第七章 行政行為概述

第七章行政行為概述第七章行政行為概述本章節(jié)將講述行政行為的概念、特征、分類、內(nèi)容、形式，行政行為的成立要件、合法要件，以及效力規(guī)則、瑕疵行為的效力后果等。下列哪些行為是行政行為：1、公務(wù)員進(jìn)超市購物2、行政機(jī)關(guān)向公民王某或組織租借辦公用房3、公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理行為進(jìn)行處罰4、稅務(wù)局減免某企業(yè)的增值稅5、地震局發(fā)布地震預(yù)報(bào)6、統(tǒng)計(jì)局發(fā)布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)7、公安局對(duì)內(nèi)部民警進(jìn)行處分的行為否否是是否否嚴(yán)格意義上，是內(nèi)部行政行為第七章行政行為概述第一節(jié)行政行為的概念、特征和分類第二節(jié)行政行為的成立要件與合法要件第三節(jié)行政行為的效力第一節(jié)行政行為的概念、特征和分類一、行政行為的概念二、行政行為的特征三、行政行為的分類四、行政行為的內(nèi)容和形式第一節(jié)行政行為的概念、特征和分類一、行政行為的概念行政行為是指具有行政權(quán)能的組織通過一定的意思表示，行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)所實(shí)施的、能夠產(chǎn)生法律效果的行為。即行政主體在實(shí)施行政管理的活動(dòng)，行使行政職權(quán)的過程中，所作出的具有法律意義的行為。行政行為具有三要素：主體、職權(quán)、影響1、主體要素是行政主體作出的行政行為。不論是行政主體或公務(wù)員或依法委托其他組織，均不影響行政行為的性質(zhì)。行政主體委托其他組織行使的行為，是行政行為法定授權(quán)（行政授權(quán)）而行使的行為，是行政行為2、職權(quán)要素行政行為應(yīng)當(dāng)是運(yùn)用行政職權(quán)所為的行為，其中包涵著職權(quán)的應(yīng)用。如，行政機(jī)關(guān)購買辦公用品或租用辦公用房，并沒有運(yùn)用行政職權(quán)，故不是行政行為。3、法律要素（影響）行政行為應(yīng)當(dāng)是具有法律意義的行為，即對(duì)他人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。有些行政行為不具有法律意義，如氣象預(yù)報(bào)、發(fā)布統(tǒng)計(jì)數(shù)字、地震局發(fā)布地震預(yù)報(bào)等行為。這類行為屬于事實(shí)行為。二、行政行為的特征（一）從屬性（合法性）1、行政行為的實(shí)施要有法律依據(jù)。（服從法律、接受法律監(jiān)督）2、必在法律規(guī)定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)實(shí)施。（如，行政處罰，發(fā)現(xiàn)違法行為立即處罰）3、任何違法、越權(quán)行為都是無效或可撤銷的行為。（二）服務(wù)性（公眾服務(wù)性）某種程度上，認(rèn)為行政行為不是命令、管理行為，而是一種公眾服務(wù)行為。如，行政許可、行政確認(rèn)、行政給付等體現(xiàn)典型的服務(wù)特性；再如，我們經(jīng)?？吹綇V播局門口的“收費(fèi)服務(wù)廳”，政府門口的“政務(wù)服務(wù)廳”，稅務(wù)局“稅務(wù)服務(wù)廳”等。服務(wù)二字體現(xiàn)了行政部門的“服務(wù)理念”。行政處罰、行政強(qiáng)制等是對(duì)社會(huì)違法行為的糾正方式，目的在于保護(hù)社會(huì)公共利益，也體現(xiàn)了公眾服務(wù)性。（三）單方性（體現(xiàn)行政主體的單方意志，如，行政許可、行政處罰等體現(xiàn)明顯的單方性）1、行政行為的單方性以執(zhí)法性為前提。行政行為必須以合法性為前提，依法作出，不可任意而為。2、行政行為有依職權(quán)、依申請(qǐng)之分，都具有單方性。依申請(qǐng)的行政行為雖然是應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，但當(dāng)事人沒有決定權(quán)，是否許可還要看行政機(jī)關(guān)的單方意志。3、行政合同。行政合同以行政主體和相對(duì)人的雙方合意為成立要件，這只是行政行為的一種例外。盡管是例外，也還任然存在著明顯的行政主體單方意志。（視頻：國有土地出讓合同）如，國有土地出讓合同，土地管理部門為有效充分利用土地資源與用地人簽訂的合同。（四）強(qiáng)制性

