行政行為概述

第五章行政行為概述

第一節(jié)行政行為的涵義

行政行為是指具有公共行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員行使行政職權(quán)而作出的對外直接產(chǎn)生法律后果的行為。

第二節(jié)行政行為的種類一、具體行政行為和抽象行政行為

區(qū)別抽象行政行為和具體行政行為的標準有兩個：其一，對象是否特定；其二，是否可以反復適用。是對行政行為的一種基本的分類。所謂抽象行政行為是指行政主體針對不特定的對象設定或規(guī)定的具有普遍約束力的行為規(guī)范的活動。包括行政主體制定行政法規(guī)、規(guī)章、進行法律解釋和各種規(guī)范性文件等。這種行為在功能上是從日常紛繁、多樣的具體行政管理中，“抽象”出行政活動領(lǐng)域中人們應當普遍遵守的具有概括性的行為規(guī)范，而且這類行為所形成的結(jié)果是對廣泛的對象具有普遍的約束力，因而稱之為抽象行政行為。

所謂具體行政行為，是指行政主體針對特定對象產(chǎn)生約束力的活動。它包括的范圍極廣，如對某個公民、法人或其他組織所作出行政獎勵、行政許可、行政確認、行政處罰、行政強制、行政裁決、行政復議等等，都屬于行政執(zhí)法活動和行政司法活動。其在功能上是具體適用法律規(guī)范而不是在設定具有普遍意義的規(guī)范，而且它針對的是特定對象，對特定的對象具有約束力【案例】政府發(fā)布此文件的行為是具體行政行為還是抽象行政行為？某縣楓林鎮(zhèn)花木園藝場是經(jīng)縣工商局核準登記并取得法人資格的村辦集體企業(yè)。后來該縣楓林鎮(zhèn)人民政府發(fā)布楓政〔××××〕第30號《關(guān)于園林綠化工程管理體制的規(guī)定》的文件。該文件規(guī)定，為加強園林綠化管理，對經(jīng)營綠化的園藝場、工程隊等12個單位的營業(yè)執(zhí)照予以注銷或限制經(jīng)營范圍?；緢@藝場雖未作注銷處理，但其經(jīng)營范圍和其權(quán)利卻受到多方面的限制，致使花木園藝場經(jīng)濟損失達3萬多元。二、內(nèi)部行政行為和外部行政行為

以行政行為所針對的問題是屬于對社會上的管理事務還是行政主體自身內(nèi)部管理事務為標準劃分的

外部行政行為要對社會上的公民、法人或其他組織產(chǎn)生法律效果，內(nèi)部行政行為只對行政主體內(nèi)部機構(gòu)和人員產(chǎn)生法律效果。

外部行政行為是指行政主體依管理范圍對社會上行政管理事務所實施的行政行為。有的是抽象行政行為，如《公安部對部分刀具實行管制的暫行規(guī)定》，大量的則是具體行政行為，如公安機關(guān)對社會上的公民予以的治安管理處罰；工商行政管理機關(guān)對社會上進行工商活動的公民、法人和其他組織作出的扣留許可證和執(zhí)照、沒收財物等決定；稅務機關(guān)對社會上納稅人作出的納稅決定和罰款處罰等等。

內(nèi)部行政行為是指行政機關(guān)對本機關(guān)內(nèi)部行政事務管理所實施的行政行為。它也有抽象行政行為和具體行政行為之分，前者如行政主體內(nèi)部工作紀律、工作程序所作的統(tǒng)一規(guī)定，后者如行政主體內(nèi)部某個機構(gòu)的設立或?qū)δ硞€公務人員實施的獎勵、處分、任免決定等等。第三節(jié)具體行政行為成立要件與合法要件一、成立要件1.在主體上，作出具體行政行為的是享有行政職權(quán)的行政機關(guān)；2.在內(nèi)容上，向?qū)Ψ疆斒氯俗鞒鼍哂行Ч馑嫉谋硎荆?.在程序上，按照法律規(guī)定的時間和方式進行送達。

