美國兒童照顧政策及其對中國的啟示

美國兒童照顧政策及其對中國的啟示

一、美國兒童照顧社“兒童照顧”是一個影響個人生活和公共政策領(lǐng)域的問題。一方面,家庭外部的勞動力市場構(gòu)成與社會資源的分配型態(tài)會滲透到家庭中,影響其可獲得的兒童照顧資源的數(shù)量、類型及質(zhì)量;另一方面,家庭內(nèi)部成員互動的機制直接決定了兒童照顧形式的選擇。兒童照顧問題的解決,既影響兒童的安全與身心發(fā)展,也影響其父母的工作與生活。在美國等工業(yè)化發(fā)達國家,兒童照顧問題已經(jīng)從最初的“家庭問題”,演變?yōu)椤吧鐣栴}”,并進一步發(fā)展為“社會政策問題”,形成了一系列解決兒童照顧需要的社會政策。然而,目前我國的兒童照顧問題仍停滯于“家庭問題”和“社會問題”之間,更未成為“社會政策問題”,迄今缺乏明確、系統(tǒng)的解決兒童照顧問題的社會政策。根據(jù)2011年國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》,我國目前有2億2千多萬14歲及以下年齡的兒童。應(yīng)該說,所有的兒童都有受照顧的需要,但是并非所有的家庭都有能力提供充分的照顧。社會經(jīng)濟地位較低的家庭的兒童照顧資源相對更為匱乏。城市低收入家庭的子女、進城務(wù)工者的子女,以及農(nóng)村留守兒童等群體的受照顧問題十分突出。根據(jù)中華全國婦女聯(lián)合會的《全國農(nóng)村留守兒童狀況研究報告》,我國有4000多萬14周歲以下的農(nóng)村留守兒童。每逢暑假,許多農(nóng)村留守兒童像候鳥一樣出門到父母打工所在地團聚。然而,近年來,關(guān)于與父母團聚的農(nóng)村留守兒童在假日因缺乏照看而遇險的新聞報道不斷。隨著工業(yè)化和城市化進程的加快,家庭結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化,傳統(tǒng)私人領(lǐng)域的兒童照顧問題也發(fā)展到亟需社會政策介入的階段。本文對美國兒童照顧政策的框架進行了梳理,分析形成有關(guān)政策的原因,并對其政策效果做出評述,最后探討了對中國的借鑒意義。展開這項研究的目的是希望能夠彌補國內(nèi)就相關(guān)問題研究的不足,同時為進一步完善我國兒童照顧政策提出一些建議。二、美國的兒童照顧政策(一)“補助未成年人政策”及重點救助政策20世紀初,由于較低的社會經(jīng)濟水平以及相應(yīng)社會政策的缺位,美國兒童的生活與發(fā)展均處于較低的水平。1900年,每4個5歲以下兒童就有1個死亡。當時,學(xué)齡兒童的入學(xué)率僅為8%,且全美有200萬10至15歲的童工。雖然1909年白宮召開了第一次有關(guān)兒童的會議,但是聯(lián)邦政府關(guān)于兒童的政策直到1935年才得以明確。1935年《社會保障法案第四條》(TitleIVSocialSecurityAct)推出了為孤殘兒童提供保護的政策。之后關(guān)于兒童的法案開始日臻完善。美國的兒童照顧政策是美國扶貧政策的重要組成部分,屬于實物補助型政策。20世紀以來,美國扶貧政策大體經(jīng)歷了3個時期。第一階段為開創(chuàng)時期(1935年至1960年代初期),以制定和推行干預(yù)貧困、營養(yǎng)、和教育問題的政策為主。1935年,作為《社會保障法案》的一個部分,美國國會通過了“補助未成年人政策”(AidtoDependentChildren,簡稱ADC)。該政策對單親或失去雙親的16歲以下的兒童提供補助。財政責任上,聯(lián)邦政府提供三分之一,州政府負擔三分之二。州政府決定領(lǐng)取補助者所需具備的資格。1939年以前僅覆蓋符合資格的兒童,之后開始將其母親也納入補助的對象。1946年,聯(lián)邦政府制定《全國學(xué)校午餐法案》(NationalSchoolLunchAct),幫助學(xué)齡兒童健康發(fā)展。1954年,最高法院宣布各州頒布的黑人學(xué)生和白人學(xué)生分校的法律違憲(Brownv.BoardofEducation),從而為實現(xiàn)教育機會平等打下基礎(chǔ)。