漲價(jià)歸公與土地增值稅

漲價(jià)歸公與土地增值稅

一、土地存在新的犯罪表現(xiàn)形式提高價(jià)格是國(guó)家土地行政管理的政治目標(biāo)之一，也反映了政治參與者參與土地價(jià)值創(chuàng)造和稅收分配的思想意圖。為什么土地價(jià)格自然上漲部分要通過(guò)某種手段或政策工具歸于代表公共利益的團(tuán)體或機(jī)關(guān)所有呢?筆者以為,傳統(tǒng)的觀點(diǎn)主要依據(jù)以下原則:第一,社會(huì)公平原則。租稅學(xué)說(shuō)認(rèn)為土地的自然漲價(jià)或地租的自然增值完全是不勞而獲的利益,因此地主無(wú)權(quán)占有這一好處,否則,有悖于社會(huì)正義,有失社會(huì)公平。約翰·穆勒在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》(1848)一書(shū)中,抨擊了地主階級(jí)的不勞而獲,主張把全國(guó)土地予以估價(jià),土地的現(xiàn)有價(jià)值仍歸地主所有,而由于社會(huì)進(jìn)步所增加的價(jià)值以賦稅形式交給國(guó)家。第二,貢獻(xiàn)原則。地租的增加是因人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素所致,是社會(huì)之全體施與的貢獻(xiàn),因此而帶來(lái)的地租增加必然歸于社會(huì)全體。馬克思指出:“把真正地租的變動(dòng)完全撇開(kāi)不說(shuō),這(筆者注:指土地所有者出賣(mài)土地和不費(fèi)他們分文的投入土地的經(jīng)過(guò)改良了的土地資本)就是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程,土地所有者日益富有,他們的地租不斷上漲,他們土地的貨幣價(jià)值不斷增大的秘密。這樣,他們就把不費(fèi)他們一點(diǎn)力氣的社會(huì)發(fā)展的成果,裝進(jìn)他們私人的腰包——他們是為享受這些果實(shí)而生的?！睂O中山先生也認(rèn)為“土地價(jià)值之能夠增加的理由,是由于眾人的功勞,眾人的力量;地主對(duì)地價(jià)漲跌的功勞,是沒(méi)有一點(diǎn)關(guān)系的。所以外國(guó)學(xué)者認(rèn)為地主由地價(jià)增高所獲的利益名之為不勞而獲之利。……地價(jià)是什么方法才能夠增漲呢?是由于眾人改良那塊土地,爭(zhēng)用那塊土地,地價(jià)才增漲。地價(jià)一增漲,在那塊地方之百貨的價(jià)錢(qián),都隨之而漲。所以就可以說(shuō)眾人在那塊地方經(jīng)營(yíng)所賺的錢(qián),在間接無(wú)形之中,都是被地主搶去了?！钡谌?公共利益原則。將土地漲價(jià)部分予以歸公,可以增加國(guó)家財(cái)政收入,并用之興辦各種公益事業(yè),提高社會(huì)全體公民的福利水平和生活水準(zhǔn)。亨利·喬治指出,征收地租而不是土地,將收益用于政府開(kāi)支。馬克思主義地租地價(jià)理論認(rèn)為,地價(jià)是地租的資本化。因此,地價(jià)的本質(zhì)是地租。馬克思指出:“真正的地租是為了使用土地本身而支付的,不管這種土地是處于自然狀態(tài),還是已被開(kāi)墾?！彼?真正的地價(jià)就是這種“支付”的資本化。而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中,“地租表現(xiàn)為土地所有者出租一塊土地而每年得到的一定的貨幣額”,它是真正的地租、土地資本折舊、利息的總和。因此,現(xiàn)實(shí)的地價(jià)是現(xiàn)實(shí)地租的資本化。事實(shí)上,在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增加、城市規(guī)劃的編制、基礎(chǔ)設(shè)施的完善、土地使用者勞力和資本投入的增加等社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素都會(huì)在一定程度上引起土地的增值。筆者以為,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,漲價(jià)歸公本質(zhì)上體現(xiàn)了一種收益分配的思想,它的理論依據(jù)是社會(huì)主義分配規(guī)律,即按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的規(guī)律。稅收是現(xiàn)代政府取得財(cái)政收入的主要形式之一。課征土地增值稅的目的在于使土地自然漲價(jià)全部歸公,做到地盡其利,地利共享?！吨腥A人民共和國(guó)土地增值稅暫行條例》第一條規(guī)定了我國(guó)開(kāi)征土地增值稅的目的,即規(guī)范土地、房地產(chǎn)市場(chǎng)交易秩序,合理調(diào)節(jié)土地增值收益,維護(hù)國(guó)家權(quán)益。