【實例】

某街道辦事處派城市監(jiān)察隊員，佩戴執(zhí)法標志，將拖欠房屋租金的個體戶承租的街道辦事處享有所有權(quán)的房屋予以查封，禁止該個體戶再行租用，這一行為究竟是行政行為還是濫用民事權(quán)利的行為？從行為目的著眼，街道辦事處的查封行為是為民事利益而非公共行政管理目的。

然而，一則，街道辦事處是派遣城市監(jiān)察隊員佩戴執(zhí)法標志從事該行為，在客觀上給個體戶以行使管理職權(quán)的印象；二則，街道辦事處的查封行為不是一般民事主體可以作出的，一般民事主體即便作出類似“查封”的行徑（如貼上封條），也不具有法律上的強制力；三則，街道辦事處在作出該行為時實際造成了街道辦事處與個體戶之間不對等的法律關(guān)系。綜合以上各因素的考慮，可以判斷街道辦事處的行為是行政行為?！緦嵗繂枺汗ど叹仲徺I辦公家具的行為是行政行為嗎？

某縣工商管理局決定將原有的辦公樓修葺一新，并購置一些辦公家具，便于2000年6月與該縣居美家具公司簽定了一份關(guān)于購買辦公家具的合同。合同簽定后，居美家具公司按照合同規(guī)定送貨上門?？h工商認為該批家具質(zhì)量不夠好，便以此為由要求降低價格。居美家具公司不肯降價，認為家具完全符合合同的約定，縣工商局應履行合同，收貨付款。雙方爭執(zhí)不下?？h工商局即以居美家具公司從事非法經(jīng)營活動為由，吊銷了居美家具公司的營業(yè)執(zhí)照，并處罰款7000元。居美家具公司不服，向縣人民法院提起訴訟：一是要求縣工商局履行合同，并償付違約金；二是請求撤銷縣工商局對其作出的吊銷營業(yè)執(zhí)照和罰款的行政處罰的決定?？h法院經(jīng)審查駁回了居美家具公司的第一項要求，受理了第二項要求。

【分析】

本案中，縣工商局簽定購買辦公家具合同的行為雖然是行政主體的行為，但不具備行政行為的第二個要素——職權(quán)要素，即不是工商局行使工商行政管理職權(quán)的行為，因此不是行政行為，而是民事行為。工商局作為與居美家具公司平等的民事主體，與居美家具公司因簽定合同而產(chǎn)生的民事上的債權(quán)債務關(guān)系，應由民事法規(guī)規(guī)范來調(diào)整。對工商局不履行合同的行為，居美家具公司應向法院的民事審判庭提起民事訴訟。

工商局所作出的第二個行為，即屬于行政行為。由于居美家具公司不接受工商局提出的降低家具價格的條件，工商局便利用職權(quán)，從其從事非法經(jīng)營活動為由，吊銷營業(yè)執(zhí)照并處以罰款，使居美家具公司的權(quán)利受到損害。對于工商局濫用職權(quán)所作出的行政行為，相對方有權(quán)通過法律救濟途徑來維護其受損的合法權(quán)益，人民法院應當作為行政案件受理?！締枴糠ㄔ鹤龀龀蜂N被告行政處罰的決定是否正確？被告的行為是行政行為嗎？原告：某石油液化氣公司江灣路氣站被告：某市環(huán)保局環(huán)保檢查大隊第三人：從某

98.5.19-25其間，原告處發(fā)生液化氣泄漏，使周圍農(nóng)作物受到不同程度的污染。5.28上午，農(nóng)民從某向被告提出申訴，要求液化氣公司賠償。經(jīng)查證后，被告以“某市環(huán)保局環(huán)保檢查大隊”名義，依《大氣污染防治法》，作出關(guān)于“某石油液化氣公司江灣路氣站泄漏液化氣事故的處理決定”，對液化氣公司罰款5000元，并由其賠償從某損失2400元。原告不服，向某市中級人民法院提起訴訟。

市中級人民法院受理了此案，經(jīng)審理認為，該行政處罰決定，是以環(huán)保檢查大隊的名義作出的，而該環(huán)保檢查大隊僅屬于市環(huán)保局的一個職能部門，無處罰違法者的行政行為能力。據(jù)此，法院98.12.12做出判決，撤銷被告的行政處罰決定?！痉梢罁?jù)】