（行政行為是執(zhí)行法律的活動(dòng)，行政相對(duì)人必須服從和配合，若不服從，強(qiáng)制執(zhí)行）1、行政行為的執(zhí)行，以強(qiáng)制性為后盾。2、行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，是執(zhí)行法律的活動(dòng)。法律的強(qiáng)制性體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性。（視頻：強(qiáng)制執(zhí)行）（五）無償性行政行為主體在提供公共服務(wù)或要求相對(duì)人履行義務(wù)時(shí)，都不適用民法上的等價(jià)有償原則。（行政合同除外）行政主體實(shí)施行政行為是基于公共利益的需求，滿足國家管理的需要而從事的管理服務(wù)活動(dòng)。對(duì)于管理的經(jīng)費(fèi)，通過國民收入的二次分配—稅收的形式上繳給了國家，公民無償?shù)爻惺芰斯藏?fù)擔(dān)，接受行政主體的公共服務(wù)也是無償?shù)?。三、行政行為的分類（一）抽象行政行?具體行政行為（二）內(nèi)部行政行為&外部行政行為

（三）羈束行政行為&自由裁量行政行為

（四）依職權(quán)的行政行為&依申請(qǐng)的行政行為

（五）單方行政行為&雙方行政行為（六）附條件的行政行為&不附條件的行政行為

（七）授益行政行為&負(fù)擔(dān)行政行為

（八）要式行政行為&不要式行政行為

（九）作為行政行為&不作為行政行為（十）平時(shí)行政行為&緊急行政行為（十一）共同行政行為&非共同行政行為

（十二）終局行政行為&非終局行政行為（十三）行政立法、行政執(zhí)法、行政司法（十四）自為行政行為、授權(quán)行政行為、受委托行政行為

（一）抽象行政行為&具體行政行為（針對(duì)的相對(duì)人是否特定）抽象行政行為：具有行政權(quán)能的組織針對(duì)不特定的行政相對(duì)人所作的具有普遍約束力的行政行為。主要是國家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。如，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令。具體行政行為：具有行政權(quán)能的組織針對(duì)特定的行政相對(duì)人適用行政法規(guī)范所作的，只對(duì)該特定行政相對(duì)人具有約束力的行政行為。具體行政行為直接對(duì)特定對(duì)象的權(quán)利義務(wù)發(fā)生影響，如，行政處罰、行政征收、行政許可。抽象行政行為不能起訴，具體行政行為可以提起行政訴訟。例：下列哪些是抽象行政行為的成果？A治安管理處罰條例（全國人大常委會(huì)制定的法律）B國務(wù)院《電信條例》C最高人民法院關(guān)于適用《刑事訴訟法》若干問題的解釋（司法解釋）D北京市政府《北京市基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》BD（二）內(nèi)部行政行為&外部行政行為（是否與行政主體具有行政上的隸屬關(guān)系）內(nèi)部行政行為：如，行政主體對(duì)其公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、任免、調(diào)動(dòng)等外部行政行為：如，行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等。針對(duì)外部行政行為，公民、法人和其他組織可申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟；內(nèi)部行政爭議有特殊途徑解決（申訴、控告、仲裁），不能起訴，不能復(fù)議。（三）羈束行政行為&自由裁量行政行為

（針對(duì)具體行政行為的分類，以作出行政行為時(shí)行政規(guī)范約束的程度的不同為標(biāo)準(zhǔn)）羈束行政行為：指法律對(duì)行為的范圍、條件、形式、程序、方式等作了明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能作出選擇的具體行政行為。如，稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅行為，是羈束行為。稅務(wù)機(jī)關(guān)需按照稅法規(guī)定的稅種、稅率計(jì)算征稅額。自由裁量行政行為：法律僅對(duì)行政行為的范圍條件、幅度和種類作了原則性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況自行決定的具體行政行為。如，行政處罰，是自由裁量的行為。因法律僅對(duì)行為目的、行為范圍等作了原則性規(guī)定，而將行為的具體條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式等留給了行政機(jī)關(guān)自己選擇。（四）依職權(quán)的行政行為&依申請(qǐng)的行政行為（針對(duì)具體行政行為的分類，以行政主體是否主動(dòng)實(shí)施為標(biāo)準(zhǔn)）依職權(quán)的行政行為：行政機(jī)關(guān)主動(dòng)行使行政職能而作出的行政行為，無需相對(duì)人的申請(qǐng)。依申請(qǐng)的行政行為：依相對(duì)人的申請(qǐng)而作出的行政行為，以相對(duì)人的申請(qǐng)為啟動(dòng)行政程序的前提，沒有相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)不得主動(dòng)為之。如，行政處罰，依職權(quán)；行政強(qiáng)制，依職權(quán)；行政許可，依申請(qǐng)；行政確認(rèn)，依申請(qǐng)。（五）單方行政行為&雙方行政行為單方行政行為：僅行政主體單方意思表示即可發(fā)生法律效力的行政行為。如，行政處罰，行政許可。雙方行政行為：必須經(jīng)過行政主體和相對(duì)人雙方意思表示一致才能成立的行為。如，行政合同。（六）附條件的行政行為&不附條件的行政行為