由此可見(jiàn),漲價(jià)歸公與土地增值稅是目的與手段的關(guān)系。從一些國(guó)家和地區(qū)開(kāi)征土地增值稅的實(shí)踐看,土地增值稅具有可控性、有效性和獨(dú)立性等政策工具具有的一般特點(diǎn),因此,可以認(rèn)為土地增值稅是實(shí)施漲價(jià)歸公政策的政策工具之一。二、開(kāi)征土地增值稅的政策目標(biāo)如果一個(gè)變量滿足下列三個(gè)條件,就可以被認(rèn)為是政策工具。(1)決策者可以控制這個(gè)變量。也就是說(shuō),決策者可以確定它應(yīng)該取什么值,并且可以采取行動(dòng)直接固定這個(gè)值(可控性);(2)已被決策者固定其值的變量對(duì)其他變量有影響,而這些變量被賦予目標(biāo)作用(有效性)。在只有一個(gè)目標(biāo)和一種工具以一種函數(shù)關(guān)系聯(lián)系在一起的簡(jiǎn)單情況下,有效性可以用目標(biāo)對(duì)工具的導(dǎo)數(shù)來(lái)衡量。在具有多重目標(biāo)、多種工具的情況下,用導(dǎo)數(shù)來(lái)衡量有效性則十分復(fù)雜;(3)必須能夠根據(jù)其可控性及其有效性的程度將該變量與其他工具區(qū)分開(kāi)來(lái)。對(duì)所有目標(biāo)有著同樣影響的兩種工具也許不是真能分開(kāi)的兩種工具(可分性或獨(dú)立性)。由此看來(lái),作為規(guī)范土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)交易秩序、合理調(diào)節(jié)土地增值收益、維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施漲價(jià)歸公的政策工具之一的土地增值稅存在以下問(wèn)題:首先,土地增值稅的可控性低,主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:(1)決策者對(duì)稅收收入缺乏完整而準(zhǔn)確的估計(jì)。眾所周知,土地增值稅自1993年12月出臺(tái),國(guó)務(wù)院于1995年1月發(fā)布了《中華人民共和國(guó)土地增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》。當(dāng)時(shí)很重要的一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)背景是經(jīng)濟(jì)過(guò)熱,社會(huì)各界對(duì)1992-1993年的房地產(chǎn)熱依然心有余悸。基于一種不太謹(jǐn)慎和理性的判斷,中央政府也采取了抑制過(guò)熱這種政策建議,缺少像制定其他政策那樣的周全的調(diào)研,如開(kāi)征城鎮(zhèn)土地使用稅時(shí)估計(jì)年稅收入可達(dá)50億元(當(dāng)然這個(gè)稅種的實(shí)施績(jī)效也不大),而實(shí)施過(guò)程中執(zhí)行能征多少是多少。1995-1996年估計(jì)全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)際征收的稅金1年內(nèi)可能不到1個(gè)億,還不如股票交易印花稅1-2天的收入。資料表明,2000年中國(guó)的土地增值稅收入為8.4億元,占當(dāng)年全國(guó)稅收總額的0.065%。同期,中國(guó)的契稅收入142.9億元,占當(dāng)年全國(guó)稅收總額的1.1%。(2)正因?yàn)槟繕?biāo)不明確,任務(wù)不具體,各地在開(kāi)征土地增值稅的過(guò)程當(dāng)中步調(diào)相當(dāng)不統(tǒng)一。要么開(kāi)征,要么不開(kāi)征;要么使已有政策與國(guó)家政策協(xié)調(diào)一致,要么堅(jiān)持地方政策,另搞一套。迄今為止,在我國(guó),開(kāi)征土地增值稅的城市屈指可數(shù)。而實(shí)際的情況是,又經(jīng)過(guò)近10年的經(jīng)濟(jì)建設(shè),城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了顯著的提高,人口規(guī)模急劇增加,城市規(guī)劃和城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善,對(duì)土地的投入有了顯著的增加……所有這些必然造成我國(guó)城市總體地價(jià)水平和單個(gè)城市地價(jià)水平的不斷攀升。價(jià)漲了是必然的,而國(guó)家政府該從中分配多少則是一個(gè)未知數(shù)。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中是大量的國(guó)有土地資產(chǎn)收益流失。在2001年底召開(kāi)的2001年中國(guó)地價(jià)高級(jí)論壇會(huì)上,全國(guó)人大環(huán)境資源委員會(huì)委員王先進(jìn)稱(chēng):“有專(zhuān)家估計(jì),每年國(guó)有土地資產(chǎn)流失約100億元。