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》

第57條第二款規(guī)定：有下列情形之一的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決：（一）被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的；（二）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。

《行政訴訟法》第五十四條人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：⒈主要證據(jù)不足的；⒉適用法律、法規(guī)錯誤的；⒊違反法定程序的；⒋超越職權(quán)的；⒌濫用職權(quán)的。（三）被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內(nèi)履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。

【分析】被告的行為不成立，不為行政行為。

在被訴具體行政行為不成立或無效時應當作出確認其違法或無效的判決。具體行政行為的成立，是指具體行政行為在法律上存在。具體行政行為成立的一般條件是：1.在主體上，作出具體行政行為的是享有行政職權(quán)的行政機關(guān)；2.在內(nèi)容上，向?qū)Ψ疆斒氯俗鞒鼍哂行Ч馑嫉谋硎荆?.在程序上，按照法律規(guī)定的時間和方式進行送達。因此，由于該行政處罰決定是以環(huán)保檢查大隊的名義作出的，而該環(huán)保檢查大隊僅屬于市環(huán)保局的一個職能部門，無處罰違法者的行政行為能力，所以其作出的處罰決定是不成立的行政行為，法院應當確認其違法或無效。二、行政行為的合法要件

1、主體合法這是行政行為合法有效的主體要件。所謂主體合法，是指實施行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義獨立承擔法律責任。只有具備行政主體資格的組織所為的行政行為才是有效的行為。行為主體的合法應包括以下幾項具體要求：

(1)行政機關(guān)合法。指實施行政行為的行政機關(guān)必須依法成立，并具有行政主體資格。

(2)人員合法。行政行為總是通過行政主體的工作人員具體實施，這些人員必須具備一定的條件，所實施的行政行為方有效。

(3)委托合法。①委托的行政機關(guān)必須具有合法的委托權(quán)限；②接受委托者必須具備從事行政活動的能力；③被委托者必須在委托權(quán)限內(nèi)實施行政行為。

2、權(quán)限合法

權(quán)限合法，是指行政行為主體必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實施行政行為，必須符合一定的權(quán)限規(guī)則。這是行政行為合法有效的權(quán)限方面的要件。法律針對不同的行政主體或其不同的職能確定了相應的職責、權(quán)限。行政主體只能依據(jù)法定職權(quán)實施行政行為，否則無效。同時，任何行政職權(quán)都有一定的限度，法律在確定行政主體的職權(quán)時，在地域、時間等方面設定了各種限度，這些限度是行政主體所不能超越的。3、行政行為內(nèi)容應當合法、適當

這是行政行為的內(nèi)容要件。行政行為的內(nèi)容合法，是指行政行為所涉及到的權(quán)利、義務，以及對這些權(quán)利、義務的影響或處理，均應符合法律、法規(guī)的規(guī)定和社會公共利益。所謂行政行為的內(nèi)容適當，是指行政行為的內(nèi)容要明確、適當，而且應當公正、合理。行政行為內(nèi)容合法、適當包括以下幾項要求：

(1)符合法律、法規(guī)的規(guī)定；

(2)符合法定幅度、范圍；

(3)行政行為的內(nèi)容必須明確具體；

(4)行政行為的內(nèi)容必須適當；

(5)行政行為必須公正、合理。4、程序合法所謂程序，是指行政行為的實施所要經(jīng)過的步驟。程序是行政行為的基本要素，因為任何行政行為的實施都要經(jīng)過一定的程序表現(xiàn)出來，沒有脫離行政程序而存在的行政行為。行政行為應當符合法定程序有兩項具體要求：其一，必須符合與該種行政行為性質(zhì)相適應的程序要求；其二，必須符合程序的一般要求，如說明理由規(guī)則、表明身份規(guī)則、聽取意見規(guī)則等。行政機關(guān)違反法定程序，其行為也屬無效或應當予以撤銷的理由之一。第四節(jié)行政行為的效力行政行為的效力的內(nèi)涵：確定力、拘束力、執(zhí)行力參見教材P107一、行政行為的生效規(guī)則所謂生效規(guī)則，就是指行政行為何時開始生效的規(guī)則。行政行為的生效規(guī)則主要有下列幾種：