第二階段為發(fā)展時期(1962年至1996年)?！把a助未成年人”政策被進一步發(fā)展為“補助有未成年兒童家庭”政策(AidtoFamilywithDependentChildren),之后作為美國主要的扶貧政策延續(xù)了34年。與此相關(guān),作為約翰遜總統(tǒng)“向貧困開戰(zhàn)”和“偉大社會”計劃的一個部分,學(xué)前教育(HeadStart,亦稱“開端計劃”)項目于1965年開始施行,廣泛推進3至5歲兒童的學(xué)前教育。專門針對兒童照顧需要的政策始于1990年。該年,國會設(shè)立了“兒童照顧與發(fā)展款”(ChildCareandDevelopmentBlockGrant),是聯(lián)邦政府應(yīng)對低收入家庭兒童照顧需要的專項政策。第三階段為改革和調(diào)整階段(1996年至今)。一般將1996年聯(lián)邦政府通過的《個人責任與工作機會協(xié)調(diào)法案》(PersonalResponsibilityandWorkOpportunityReconciliationAct)視為美國近期福利改革的標志。這次改革的主題是逐步減少福利資助的對象,敦促有工作能力的福利對象積極參與就業(yè)。其中,備受關(guān)注的新規(guī)定是提出了可領(lǐng)取福利資助的時限,一般為終身累積領(lǐng)取資助的時間超過60個月以后,福利對象將不再獲得資助。1996年的福利改革將多項與兒童照顧有關(guān)的政策合并,建立了“兒童照顧與發(fā)展基金”(TheChildCareandDevelopmentFund,簡稱CCDF)。該政策是當前兒童照顧政策的主體,主要資助有13歲及以下兒童的家庭,有特殊身體原因的,可以將受助者年齡限制放寬到19歲?！皟和疹櫯c發(fā)展基金”政策屬于實物項目型福利政策,是專門針對兒童照顧需求的社會政策。(二)直接行政機構(gòu)目前,兒童照顧政策的主要作用機制是平衡兒童照顧服務(wù)的供需。對需求方的影響通過兩個手段實現(xiàn),其一是發(fā)放現(xiàn)金補助幫助低收入家庭購買服務(wù);其二是對有未成年人的家庭減免收入所得稅,或者采取先納稅后退稅的方式。對供給方的影響,主要是給那些為低收入家庭提供服務(wù)的機構(gòu)報銷有關(guān)的費用。這里主要從行政和財政體系兩個方面來總結(jié)美國兒童照顧政策的框架。兒童政策的行政體系從20世紀初開始形成。在聯(lián)邦政府層面,1913年在商業(yè)與勞動部下設(shè)兒童處,標志著兒童福利行政的建立。爾后幾經(jīng)更替,目前相應(yīng)的聯(lián)邦政府主管部門是健康與人類服務(wù)部下設(shè)的兒童與家庭司(AdministrationforChildren&Families,DepartmentofHealthandHumanServices)。兒童與家庭司設(shè)有兒童照顧辦公室(OfficeofChildCare),是兒童照顧政策的直接行政管理機構(gòu)。從縱向的行政架構(gòu)來看,聯(lián)邦政府提供主要的資金支持,并以此對各州予以調(diào)控,州政府掌握具體的政策細則,地方機構(gòu)提供服務(wù)。州政府決定的政策細則包括:領(lǐng)取津貼的家庭的收入準入標準、補貼提供服務(wù)的機構(gòu)的額度、是否補貼小規(guī)模的家庭型兒童照顧機構(gòu),以及確定服務(wù)中心獲得補貼所應(yīng)達到的服務(wù)質(zhì)量標準。從橫向的行政管理職能劃分上來看,近幾年,各州的管理由分散向集中化管理發(fā)展。1996年福利政策改革之后,多數(shù)州將與之相關(guān)的行政實體進行了合并。