（以行為生效是否附有一定條件為標(biāo)準(zhǔn)）附條件的行政行為：行政主體根據(jù)實(shí)際需要在行政規(guī)范規(guī)定以外附一定生效條件的行政行為。如《XX條例》于2013年10月1日起生效。不附條件的行政行為：行政主體對(duì)行政行為的生效沒有在行政法規(guī)范以外附加任何條件的行為。（七）授益行政行為&負(fù)擔(dān)行政行為（具體行政行為的分類）授益行政行為：即有利行政行為，能為行政相對(duì)人授予權(quán)利、利益或免除負(fù)擔(dān)義務(wù)的行為。如，行政許可負(fù)擔(dān)行政行為：即不利行政行為或損益行政行為，即為行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)或限制、剝奪其權(quán)益，增加負(fù)擔(dān)的行為。如，行政處罰。（八）要式行政行為&不要式行政行為（具體行政行為的分類）以行為生效是否具備法定形式為標(biāo)準(zhǔn)。要式行政行為：即具備特定形式才生效的行政行為。不要式行政行為：指行政法規(guī)范沒有規(guī)定必須具備特定形式才能生效的行為。行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要可自行采取適當(dāng)形式做出，行為做出就能生效。（九）作為行政行為&不作為行政行為作為行政行為：行政主體積極運(yùn)用行政職權(quán)而形成的行政行為。如行政檢查、行政征收、行政強(qiáng)制等不作為行政行為：行政主體消極對(duì)待行政職權(quán)，在法定期限或合理期限內(nèi)不履行或拖延履行職責(zé)的行為。如對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)不予答復(fù)或拖延答復(fù)的行為。（十）平時(shí)行政行為&緊急行政行為平時(shí)行政行為：在和平時(shí)期的社會(huì)背景下，國泰民安時(shí)期實(shí)施的行政行為。緊急行政行為：在非常時(shí)期、緊急情況下（如社會(huì)動(dòng)亂、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等）實(shí)施的行政行為。（十一）共同行政行為&非共同行政行為（行政行為的主體的人數(shù)）共同行政行為：由兩個(gè)或多個(gè)行政主體以各自的名義共同實(shí)施的統(tǒng)一行政行為。如，工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、衛(wèi)生局聯(lián)合突擊檢查奶粉的行為。非共同行政行為：行政主體沒有以共同名義作出的行為。（十二）終局行政行為&非終局行政行為終局行政行為：不受司法審查的行政行為，如，行政終裁行為，國家行為（國防行為、外交行為。）非終局行政行為：可受司法審查的行政行為。（十三）行政立法、行政執(zhí)法、行政司法行政立法：抽象行政行為。行政執(zhí)法：行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行行政事務(wù)的行為。行政司法：行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖砗筒脹Q有關(guān)爭議或糾紛，以影響當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)。如，行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解、行政仲裁。（十四）自為行政行為、授權(quán)行政行為、受委托行政行為（以行政權(quán)的取得方式為標(biāo)準(zhǔn)）例1：某省衛(wèi)生廳針對(duì)某血液制品生產(chǎn)單位擅自出借《藥品生產(chǎn)企業(yè)許可證》的行為，根據(jù)國務(wù)院《血液制品管理?xiàng)l例》第39條“沒收違法所得，并處違法所得5萬元以上10萬元以下的罰款”的規(guī)定，處以6萬元的罰款。這一行政行為屬于：1、自由裁量行政行為or羈束行政行為2、依職權(quán)行政行為or依申請(qǐng)行政行為3、單方行政行為or雙方行政行為4、行政執(zhí)法行為or行政司法行為例2：依照法律規(guī)定，具有法人資格的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)成立之日起60日內(nèi)向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)備案，登記管理機(jī)關(guān)自收到備案文件之日起30日內(nèi)發(fā)給社團(tuán)《團(tuán)體登記證書》。問：社團(tuán)登記機(jī)關(guān)的上述行為屬于：1、要式行為or不要式行為2、自由裁量行為or羈束行為3、依職權(quán)or依申請(qǐng)四、行政行為的內(nèi)容和形式（一）行政行為的內(nèi)容即為行政相對(duì)人設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)關(guān)系。1、設(shè)定權(quán)利義務(wù)，如，實(shí)施行政許可，賦予行政相對(duì)人許可事項(xiàng)的權(quán)利；實(shí)施行政處罰，對(duì)行政相對(duì)人施以處罰義務(wù)。2、變更權(quán)利義務(wù)，如，減免稅收3、消滅權(quán)利義務(wù)，如，免稅(義務(wù)免除)，行政拘留（自由權(quán)喪失）4、確認(rèn)、證明權(quán)利義務(wù)，如，確認(rèn)收養(yǎng)關(guān)系，公證（二）行政行為的形式1、明示即以書面或口頭的形式，語言和文字的形式明白地表達(dá)意思。如，行政獎(jiǎng)勵(lì)，以頒發(fā)證書，明確授予XX獎(jiǎng)等物質(zhì)形式明確表達(dá)；再如，行政處罰，以處罰通知，告知處罰種類、處罰時(shí)間、實(shí)施處罰的機(jī)關(guān)等。2、默示行政主體以別人（相對(duì)人）能推斷的方式間接表達(dá)內(nèi)在意思的行為。如，交警指揮疏通交通的行為、吹口哨的行為。（作為的默示）游行示威日期3日前，公安機(jī)關(guān)不通知是否許可的，視為許可。（不作為的默示）第二節(jié)行政行為的成立要件與合法要件一、行政行為的成立要件二、行政行為的合法要件一、行政行為的成立要件，即構(gòu)成行政行為所必須具備的條件。1、主體資格要件