1、即時生效。

即時生效指行政行為一經(jīng)作出即具有效力，對相對方立即生效。這種情況一般來說作出行政行為和行政行為開始效力的時間是一致的。即時生效的行為因為是當場作出，立即生效，其適用范圍相對較窄，適用條件相對較為嚴格。它一般適用于緊急情況下所作出的需要立即實施的行為。

2、受領(lǐng)生效。

所謂受領(lǐng)生效，是指行政行為須為相對方受領(lǐng)，才開始生效。所謂受領(lǐng)，是指行政機關(guān)將行政行為告知相對方，并為相對方所接受。受領(lǐng)生效，一般適用于特定人為行為對象的行政行為，行政行為的對象明確、具體，一般是采用送達的方式。

3、告知生效。

告知生效是指行政機關(guān)將行政行為的內(nèi)容采取公告或宣告等有效形式，使相對方知悉、明了行政行為的內(nèi)容，該行政行為對相對方才能開始生效。與受領(lǐng)生效不同，告知生效所適用的對象是難以具體確定的相對方，包括不特定的多數(shù)人和具體的相對方，但住所地不明確，從而使行政行為的內(nèi)容無法一一告知或難以具體告知。

4、附條件生效。

附條件生效，是指行政行為的生效附有一定的期限或其他條件，在所附期限來到（屆滿）或條件滿足時，行政行為才開始生效。二、行政行為的無效1、行政行為的無效條件如果行政行為具備下述情形，行政相對方可視之為無效行政行為，有權(quán)國家機關(guān)可宣布該行為無效：

(1)行政行為具有特別重大的違法情形或具有明顯的違法情形；

(2)行政主體不明確或明顯超越相應行政主體職權(quán)的行政行為；

(3)行政主體受脅迫作出的行政行為；

(4)行政行為的實施將導致犯罪；

(5)沒有可能實施的行政行為。

2、行政行為無效的法律結(jié)果行政行為無效的法律結(jié)果有：

(1)行政相對方可在任何時候請求有權(quán)國家機關(guān)，如行為機關(guān)、行為機關(guān)的上級機關(guān)、人民法院宣布該行為無效(行政相對方要求撤銷行政行為通常只能在法定期限內(nèi)通過申請復議或提起行政訴訟提出請求)；

(2)有權(quán)國家機關(guān)可在任何時候宣布相應行政行為無效；

(3)行政行為被宣布無效后，行政主體通過該行為從行政相對方處所獲取的一切(如罰沒款物等)均應返還相對方；所加予相對方的一切義務均應取消；對相對方所造成的一切實際損失，均應賠償。同時，行政主體通過相應無效行政行為所給予相對方的一切權(quán)益，均應收回(如此種收回給善意的相對方的合法權(quán)益造成了損害，行政主體應對之予以賠償)。總之，行政行為被宣布無效后，被行政行為改變的狀態(tài)應盡可能恢復到行為以前的狀態(tài)。三、可撤銷的行政行為行政行為的撤銷，是在其具備可撤銷的情形下，由有權(quán)國家機關(guān)作出撤銷決定后而使之失去法律效力。

1、行政行為撤銷的條件

(1)行政行為合法要件缺損。合法的行政行為必須具備三個要件：主體合法、內(nèi)容合法、程序合法三者缺一不可。

(2)行政行為不適當。不適當?shù)男姓袨橐彩强沙蜂N的行政行為?？沙蜂N的行政行為與無效行政行為的區(qū)別參見教材：P1092、行政行為撤銷的法律結(jié)果