我認(rèn)為這個(gè)數(shù)字是非常保守的,粗算一下,流失的數(shù)字應(yīng)該是幾百億元至千億元。”其次,土地增值稅的有效性差。如前所述,在我國(guó),開(kāi)征土地增值稅是為了規(guī)范土地、房地產(chǎn)市場(chǎng)交易秩序,合理調(diào)節(jié)土地增值收益,維護(hù)國(guó)家權(quán)益。這樣,土地增值稅的政策目標(biāo)可以分解為:(1)市場(chǎng)交易的有序化;(2)土地增值收益分配的合理化;(3)保證國(guó)家權(quán)益。由于這些單個(gè)的目標(biāo)以及集合而成的總的目標(biāo)很難加以量化,所以衡量土地增值的有效性變得相當(dāng)困難。本文僅作定性分析如下:從市場(chǎng)交易有序化的角度看,與房地產(chǎn)熱時(shí)的情形相比,現(xiàn)如今公開(kāi)市場(chǎng)上的交易變得理性了許多,少了很多投機(jī)的成分。但是,嚴(yán)厲的土地增值課稅政策,加大了土地的交易成本,使得黑市交易異?；钴S。土地二級(jí)市場(chǎng)交易秩序的極端不規(guī)范性,反過(guò)來(lái)阻礙了土地一級(jí)市場(chǎng)的發(fā)育發(fā)展。從土地增值收益分配的角度看,理論上講,因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加等因素而增值的部分應(yīng)歸國(guó)家,因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施配套而增加的地價(jià)歸城市政府所有,而土地持有人因增加資本勞力而增加之地價(jià)歸土地持有人所有。實(shí)際上,由于土地利用存在較強(qiáng)的外部性,清晰地劃分土地利用參與者的利益邊界在技術(shù)上存在極大的障礙。此外,現(xiàn)行的政策沒(méi)有考慮通貨膨脹因素,沒(méi)有很好地調(diào)節(jié)社會(huì)與個(gè)人的利益。從維護(hù)國(guó)家權(quán)益的角度看,土地增值稅的課征范圍僅限于對(duì)轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)、地上建筑物及其附著物并取得收入的情形,對(duì)因長(zhǎng)期持有土地而引起的增值則不予征收。再次,土地增值稅的獨(dú)立性不強(qiáng)。在我國(guó),對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)征收33%的企業(yè)所得稅,對(duì)居民個(gè)人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)征收20%的個(gè)人所得稅。這樣,參與生產(chǎn)活動(dòng)的土地要素的報(bào)酬,部分地通過(guò)所得稅的形式交給了政府,再行征收土地增值稅,就會(huì)造成對(duì)同一課稅標(biāo)的重復(fù)課稅的現(xiàn)象。三、土地增值稅在中國(guó)大陸的重要性1994年稅制改革確立的土地增值稅這個(gè)因特別目的而開(kāi)征的稅種在經(jīng)歷近10年的發(fā)展變化之后,是存是廢、是完善還是取消,這的確是一個(gè)需要加以審慎研究的問(wèn)題。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1965年開(kāi)始征收土地增值稅,已近30年,土地漲價(jià)究竟有多少歸公,多少歸私呢?臺(tái)灣政治大學(xué)財(cái)政研究所曾就這個(gè)課題作過(guò)調(diào)查研究,認(rèn)為漲價(jià)歸公部分不到40%,而歸私部分則超過(guò)60%。這是就現(xiàn)行計(jì)算漲價(jià)辦法計(jì)算出來(lái)的漲價(jià)而言的?？紤]到漲價(jià)應(yīng)指土地轉(zhuǎn)移市價(jià)減去原價(jià),那么如果原價(jià)偏高、市價(jià)偏低,或者原價(jià)不高不低,而現(xiàn)價(jià)偏低,則漲價(jià)之?dāng)?shù)一定偏低。漲價(jià)計(jì)算偏低,則漲價(jià)歸私的部分便大于歸公部分。事實(shí)正是如此。臺(tái)灣的土地問(wèn)題專(zhuān)家學(xué)者計(jì)算,漲價(jià)歸公部分不到1/3。因此,結(jié)論是土地漲價(jià)已部分歸公,但平均地權(quán)的目的遠(yuǎn)未達(dá)到。可見(jiàn),要實(shí)現(xiàn)完全的漲價(jià)歸公,實(shí)屬不易。從2002年起,順應(yīng)經(jīng)濟(jì)衰退的形勢(shì),臺(tái)灣地區(qū)土地增值稅減半征收兩年,采取此種短期性的過(guò)渡措施,估計(jì)需要補(bǔ)助地方政府的金額約在200-250億元之間,約占2001年政府財(cái)政收入的50%,這個(gè)缺口將以發(fā)行公債方式填補(bǔ)。