2、權(quán)力要件

3、內(nèi)容要件

4、形式要件

一、行政行為的成立要件1、主體資格要件：行為主體必須是具有行政權(quán)能的組織。行政權(quán)能即指某一法律主體有能力或者資格執(zhí)行法律、作出行政行為。

行政主體當(dāng)然具有行政權(quán)能，那么，非行政主體能否實(shí)施行政行為呢？或者，非行政主體是否具有行政權(quán)能呢？非行政主體在授權(quán)或委托的情況下，也可具有行政權(quán)能，實(shí)施行政行為。如，普通高校，一般情況下，不具有行政權(quán)能，但經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，頒發(fā)學(xué)位證書的行為，是行政行為。即高校在授權(quán)的情況下獲得頒發(fā)學(xué)位證書的行政權(quán)能。2、權(quán)力要件：行政行為的本質(zhì)必須是行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用。享有行政權(quán)能是前提，但如果只是享有權(quán)能而沒有實(shí)際行使行政權(quán)力、或履行行政職責(zé)，則也不是行政行為。如，行政機(jī)關(guān)，當(dāng)然享有行政權(quán)能，但在購買辦公用品或修建辦公大樓時(shí)，并沒有實(shí)際動(dòng)用行政權(quán)，此時(shí)，他們的購買行為或修建大樓的行為，不是行政行為。3、內(nèi)容要件：行政行為的內(nèi)容必須是能夠產(chǎn)生法律效果的行為。即這種行為，要么能確認(rèn)或證明某種法律事實(shí)或者某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否存在；要么為行政相對(duì)人設(shè)立、變更或者消滅某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容和效果。即，實(shí)施這種行為，必須具備法律效果，否則，不構(gòu)成行政行為。反例，行政主體運(yùn)用行政權(quán)所作的事實(shí)行為，如統(tǒng)計(jì)局公布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，不是行政行為。4、形式要件：行政行為在外觀上必須具有一定的存在形式，即，使行為主體的內(nèi)在意思表示出來。這種意思表示行為的客觀存在，是行政行為成立的形式要件或客觀要件。行政主體只有將自己的意思或者意志通過語言、文字、符號(hào)、行動(dòng)等方式表示出來，并告知相對(duì)人后，才成為一個(gè)行政行為。二、行政行為的合法要件只有行政行為具有一定的法定要件，即合法要件，才能穩(wěn)定的產(chǎn)生法律效力。不具備或不完全具備合法要件的行政行為是沒有法律效力的，即使有些可以推定為合法，但終究要被有權(quán)機(jī)關(guān)依法定程序予以撤銷或變更，而喪失效力。（一）行為主體必須合法（二）行政權(quán)限必須合法（三）行為內(nèi)容必須合法、適當(dāng)、真實(shí)和明確（四）行為程序必須合法