例如在華盛頓州,過去有3個行政獨立的部門(類似我國各省的廳級部門)都設(shè)有與兒童有關(guān)的機構(gòu),如:社會與健康服務(wù)廳的兒童照顧和早期學(xué)習(xí)部(DivisionofChildCareandEarlyLearning,DepartmentofSocialandHealthServices)、社區(qū)貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展廳的早期兒童教育和輔助項目部(EarlyChildhoodEducationandAssistanceProgram,Dept.ofCommunityTradeandEconomicDevelopment)、以及公共教育督學(xué)辦公室的早期教育創(chuàng)新部(EarlyReadingInitiative,OfficeofSuperintendentofPublicInstruction)。2006年,華盛頓州將這些部門合并成立了獨立運行的早期學(xué)習(xí)廳(DepartmentofEarlyLearning)。兒童照顧政策的財政來源主要是聯(lián)邦政府。聯(lián)邦政府也主要是通過財政杠桿來調(diào)控各州政策的執(zhí)行和發(fā)展。1996年的福利改革確立了“兒童照顧與發(fā)展基金”政策的3個主要的財政渠道,包括:專項撥款(DiscretionaryFunds),強制性基金(MandatoryFunds),以及匹配資金(MatchingFunds)。專項撥款完全由聯(lián)邦政府提供,每年度審核下?lián)?主要考慮3個因素:各州5歲以下兒童的比例、享受免費或減價學(xué)校午餐的學(xué)生的比例,以及聯(lián)邦政府與州政府人均資本收入比例的權(quán)重。根據(jù)國會的決定,專項基金主要用于提高兒童照顧質(zhì)量、提高嬰幼兒服務(wù)質(zhì)量、開展與照顧學(xué)齡兒童有關(guān)的活動,以及資助與兒童照顧有關(guān)的研究與評估工作。聯(lián)邦政府在下?lián)軓娭菩曰饡r,要求各州須將不低于70%的份額用于資助3類貧困家庭,包括領(lǐng)取救濟金的貧困家庭、需要得到工作支持從而脫貧的家庭,以及那些有陷入貧困風險的家庭。此外,為獲得聯(lián)邦政府的匹配資金,州政府需要撥出一定比例的配套資金。除了聯(lián)邦政府的資金,一些州政府也尋求其他的資金來源,例如從物產(chǎn)稅、消費稅、煙草稅中劃撥兒童照顧政策經(jīng)費。(三)積極的社會政策介入兒童照顧問題概括而言,有3方面的因素塑造了當前美國的兒童照顧政策,即:政府對傳統(tǒng)上屬私域事務(wù)(家庭)的逐步介入;社會政策在兒童照顧問題上的角色定位日益明確;以及聯(lián)邦主義傳統(tǒng)的影響。20世紀初以來,社會對兒童福祉的關(guān)注明顯增加,兒童的生存和發(fā)展權(quán)利日益明確并更受重視。同時,由于自由主義的推行和民權(quán)運動的推進,兒童逐漸被視為獨立的個體和社會成員,兒童照顧問題也不再單純的被視為是家庭內(nèi)部事務(wù)。由于兒童問題引起了社會的廣泛關(guān)注,社會力量推動政府建立了專門的行政機構(gòu),并且制定了有針對性的法律規(guī)范,最終為政府的社會政策介入家庭保護兒童安全提供了合法性。簡言之,兒童照顧問題在20世紀完成了從家庭問題,向社會問題與社會政策問題的演變。其次,有關(guān)的社會政策的發(fā)展,除了因循社會對兒童擁有獨立的權(quán)利、有受照顧需求的客觀認識的之外,也受到國家社會福利政策發(fā)展大趨向的影響。20世紀初期,社會政策主要秉持的是“母親主義”(“maternalistideal”)。彼時,父親賺錢養(yǎng)家、母親在家中照養(yǎng)子女的家庭形態(tài)是兒童社會福利政策的基礎(chǔ)。兒童照顧被傳統(tǒng)界定為家庭內(nèi)部的事務(wù)。政策鼓勵那些領(lǐng)取福利資助的母親們留在家中照看孩子,從而踐行社會對其照顧子女的角色期待。然而,隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會文化的變遷,照顧孩子等家務(wù)的性別分工發(fā)生了變化,婦女留守家庭不再是普遍的選擇,也不再是社會倡導(dǎo)的行為。