土地增值稅在臺(tái)灣地區(qū)政府的財(cái)政收入當(dāng)中占有相當(dāng)重要的地位。但是在中國(guó)大陸,土地增值稅所發(fā)揮的財(cái)政功能還沒(méi)有哪個(gè)城市可以和臺(tái)灣地區(qū)的縣市相比擬。在中國(guó)大陸,土地增值稅的特殊重要性是什么呢?野口悠紀(jì)雄將人們對(duì)土地課稅的重要性的認(rèn)識(shí)歸納為三點(diǎn):第一,在很多場(chǎng)合,土地價(jià)格的上升,是由于公共投資所帶來(lái)的外部效果,因此,理所當(dāng)然被公共主體所吸收。第二,土地課稅是對(duì)資源配置的一種中性稅收,是值得提倡的。第三,土地課稅是實(shí)施土地政策的手段。靈活地應(yīng)用土地保有稅和土地流轉(zhuǎn)稅,可以促進(jìn)增加住宅用地供給和高度利用土地。通過(guò)前面的分析,筆者以為,土地增值稅課稅的理論依據(jù)一般應(yīng)主要考慮分配不勞而獲的土地增值財(cái)富,即收入分配功能,資源配置功能不是其主要理論依據(jù)。但是,從實(shí)際情況來(lái)看,我國(guó)開(kāi)征土地增值稅的績(jī)效微乎其微,直接影響了它的收入分配功能的發(fā)揮。從培育和發(fā)展我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的角度看,土地增值稅的功能定位應(yīng)是兼顧收入分配功能和資源配置功能。也就是說(shuō),土地增值稅是一種非中性的稅種,可以在資源配置方面發(fā)揮積極的作用,同時(shí)可以作為實(shí)施土地政策的手段。這是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。為此,可以采取的具體措施是:(1)增加土地增值稅的可控性。首先,加強(qiáng)對(duì)城市地價(jià)的調(diào)查與研究,建立和完善城市地價(jià)體系和地價(jià)監(jiān)測(cè)體系。主要是全面建立基準(zhǔn)地價(jià)的定期公布和定期更新制度、標(biāo)定地價(jià)的評(píng)定與公布制度和土地交易價(jià)格申報(bào)制度等,增強(qiáng)政府運(yùn)用地價(jià)杠桿調(diào)控地價(jià)及土地市場(chǎng)的能力。其次,加強(qiáng)土地部門(mén)、房產(chǎn)部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)與財(cái)政部門(mén)的協(xié)調(diào),建立一套完整的土地增值稅征收管理制度。必要時(shí),可以委托房屋土地部門(mén)代為征收,以降低征管成本。再次,加大執(zhí)法監(jiān)察力度,對(duì)執(zhí)行土地增值稅法規(guī)和政策不力的,予以嚴(yán)厲懲罰,從源頭上杜絕有法不依,另搞一套。(2)提高土地增值稅的有效性。第一,順應(yīng)當(dāng)前土地有形市場(chǎng)制度建設(shè)的形勢(shì),完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備交易制度,從根本上整頓和規(guī)范土地市場(chǎng)交易秩序,土地一級(jí)市場(chǎng)上的土地供應(yīng)必須實(shí)行城市政府壟斷供應(yīng)。第二,適當(dāng)?shù)亟档屯恋卦鲋刀惖亩惵?刺激土地二級(jí)市場(chǎng)交易。土地增值稅是轉(zhuǎn)讓所得性質(zhì)的稅種,它直接影響土地二級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)狀況。在一定時(shí)期內(nèi),通過(guò)降低稅率,可以增加土地二級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)量,改變城市土地發(fā)展方面“有地?zé)o錢(qián)”或“有錢(qián)無(wú)地”的兩難狀況,使土地、資本、勞力和技術(shù)等生產(chǎn)要素更好地結(jié)合,從而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三,創(chuàng)新城市地價(jià)評(píng)估方法,科學(xué)地測(cè)算土地增值收益。通過(guò)引入環(huán)境影響評(píng)估和外部性評(píng)估等方法,使得土地增值收益的測(cè)算更加科學(xué)準(zhǔn)確。當(dāng)然,計(jì)算增值額時(shí)通貨膨脹是必須考慮的因素,應(yīng)加以修正。第四,擴(kuò)大課征范圍,土地增值稅的覆蓋面應(yīng)擴(kuò)大到除法律法規(guī)規(guī)定的可以實(shí)行劃撥的所有城市土地。對(duì)沒(méi)有發(fā)生轉(zhuǎn)讓的可以實(shí)行定期(每隔5年)的土地增值稅對(duì)土地增值收益進(jìn)行調(diào)節(jié)。(3)增強(qiáng)土地增值稅的獨(dú)立性。在系統(tǒng)深入的調(diào)查研究基礎(chǔ)上,有計(jì)劃有步驟地改革現(xiàn)行的土地