我國老年人養(yǎng)老設(shè)施配套設(shè)施現(xiàn)狀與發(fā)展

我國老年人養(yǎng)老設(shè)施配套設(shè)施現(xiàn)狀與發(fā)展

現(xiàn)在，中國已經(jīng)進入了快速發(fā)展的階段。2012年末，中國60歲以上的老年人口達到1400億，2020年達到2300億，2025年超過3000億。老年人口基數(shù)大、增長速度快,老齡化程度日趨嚴峻,養(yǎng)老形勢十分急迫。面對這樣的形勢,我國提出了90%的老年人居家養(yǎng)老、7%社區(qū)養(yǎng)老、3%機構(gòu)養(yǎng)老的“9073”養(yǎng)老模式,即形成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系,在這樣的養(yǎng)老格局中,養(yǎng)老配套設(shè)施的建設(shè)是核心內(nèi)容之一,本文主要探討如何配置養(yǎng)老設(shè)施,以為養(yǎng)老設(shè)施的配建提供指南。1目前，中國的社會保障機構(gòu)主要問題目前我國老年人設(shè)施配套主要存在以下問題:1.1娛、戶服務(wù)等方面的需求與實際供給之間的差距目前我國老年人設(shè)施的配套嚴重不足,老年人對醫(yī)療、文娛、入戶服務(wù)等方面的需求與實際供給之間存在很大差距。在落實上,由于老年人設(shè)施盈利有限、無法盈利甚至需要補貼,使之在政府缺位時,民營資本也缺少動力去填補。1.2設(shè)施配建的不適應(yīng)性目前關(guān)于養(yǎng)老設(shè)施配建較全面的國家標準包括《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范(GB50437-2007)》及《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范(GB50180-93)》,但這些規(guī)范尚存在一定的不適應(yīng)性,比如所規(guī)范的養(yǎng)老設(shè)施類型不全,養(yǎng)老設(shè)施的配置不能與老年人口的規(guī)模相對應(yīng),對老年社區(qū)的設(shè)施配建指導(dǎo)性不強等等。另一方面,現(xiàn)行各標準對具體養(yǎng)老設(shè)施的定義不統(tǒng)一,容易引起混亂。另外,雖然一些規(guī)范從規(guī)劃設(shè)計的角度對面積規(guī)模、床位數(shù)、功能配置等問題進行了技術(shù)性規(guī)定,但之間缺少協(xié)調(diào),也會讓設(shè)施的配建無所適從。還有則是一些規(guī)范對設(shè)施的配套劃定有所缺失,層級的缺失會對需要護理的老年人帶來很大不便。1.3接收真理老人為主,不收住失能老人據(jù)2010年全國老齡辦和中國老齡科學(xué)研究中心開展的全國失能老年人狀況專題研究顯示,在養(yǎng)老機構(gòu)收住對象的定位上,近一半的機構(gòu)表示只接收自理老人或以接收自理老人為主,不收住失能老人。城市中有將近2/3的養(yǎng)老機構(gòu),特別是民辦養(yǎng)老機構(gòu),對老人入住不以失能作為限制條件;但在農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)中這個比例則降為30.4%,有超過四成以上的農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)明確表示只接收自理老人。老年人設(shè)施為生活能自理的健康老人考慮相對較多,對失能半失能老人的需求考慮相對較少。在全國將近4萬家老年人的收養(yǎng)機構(gòu)中,收養(yǎng)的失能老年人規(guī)模約在24萬至35萬之間,只占全部收養(yǎng)老年人數(shù)的17%。大量的失能老人缺少必要的照料。1.4區(qū)縣級養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)及政府的管理方式現(xiàn)金管理方面養(yǎng)老設(shè)施承擔著社會福利的功能,需要政府相應(yīng)的制度政策來扶持。比如按規(guī)定,新建改建居住區(qū)要配套建設(shè)社會福利設(shè)施,其征地拆遷費用由承建項目開發(fā)公司承擔,基本建設(shè)費用由區(qū)縣政府負擔,產(chǎn)權(quán)歸區(qū)縣政府所有,但由于沒有可操作的辦法,政策的剛性不足,很多新建小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)未能得到落實。另外,在養(yǎng)老設(shè)施本身的設(shè)計以及周邊環(huán)境的設(shè)計方面,我國仍然處在比較粗放的階段,盡管養(yǎng)老設(shè)施的有無問題尚未完全解決,但對于精細化、人性化的設(shè)計仍應(yīng)努力追求。