另一方面,對女性自立的期待和強調(diào)避免福利依賴的政策趨勢,使得過去以幫助婦女在家庭中照看子女的政策,向著促進婦女就業(yè)、幫助她們通過市場交換解決看護子女需求的政策發(fā)展。最后,聯(lián)邦主義傳統(tǒng)也反映在兒童照顧政策上。目前聯(lián)邦政府力圖平衡地區(qū)間的社會再分配。雖然兒童照顧政策縱向管理結(jié)構(gòu)沒有大的改變,聯(lián)邦政府的干預(yù)已經(jīng)通過增加資金的辦法有所增強。自1996年至2002年,有關(guān)兒童照顧政策經(jīng)費由120億美元提高到了220億美元。(四)兒童照顧政策在發(fā)展中的現(xiàn)狀總美國兒童照顧政策的發(fā)展,反映了社會政策對貧困家庭中兒童照顧的需要的一種承認。一方面,通過社會資源的轉(zhuǎn)移,讓兒童能夠有機會獲得有效的照顧服務(wù);另一方面,也考慮到通過經(jīng)濟上分擔貧困父母購買兒童照顧服務(wù)的壓力,避免他們因為要照顧子女而不能充分就業(yè),因此通過提供經(jīng)濟補助,協(xié)助父母購買兒童照顧服務(wù)。換言之,是購買了父母參加勞動就業(yè)的時間。一般認為美國的社會福利政策是剩余型社會保障政策,其政策介入的出發(fā)點就是圍繞增強市場參與者的能力展開,因此,政策制定者與學(xué)術(shù)討論集中考察兒童照顧政策對其父母就業(yè)情況的影響。班布里奇等學(xué)者發(fā)現(xiàn)兒童照顧政策的開支與母親的就業(yè)之間有著正相關(guān)。根據(jù)他們的估計,獲得兒童照顧經(jīng)費的單親母親的就業(yè)率提高了。瑅肯的研究發(fā)現(xiàn)兒童照顧政策有助于母親從事常規(guī)時間安排的工作,能夠促進母親的就業(yè)穩(wěn)定性。在控制了其他相關(guān)的因素之后,丹斯格等學(xué)者也發(fā)現(xiàn),兒童照顧政策津貼影響了父母的收入和工作時間長度,對低收入父母的就業(yè)有一定的正面影響,特別是對低收入的母親而言。然而,自1990年確立以來,兒童照顧政策在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題,主要表現(xiàn)在四個方面:首先,兒童照顧補貼的實際領(lǐng)取率偏低,政策覆蓋面窄。據(jù)估計,平均各州領(lǐng)取補助的家庭僅占所有符合條件家庭的15%。另一方面,有學(xué)齡兒童的低收入家庭最不易獲得補助,是該項政策中受惠最薄弱的群體。其次,財政與行政管理缺乏協(xié)調(diào)與整合。以學(xué)齡兒童為例,多個財政項目都與照顧服務(wù)有關(guān),主要包括“兒童照顧與發(fā)展資金”、21世紀創(chuàng)新資金(21stCenturyStateIncentiveGrants)、以及針對有需要家庭的暫時援助政策(TemporaryAssistanceforNeedyFamilies)。此外,行政管理上,仍存在多頭管理的問題,例如健康和人類服務(wù)部、教育部、農(nóng)業(yè)部、司法部、住房與城市發(fā)展部,以及勞工部都參與其中。第三,政策上缺乏對兒童照顧服務(wù)的安全性和質(zhì)量標準的規(guī)定,對提高服務(wù)質(zhì)量的影響有限。以學(xué)齡兒童為例,針對這一群體的課后的服務(wù)質(zhì)量差異較大。員工的教育水平、員工與兒童之間的配比、以及服務(wù)機構(gòu)提供的服務(wù)質(zhì)量這幾個方面都有較大差異。最后,地區(qū)間的差距明顯,有失公平。各州在領(lǐng)取補助的收入準入線、家長需要支付的數(shù)額、申請程序、以及給服務(wù)者的報銷額度與水平等方面都有差異,這些差異已經(jīng)影響到各州相關(guān)政策的覆蓋面以及不同類型兒童照顧服務(wù)的發(fā)展。根據(jù)2006年的政府報告,華盛頓特區(qū)學(xué)齡兒童占所有領(lǐng)取補貼的兒童中的比例最低,為22%,而同比最高為密歇根州的45%。在佛羅里達州,領(lǐng)取了補貼的兒童中,有88%的受助者使用中心型服務(wù),而同比在密歇根州為15%。