(1)行政行為自撤銷之日起失去法律效力，撤銷的效力可一直追溯到行政行為作出之日；

(2)如果行政行為被撤銷，那么，由此造成相對方的一切實際損失應由行政主體予以賠償；

(3)如果行政行為的撤銷是因行政相對方的過錯(如其通過虛報、瞞報有關(guān)材料而獲取行政主體的某種批準、許可行為等)，或行政主體與相對方的共同過錯(如行政行為是在相對方行賄，行政機關(guān)工作人員受賄的情況下作出的)所引起的，行政行為撤銷，行政主體通過相應行為已給予相對方的利益均要收回；行政相對方因行政行為撤銷而遭受到的損失均由其本身負責；國家或社會公眾因已撤銷的行政行為所受到的損失，應由行政相對方依其過錯程度予以適當賠償；行政主體或其工作人員對導致行政行為撤銷的本身的過錯則應承擔內(nèi)部行政法律責任?！緦嵗?/p>

1999年9月，王某因家庭住房困難，在征得街道居民委員會同意后，即在某街道路邊修建了總面積為32平方米住房兩間，并于建成后遷入居住。

經(jīng)群眾反映，某區(qū)政府規(guī)劃科發(fā)現(xiàn)問題，隨即派員赴現(xiàn)場了解核實情況，其間與王某發(fā)生爭執(zhí)。1999年10月，區(qū)規(guī)劃科以自己的名義，依照某市《城市建設規(guī)劃條例》這一地方性法規(guī)作出限期15日拆除違章建筑的通知書，同時依法處以300元罰款。王某不服該處罰，起訴至區(qū)人民法院，請求予以撤銷，其理由是：(1)確有困難，且他人也有違章行為，為何單罰我一人；(2)區(qū)規(guī)劃科無權(quán)處理此事。區(qū)法院依法受理了此案。

經(jīng)審理，區(qū)法院認為：(1)街道居委會屬于城市群眾自治性組織，不是行政機關(guān)，更不是具有規(guī)劃管理職權(quán)的機關(guān)，因此街道居委會的“同意”無效；(2)王某起訴理由第1條不成立，公民不應以任何理由違反國家法律、法規(guī)；(3)區(qū)規(guī)劃科對案件的處理雖然正確，但區(qū)規(guī)劃科無行政主體資格，無權(quán)以自己的名義對王某違章建筑行為作出處罰決定，因此區(qū)法院依法作出判決，撤銷了區(qū)規(guī)劃科的行政處罰決定。

區(qū)規(guī)劃科對一審判決不服，上訴至市中級人民法院，其理由是該科具有行政主體資格，因為區(qū)政府第29號文件曾授權(quán)區(qū)規(guī)劃科有權(quán)依法對亂占地建房的當事者予以處罰。

【問題】

區(qū)規(guī)劃科的行為符合行政行為合法條件嗎？

【解析】1、區(qū)規(guī)劃科不具備行政主體資格。區(qū)規(guī)劃科只是該區(qū)城市規(guī)劃管理局內(nèi)部的一個職能機構(gòu)，不具備法人資格，不是獨立的行政機關(guān)，沒有以自己的名義作出具體行政行為的行為能力，因此其行為沒有法律效力。

2、區(qū)政府的授權(quán)行為無效，沒有法律依據(jù)。

作為行政主體，必須同時符合以下三個條件：第一，必須是享有國家行政權(quán)的組織；第二，必須是能夠以自已的名義行使行政權(quán)的組織；第三，必須是能夠獨立承擔法律責任的組織。只有同時符合以上三個條件，才能成為行政主體。

【相關(guān)法條】《行政處罰法》第十七條法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰。第十八條行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。委托行政機關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)名義實施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。