2發(fā)展趨勢結(jié)合國內(nèi)外的案例及相關(guān)資料,養(yǎng)老設(shè)施配置的發(fā)展趨勢主要有以下三個方面:2.1社區(qū)參與養(yǎng)老體系的服務(wù)問題在我國“9073”養(yǎng)老國策中,居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老均需利用社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施及社區(qū)服務(wù)機構(gòu)提供的生活照料、醫(yī)療保健、文化活動、體育健身等服務(wù)。社區(qū)在養(yǎng)老體系中扮演著重要的角色。另外,老年人活動能力有限,步行范圍的社區(qū)就成為老年人日常接受各類服務(wù)最方便、最頻繁之所在。目前國外針對老年人的健康醫(yī)療問題,主要采取的是“削減大醫(yī)院,發(fā)展社區(qū)服務(wù)”的策略。歐洲諸國提倡多發(fā)展位于照料需求者附近的、更家庭化服務(wù)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施。2.2街道執(zhí)勤和社區(qū)的行政管理單元特點在我國現(xiàn)行的行政管理體制中,民政部門是以街道-社區(qū)為基本單位制定老年服務(wù)的相關(guān)政策和設(shè)施布局,街道辦事處和社區(qū)的行政管理單元的特點使之具有比居住區(qū)這一僅僅是規(guī)劃范圍的概念具有更加明確的地理空間邊界和事權(quán)管理主體,因此,街道辦事處和社區(qū)具有更好的組織、落實以及管理老年人設(shè)施的作用。2.3按收住老人的健康水平分類社區(qū)中老年人的情況差別較大,香港、日本等國的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施根據(jù)老年人的身體狀況對服務(wù)設(shè)施有細致的分類,按照老年人的自理程度來劃分老年人設(shè)施;而英國政府早在1986年就開始采用國際慈善機構(gòu)(HTA)制定的標準,按收住老人的健康狀況和應(yīng)提供的服務(wù)水平,相應(yīng)地把老年居住建筑分為七類。這樣,各種健康水平的老年人都能找到與之相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù),避免資源的浪費。從老年人群體最需要的服務(wù)設(shè)施看,應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展護理型養(yǎng)老機構(gòu),但是目前還缺少鼓勵舉辦護理型養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)惠政策。3明確社區(qū)老年人設(shè)施發(fā)展的方向和一般原則通過對老年人設(shè)施存在的問題和今后發(fā)展趨勢的分析,社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施配套應(yīng)遵循以下三個原則。一是保障“最”需求的原則。老年人口群體龐大,而社會福利資源有限,就需要將有限的福利資源最大限度的覆蓋到那些最需要的老年群體,主要是失能老人(特別是完全失能老人),低收入老人以及失獨老人等等。另一方面,應(yīng)當積極鼓勵民間機構(gòu)及個人發(fā)展老年人設(shè)施,照料更多有需求的老人。二是與管理主體銜接的原則。老年人設(shè)施的配套應(yīng)當考慮我國現(xiàn)行的街道辦事處-社區(qū)的基層管理體制,使老年人設(shè)施有更好的落實、管理、監(jiān)督的主體。三是規(guī)范標準相互協(xié)調(diào)的原則。老年人設(shè)施的配套應(yīng)綜合考慮各個規(guī)范標準的相關(guān)要求,使重要概念及相關(guān)指標得到澄清或協(xié)調(diào)。4養(yǎng)老設(shè)施的配置建議養(yǎng)老設(shè)施的配套主要會受到四方面因素的影響:4.1老年人設(shè)施配置《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范(GB50437-2007)》及《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范(GB50180-93)》基本是按照居住區(qū)-居住小區(qū)的分級模式來提出老年人設(shè)施的配置。居住區(qū)-居住小區(qū)的劃分很大程度上是建立在服務(wù)半徑的概念上,即一定范圍內(nèi)應(yīng)當配置一定的服務(wù)設(shè)施。