有效的強制機制,而當(dāng)上百個國家加入進來后再進行強化就不容易了,畢竟要牽扯到各國更多的政治和經(jīng)濟利益。從現(xiàn)實情況來看,也印證了強化的困難性,多次修正案經(jīng)過激烈的爭論而確定,但在強制機制方面并沒有質(zhì)的提高。因此只能期待在第二承諾期有所改變。在對違反規(guī)定的締約國無法實施有效處罰的同時,議定書對積極減排的國家也缺乏有效的獎勵政策,甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)激勵效應(yīng)。最關(guān)鍵的問題就是議定書規(guī)定了1個上限減排量。也就是說只要達到規(guī)定的減排上限即可,即便多減排的數(shù)量可累計到下一承諾期以抵消部分同期減排義務(wù),可當(dāng)某些締約國面對較弱約束力的議定書而選擇消極怠工時,恐怕沒有哪個國家會在完成規(guī)定義務(wù)后花費更多的成本積極減排,來容許其它國家的“免費搭車(freerider)現(xiàn)象”,讓這些國家和自己共同享受自己努力換來的減排成果。更何況新一輪承諾期的協(xié)議制定如京都