（五）行為形式必須合法（一）行為主體必須合法行政行為是具有行政權(quán)能的組織作出的，也只有這種組織是合法的組織，他做出的行為才具有合法性。即，合法行政行為的主體，必須是合法成立的國家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)合法授權(quán)的組織或者行政機(jī)關(guān)依法委托的組織。（二）行政權(quán)限必須合法即必須是具有行政權(quán)能的組織在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為。就是說，行政機(jī)關(guān)必須在自己的事務(wù)管轄權(quán)、地域管轄權(quán)和級(jí)別管轄權(quán)范圍內(nèi)作出行政行為，被授權(quán)組織必須在授權(quán)范圍內(nèi)、被委托組織必須在委托范圍內(nèi)作出行政行為。任何超越職權(quán)的行為都是不合法的。（三）行為內(nèi)容必須合法、適當(dāng)、真實(shí)和明確內(nèi)容合法，指行政行為行使職權(quán)時(shí)，或在對(duì)權(quán)利義務(wù)處理時(shí)，必須完全符合法律法規(guī)的規(guī)定，包括符合法律的目的、原則和條件等。內(nèi)容適當(dāng)，指行為必須公正、合理、符合客觀實(shí)際，不存在濫用職權(quán)的情況。內(nèi)容真實(shí)，指行為必須基于行為主體的真實(shí)意思表示。行為主體因重大誤解所作的，或受欺騙、脅迫而作的，或公務(wù)員故意歪曲行政主體的決定而作的行政行為，都是非真實(shí)意思表示的行為，不具有合法有效性。內(nèi)容明確，指行為所表達(dá)的內(nèi)容清楚、具體，無模凌兩可情形。（四）行為程序必須合法

一個(gè)合法的行政行為，必須符合法定程序。行政主體在作出行政行為時(shí)，必須遵循法定的步驟、順序和時(shí)限。不能缺少法定步驟、顛倒法定順序、超越法定期限。（五）行為形式必須合法行政行為的形式必須符合法律的規(guī)定。

如，行政法規(guī)必須采取國務(wù)院令的形式發(fā)布，行政處罰必須制作特定的行政處罰決定書等。第三節(jié)行政行為的效力一、行政行為的效力二、行政行為的生效與失效三、行政行為的瑕疵和效力后果一、行政行為的效力

行政行為的效力內(nèi)容，就是行政行為生效之后，在法律上所能夠產(chǎn)生的影響或者效果，那么，一個(gè)行政行為一旦做出，將產(chǎn)生哪些社會(huì)影響力呢？（一）公定力（二）確定力（三）拘束力（四）執(zhí)行力（一）公定力即指行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，推定為合法。所有機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人都必須遵守。從對(duì)象方面看，是一種“對(duì)世”的法律效力，不單只針對(duì)行政主體和行政相對(duì)人，而是對(duì)行政主體和相對(duì)人在內(nèi)的任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人而言的法律效力。在時(shí)間上，行政行為一成立，即具有公定力。除非是重大、明顯違法而宣布無效的行為。在性質(zhì)上，屬于一種假定、推定為合法有效的法律效力，即使違法，相對(duì)人也不能直接抵制；另一方面，行政行為一經(jīng)作出，即推定為合法有效，但是，不絕對(duì)是合法有效的，有權(quán)機(jī)關(guān)可在法定權(quán)限內(nèi)依法定程序宣布違法或無效。（二）確定力又稱行政行為的不可改變力，指已成立并生效的行政行為對(duì)行政主體和相對(duì)人所具有的不得任意改變的法律效力。確定力以公定力為前提。行政行為一經(jīng)作出，就發(fā)生法律效力。非經(jīng)法定程序不得任意變更、撤銷法律效力。行政行為的確定力是對(duì)行政主體和行政相對(duì)人雙方的法律效力。對(duì)行政主體而言，確定力是一種實(shí)