另一方面,老年人體力衰退,空間活動范圍受到限制,因此,日常生活中使用頻率較高的設(shè)施,如老年服務(wù)中心、老年人日間照料中心等,其服務(wù)半徑宜控制在步行距離之內(nèi),以步行3~5min為宜。其他使用頻率不高、以入室服務(wù)為主以及居留為主的老年人設(shè)施,服務(wù)半徑可適當擴大,包括護理院、養(yǎng)老院等。4.2規(guī)劃邊界與實際邊界我國的基層管理是以街道-社區(qū)模式來實現(xiàn)的,它所管轄的人口規(guī)模與居住區(qū)規(guī)劃中的居住區(qū)-居住小區(qū)層級所對應(yīng)的人口規(guī)模大致接近(1),但前者的管理邊界與后者的規(guī)劃邊界并不一致。盡管規(guī)劃邊界可能在設(shè)施的服務(wù)半徑上更多照顧了居民的便利,但很可能設(shè)施與其所服務(wù)的居民并不在一個街道轄區(qū)內(nèi),這對設(shè)施的落實及管理帶來一定影響。建議規(guī)劃范圍與行政邊界應(yīng)盡可能對應(yīng)。4.3自身平衡能力的設(shè)施鼓勵社會力量關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的可經(jīng)營性是一個很重要的考慮方面,具有一定盈利能力或自身平衡能力的設(shè)施是吸引社會力量、民間力量的重要因素。對于一定的經(jīng)營方式而言,維持一個機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn),就需要一定的經(jīng)營規(guī)模,過小不利于形成規(guī)模效應(yīng)并可能造成資源浪費;但規(guī)模過大一方面不利于民間資本的進入,另一方面也不利于老年人與其他年齡段的人接觸。因此,維持適宜的規(guī)模很重要。4.4沒有考慮社區(qū)主要功能分區(qū)和營造相應(yīng)的設(shè)施配套我國幅員遼闊,各地情況千差萬別,各地區(qū)老年人口的比例、老年人的收入水平都有不同,比如上海的老年人口比例始終高于全國8%~10%,而深圳則尚未進入老齡化社會,又如2010年全國老齡辦和中國老齡科學(xué)研究中心開展的全國失能老年人狀況專題研究顯示,不同地區(qū)的完全失能老人的比例有很大不同,東北地區(qū)完全失能老年人的比例最高,為8.8%,其次是西部地區(qū)和中部地區(qū),分別為7.4%和6.7%,而東部地區(qū)完全失能的比例最小,為4.8%。老年人口比例的多寡會影響社區(qū)老年人設(shè)施規(guī)模的大小,而收入水平的高低會影響老年人口接受老年人設(shè)施服務(wù)的意愿及檔次的高低,從而影響到老年人設(shè)施的配置。顯然,用一個全國統(tǒng)一的標準和口徑指導(dǎo)老年人設(shè)施的配置并不科學(xué),各地可以結(jié)合國家規(guī)范,根據(jù)各地實際情況,制定與本地區(qū)相適應(yīng)的配置標準細則。我國2010年進行的第六次人口普查顯示,全國60歲及以上人口已占到總?cè)丝诘?3.26%。據(jù)預(yù)測2020年我國老年人口的比重將達17%,2050年這一數(shù)字將是驚人的30%。如果按照20%的比例來計算老年人口,則一個居住區(qū)(街道)的老年人口約6000~10000人,一個居住小區(qū)(社區(qū))的老年人口約2000~3000人左右,一個居住組團的老年人口約200~600人。設(shè)施配套所對應(yīng)的老年人口可參照此規(guī)模。綜合以上分析并參考《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范(GB50180-93)》、《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范(GB50437-2007)》等標準規(guī)范的配套要求,對各類老年人設(shè)施的配套要求建議見表1。老年人護理院、養(yǎng)老院和老年公寓屬于機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施,老年人一般需居留其中(服務(wù)半徑可以較大),若保證這類養(yǎng)老機構(gòu)的運轉(zhuǎn)經(jīng)濟性,其需要一定的經(jīng)營規(guī)模,因此,這類設(shè)施較適宜在居住區(qū)級別來設(shè)置;老年人日間照料中心和老年服務(wù)中心屬于社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施。其功能一般是滿足老年人最基本的需求,是最貼近老年人日常生活的設(shè)施,較適宜在社區(qū)級層面來設(shè)置(在步行距離范圍內(nèi))。