在密歇根州,孩子主要是在家庭式的托兒所(45%)或者在家中被照看(23%)。這些數(shù)據(jù)反映出各州政策影響的差異。由此可見,有著相似的社會經(jīng)濟背景的個人可能因為社會福利政策的差異而享受不同的待遇,有失公平。三、社會問題化和社會政策問題化對比美國兒童照顧政策的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀,我國目前有關(guān)政策存在以下兩個問題:首先,兒童照顧需要沒有充分地“社會問題化”和“社會政策問題化”。對兒童照顧需要的社會問題特性認知不到位,還沒有系統(tǒng)的社會政策專門應(yīng)對兒童照顧需要。其次,受政策的歷史性路徑依賴的影響,與兒童福利相關(guān)的社會政策不夠整合,多個行政部門參與其中,并且政策的財政來源不明確、不穩(wěn)定。(一)關(guān)于兒童照顧問題的市場失靈在總體照顧資源匱乏、政策扶持不足的現(xiàn)實下,受到家庭經(jīng)濟條件的限制,城市低收入家庭的兒童、城市農(nóng)民工的子女、農(nóng)村的留守兒童得到的物質(zhì)和發(fā)展資源都少于中等收入家庭的兒童。從社會分層的角度來看,因家庭社會經(jīng)濟地位低下、父母在勞動力市場中處于競爭劣勢的“先賦”因素,混合著不平等的社會資源再分配,包括缺乏社會福利資源(例如兒童照顧政策)的轉(zhuǎn)移,加深了底層社會群體的弱勢地位。因此,兒童照顧問題已經(jīng)事實上屬于社會問題的范疇,首先應(yīng)當明確兒童照顧需要的“社會問題”特性。在此基礎(chǔ)上,兒童照顧問題還需要進一步“社會政策問題化”,亦即發(fā)展相關(guān)社會政策來解決問題?？紤]社會政策介入必要性時,是選擇市場還是依賴社會政策干預(yù),常聯(lián)系到市場失靈的討論。兒童照顧問題的市場失靈表現(xiàn)在兩個方面:首先,兒童照顧的供給具備公共物品的特性,市場購買能力弱的家庭難以平等地與服務(wù)供給方議價。我國目前政策仍沒有識別兒童照顧服務(wù)的公共物品特性,對政策介入的倡導(dǎo)不足。兒童照顧模式的選擇基本上取決于家庭的經(jīng)濟能力和家庭結(jié)構(gòu)。其次,有關(guān)兒童照顧服務(wù)的資訊具有信息不對稱的特點,一般家庭難以掌握完全信息而獲得有質(zhì)量保證的服務(wù)。目前政策上沒有針對這一問題提供有效地解決方案,事實上忽略了兒童照顧服務(wù)資訊信息不對稱問題。我國的兒童照顧市場遠非體系健全的完全競爭市場,且低收入家庭在市場交換中處于弱勢地位,因此社會政策的介入是十分必要的。綜合來看,兒童照顧的“社會政策問題化”,應(yīng)當考慮三個方面的問題:第一,增加相關(guān)服務(wù)的提供。目前,服務(wù)的供給嚴重短缺,特別缺少針對低收入家庭的兒童照顧服務(wù)。高收入家庭有能力選取相對有質(zhì)量保障的服務(wù),而中低收入家庭基本上鮮有選擇的空間。面對巨大的服務(wù)缺口,政策應(yīng)當有效地回應(yīng)。第二,細化對服務(wù)的管制。目前,沒有統(tǒng)一規(guī)范的本土化兒童照顧服務(wù)標準與質(zhì)量要求,政策上的規(guī)定原則性強,不夠具體,也缺乏有效的監(jiān)管機制?，F(xiàn)實中常有兒童在不安全的托管環(huán)境下出現(xiàn)意外的報道。第三,增加對有需要家庭的引導(dǎo)與支持。目前,缺乏對家庭選擇兒童照顧模式的有效指導(dǎo),對需求方的引導(dǎo)不足,尚未及時有效提供盡可能完全的信息、也沒有系統(tǒng)地對購買服務(wù)提供經(jīng)濟上的支持。(二)積極應(yīng)對中低收入家庭的相關(guān)政策中國與兒童有關(guān)的法規(guī)、社會政策不夠細致和完善,有關(guān)兒童照顧的社會政策尚未得到充分的發(fā)展。目前,除憲法外,保護未成年人的法律主要有《未成年人保護法》和《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》。但是在兒童保護與照顧