【實例】

上訴人（原審原告）：沙某，女。上訴人（原審第三人）：某清真寺被上訴人（原審被告）：縣人民政府。

【案情】

沙某與縣東關(guān)清真寺管理委員會所爭議的土地位于該清真寺的西南角，面積為104.54平方米。該片土地上面建有沙某居住的房屋三間（東屋一間、西屋二間）。

1931年前，該寺為了以寺養(yǎng)寺，決定將清真寺臨街土地租賃給私人蘇甲等人蓋門面房做生意和居住使用，寺里收取租地糧。

其中，蘇甲在租賃清真寺的地皮上建造房屋8間，后以200塊大洋賣給了沙某的公公王某。自此，王某取代蘇甲定期向寺內(nèi)交租地糧，交至“文化大革命”前夕，由于“文革”動亂，該寺宗教活動停止，有的房屋被拆除。在“文革”期間，先后有九戶居民搬進了清真寺，并占地建造了房屋。1982年某省人民政府下發(fā)了某政（1982）17號文件，即《關(guān)于落實宗教團體房產(chǎn)政策情況和意見的報告》，根據(jù)有關(guān)文件精神，清真寺專門召開了清真寺內(nèi)住戶的搬遷會議，動員寺內(nèi)住戶遷出，其中包括沙某，當時沙某表示同意按期搬出，后又后悔。

1952年政府為清真寺頒發(fā)了“土地房產(chǎn)所有證”，產(chǎn)權(quán)證載明清真寺地基“四至，占地5.57畝。沙某居住的房屋在1952年登記時未進行登記，只有其兄王寶在東關(guān)大街分得一間房屋進行了登記。此后，王寶將分得的一間房屋賣給了沙某。自1986年以來，沙某與清真寺因土地權(quán)屬問題多次發(fā)生爭議，為此，清真寺于1994年2月向縣人民政府提出解決土地權(quán)屬爭議的請求，縣政府為此組成了聯(lián)合調(diào)查組進行調(diào)查，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第13條等有關(guān)規(guī)定作出某政（95）土管籍字第4號處理決定：將爭議的104.54平方米土地確定為清真寺信教群眾集體所有，歸清真寺使用。沙某不服上述處理決定，向某中級人民法院提起行政訴訟。[審理結(jié)果]

一審人民法院審理后，認為雙方爭議地土地位于縣城內(nèi)東關(guān)，應屬于國有土地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第6條、第8條，《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第（二）項第二目之規(guī)定，判決：

(1)撤銷縣人民政府某政（95）土管籍字第4號處理決定；

(2)判令被告重新作出具體行政行為；

(3)一審訴訟費100元由被告負擔，訴訟活動費600元由原被告及第三人各負擔200元。沙某和清真寺管理委員會都不服，向某省高級人民法院上訴。

二審人民法院審理認為，第一，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第2條之規(guī)定，我國土地實行全民所有制和勞動群眾集體所有制兩所有制形式，沒有其他第三種土地所有制形式?？h人民政府將爭議的土地確認東關(guān)伊斯蘭教信教群體擁有該片爭議土地的所有權(quán)與法不符，本院不予支持，應重新作出具體行政行為；沙某所訴該爭議的土地歸其使用之訴，證據(jù)不足，亦不能支持。

第二，原審人民法院認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，其中“將爭議土地應屬國有”的認定不當，本院予以糾正。但原審人民法院判決予以撤銷縣人民政府某政（95）土管籍字第4號處理決定是正確的，應予維持。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第（一）項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。[分析]

首先，本案中縣政府行使土地權(quán)屬爭議的處理權(quán)有其法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第13條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！瓊€人之間、個人與全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地使用權(quán)爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者級人民政府處理?！币虼耍h人民政府根據(jù)上述法律的授權(quán)有權(quán)處理沙某和清真寺之間因土地權(quán)屬而產(chǎn)生的爭議。其次，行政行為必須符合法律。不僅行政行為的過程（從調(diào)查取證到作出決定）必須符合法律規(guī)定，而且行政行為的結(jié)果也必須符合法律規(guī)定，

本案中政府在選擇法律后果時，超越了法律規(guī)定的范圍，導致行政行為違法而被撤銷。本案縣政府的處理結(jié)論是爭議的104.54平方米土地為清真寺信教群眾集體所有。很明顯本案爭議的土地或者在市區(qū)，或者在郊區(qū)，也就是說爭議的土地歸屬只有兩種可能，或者全民所有或者勞動群眾集體所有，不存在第三種土地所有制形式。

如果認為清真寺信教群眾集體所有不屬勞動群眾集體所有這一類型，很明顯與上述法律規(guī)定相違背；而如果認為屬于勞動群眾集體所有這