老年學(xué)校和老年活動中心主要針對健康老人,可歸類為輔助老年人設(shè)施,其包括兩個層面的內(nèi)容,一是滿足老年人最基本的文化娛樂需求(如書報閱覽、棋牌、茶座等內(nèi)容),這些功能應(yīng)當在社區(qū)級層面來滿足,通常占地較小,二是滿足老年人更高的文化娛樂需求的功能(如書畫、老年人室外活動場(門球場)、教室、演播廳、舞廳等),這些功能宜在更高級別的街道級層面設(shè)施中來滿足,通常占地較大。5社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施設(shè)計方應(yīng)以服務(wù)區(qū)域為限(1)關(guān)于機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施。一個5萬人左右的街道(居住區(qū)),設(shè)置一所150床位的老年人護理院和一所150床位的養(yǎng)老院(老年公寓),大致能夠滿足對此類設(shè)施具有最迫切需要的那部分老年人。在建設(shè)指標的確定上,綜合相關(guān)規(guī)范和標準的規(guī)定,本著經(jīng)濟適用的原則,建議老年人護理院和養(yǎng)老院每床位建筑面積≥30m2為宜,而設(shè)施容積率差異較大,低至0.5,高至1.5,而現(xiàn)實中建成或在建的養(yǎng)老院(老年公寓)容積率甚至更高。關(guān)于這個問題,確實全國情況差異很大,再加上城市中心地區(qū)用地緊張,作為福利設(shè)施的養(yǎng)老設(shè)施取得用地相對困難,若再維持較低的容積率,并不現(xiàn)實。建議對這類機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施只規(guī)定建筑面積指標,用地指標可不做要求,但需要老年人設(shè)施滿足日照、通風(fēng)等衛(wèi)生以及活動場地的要求等,達到這些標準,建設(shè)強度應(yīng)當不是主要問題。老年人護理院和養(yǎng)老院(老年公寓)服務(wù)地理范圍相同、服務(wù)對象接近、服務(wù)內(nèi)容近似,宜組合設(shè)置,以利資源集約、共享。(2)關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施。一個1.5萬人左右的社區(qū)(居住小區(qū)),按老年人口占20%的比例計算,老年人口約3000人左右,如果7%的老年人通過社區(qū)來養(yǎng)老,就意味著其中210人左右會使用社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的服務(wù),包括老年人服務(wù)中心和老年人日間照料中心。按照完全失能的老人約占老年人口的6.23%計算,一個1.5萬人左右的社區(qū)(居住小區(qū))完全失能的老人約187人,在完全失能老人中,輕度失能老人的比例占84.3%,則為158人,其中將近100人進入機構(gòu)養(yǎng)老,則較理想的情況是剩余近60位輕度失能老人進入老年人日間照料中心,則理想情況下老年人護理院、養(yǎng)老院(老年公寓)和老年人日間照料中心可以完全覆蓋最需要照料的老人——完全失能老人。按照人均建筑面積10~15m2,則一處老年人日間照料中心的建筑面積約為600~900m2。對于老年人服務(wù)中心,按照以上推算,將有150名半失能老年人會需要服務(wù)中心的服務(wù)。在建筑面積的確定上,由于老年人服務(wù)中心主要為居家養(yǎng)老者提供諸如送餐、保潔、助浴、代購、助醫(yī)、精神慰籍等上門家政服務(wù),設(shè)施本身更多是管理性質(zhì)的輔助用房,因此其建筑面積可參考一般養(yǎng)老設(shè)施的行政輔助用房的面積。經(jīng)測算老年服務(wù)中心的建筑面積宜為150m2左右。老年人日間照料中心和老年服務(wù)中心的服務(wù)地理范圍、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容接近,只是服務(wù)方式不同,宜合并設(shè)置,有利于資源的整合。兩類設(shè)施可以與其他社區(qū)級公共設(shè)施組合設(shè)置,但老年人日間照料中心應(yīng)設(shè)置在建筑的地面層,方便日護老人的每日接送。在用地上,這兩類設(shè)施可不做要求,滿足相關(guān)日照、通風(fēng)、活動等建筑標準即可。以上是對五類養(yǎng)老設(shè)施的指標梳理,另外,其他老年人設(shè)施中的老年活動中心一般結(jié)合居住區(qū)活動中心設(shè)置,老年活動站結(jié)合居住小區(qū)活動站設(shè)置,一些設(shè)施可以共享,提高設(shè)施的使用效率。老年活動中心(居住區(qū)級)需要有不小于300m2的室外活動場地,老年活動站(居住小區(qū)級)需要有不小于150m2的室外活動場地。獨立占地的